檢察機關參與社會管理創新的角色期待及互動路徑
——以國家與社會良性互動為視野

范宏昕

（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪315300）

當前，檢察機關立足檢察職能，深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”的三項重點工作已取得了顯著成效。同時，面對經濟體制深刻變革、利益格局重大調整，社會管理問題日益突出的形勢，檢察機關也面臨著如何充分發揮檢察職能，在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局下，在全社會構建公平正義、充滿活力的法治秩序的重大現實課題。

本文圍繞“檢察監督如何有效參與社會管理創新”這一主題，以政治國家與市民社會（公民社會）良性互動為理論視野，探索和分析檢察機關創新社會管理的理論基礎及動力源泉，具體研究檢察機關在社會管理格局中的角色定位、運作特色，并提出檢察機關應樹立的理念，進而提出應將搭建“檢察服務與社會需求、公權威信與社會自治、法治生成與社會和諧”三大良性互動平臺作為現實路徑，為檢察機關參與創新社會管理提供一點有益的啟示。

一、檢察機關創新社會管理的視野選擇

（一）互動抑或等同

當前，各級檢察機關立足自身職能，積極參與社會管理創新，取得了顯著成效。但是，不可否認，在部分檢察人員中對是否或如何參與社會管理創新存在著模糊、片面的認識，主要觀點有等同論，無關論等。等同論認為檢察機關履行法律監督職責本身就是參與社會管理創新，沒有必要將檢察觸角伸得過長，越權干涉政府部門的執法行為或代替政府部門實施社會管理；無關論則認為作為司法機關和法律監督機關，檢察機關的職責就是強化法律監督，不應在由政府部門主導負責的社會管理領域有所作為等。

具體來看，“無關論”的錯誤在于沒有認清新形勢下社會管理主體的多元化。社會管理主體主要包括兩類，一類是公權力主體，不僅包括傳統的政府機關，還包括黨委部門、司法機關等；另一類主體為各類社會組織。從目前情況看，“無關論”已失去說服力，但是，“等同論”觀點帶來的消極影響不容忽視，它在理念上阻礙著檢察機關參與社會管理的深度與廣度，會導致檢察監督與社會管理格格不入。筆者認為，法律監督與社會管理創新的關系，既不是毫不相關的，更不是等同的、無所作為的。法律監督本身就是一種特殊的社會管理，是具有司法權屬性的良性治理，兩者應是良性互動的關系。

（二）國家與社會的良性互動

本文以馬克思主義市民社會理論引入檢察理論研究為基礎，以政治國家與市民社會的互動為視野，研究檢察監督如何更有效地參與社會管理創新。

馬克思主義市民社會理論是馬克思主義法律觀的重要基石，主要含義是指：只要有私有制和社會分工的存在，市民社會與國家的分離及其矛盾關系就不會消失，但是在剝削階級社會，兩者具有離心性和對抗性質，而在社會主義社會，國家與市民社會則形成了有機的統一體。[1]市民社會也可稱為公民社會，其基本特性包括以市場經濟為基礎，以契約關系為中軸，以尊重和保護社會成員的基本權利為前提等，其“對于中國深化改革開放、推動社會轉型具有十分重要的意義。市民社會的構建，就是要確立國家與社會的良性互動關系，其核心是對社會以及構成社會的人(包括自然人和組織)的獨立性、主體地位和權利的尊重。”[2]具體來說，馬克思主義市民社會理論的主線即是“政治國家與市民社會的互動關系”，其中市民社會包括了那些不能與國家相混淆或不能被國家所淹沒的社會生活領域，“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”，[3]其理論旨趣在于對國家與社會之間的緊張對立關系做出檢討與反思，以求透過對市民社會的重塑和捍衛來重構國家與社會的良性關系。

應該說，選擇政治國家與市民社會互動作為檢察機關參與社會管理的研究視野，有利于檢察機關從市民社會與政治國家的寬廣視野，來解決創新社會管理、構建現代社會管理格局中出現的現實問題，有利于挖掘本土優秀法治文化與社會治理資源，為研究檢察機關參與社會管理的內在動力、現實途徑等問題提供有益啟示。

從國家與社會良性互動角度出發，關于檢察監督與社會管理創新的良性互動關系就有了理論基礎。具體說，就是作為特殊的社會管理主體，檢察機關應在堅持公正高效的檢察責權前提下，圍繞黨和國家工作大局，更新理念、創新機制，主動融入社會管理格局，全方位、多層次發揮法律監督在提高社會管理創新法治化、科學化水平中的重要作用。主要包括三層涵義：一是法律監督的功能如何與其他部門的職能優勢互補，形成合力，在推進社會管理創新上確保國家權力有效維護社會和諧穩定；二是法律監督如何更好地融入社會管理格局，有效地捍衛社會管理中法治的公信力與權威性；三是如何通過強化、延伸檢察職能來推進政治國家與市民社會形成良性互動，在全社會構建公平正義、充滿活力的法治秩序。

二、檢察機關參與社會管理的動力之源

（一）參與社會管理創新的意義

檢察機關參與社會管理創新的實踐，一方面，具有重大現實意義。檢察機關參與社會管理創新，本質上屬于社會治理范疇，同時又具有司法的特殊功能，是檢察機關創新社會治理模式的一種自覺實踐，體現了檢察機關在社會管理過程中對“善治”這一政治理想和法治境界的追求，即對國家利益和社會公共利益最大化的追求。也就是說，檢察機關參與社會管理創新的狀態，必將具有善治的特征，即“合法性：指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態；透明性：指政治信息的公開性；責任性：指管理人員對其行為的負責程度；法治，即法律成為公共政治管理的最高準則；回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應；有效，主要指管理的效率。”[3]另一方面，還具有深遠的理論意義。檢察機關參與社會管理的過程，也就是創新檢察理論的過程。我們應抓住這一重大機遇，開拓研究視野，創新檢察理論，對社會管理創新予以積極回應，用適合中國國情的創新理論和卓有成效的檢察實踐，駁倒西方一些錯誤法學理論對我國政治制度、司法制度和社會制度的否定。

（二）參與社會管理創新的動力來源

推動檢察機關參與社會管理創新的內在驅動力來源于哪里？這也是研究法律監督職能融入社會管理格局必須要弄清的前提之一。從國家與社會良性互動角度來看，黨和人民群眾對檢察機關的新期待新要求，是檢察機關參與社會管理創新的動力來源。

一是從源頭上化解社會矛盾，需要檢察機關創新服務大局的方式。社會管理創新，本質上是創新對人的服務和管理。作為法律監督機關，檢察機關要根據社會矛盾發展的階段性特征，改進和完善檢察權的運行方式，在發揮批捕、公訴、查辦和預防職務犯罪等職能的過程中，深挖社會矛盾的根源，努力從源頭上化解社會矛盾，從而最大限度地激發社會活力，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。

二是公民意識的增強，引導檢察機關理性參與社會管理創新。公民意識反映了市民社會與政治國家相契合的自由理性精神，它在本質上“呈現為與民主政治和市場經濟相適應的，以平等、自由為軸心的正義價值訴求和理性自律精神，并呈現合理性意識、合法性意識和積極守法精神的三元內在結構。”[4]正是公民意識的合理性意識、合法性意識和積極守法精神，使社會主義法治理念獲得真正的公眾支撐，對檢察機關參與社會管理的價值取向、發展方向具有導引功能。

三是法治治理的作用，激勵檢察機關提升社會管理法治化水平。法治在社會管理創新中發揮著基礎且深刻的作用，加強和創新社會管理離不開法治。對于檢察機關來講，發揮檢察職能的過程，本身就是恢復和維護社會公正秩序，實現公平正義的過程，也是直接參與社會管理的過程，更是一個使社會公眾切實形成對社會主義法治信仰的過程。因此，檢察機關通過強化和延伸自身職能，在檢察環節有效化解社會矛盾，本身就是在提高社會管理的法治化水平。

三、檢察機關參與社會管理的角色期待

（一）“三位一體”的角色定位

在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局之中，黨和人民群眾對我們檢察機關究竟有什么期待呢？我們檢察機關應該如何定位？基于法律賦予的打擊、監督、預防、教育、保護等職能作用，應將檢察機關定位為社會管理創新的保障者、推動者和實行者。具體表現為“三位一體”的角色定位。

一是法治秩序的構建者。社會管理實踐證明，法治是人類政治文明的積極成果，是實現社會管理和人民幸福的根本保證。因此，檢察機關參與社會管理的根本任務，就是通過履行檢察職能、拓展檢察領域，強化檢察手段，努力構建公平正義、充滿活力的回應型法治秩序。一方面，以公平正義精神統攝法律監督，使法律監督能夠回應社會需要和從源頭上化解社會矛盾，建立國家與社會、國家公權與公眾權利的雙向協調關系；另一方面，在構建法治秩序中，要協調好、處理好法治方式與其他方式的關系，維護社會管理的合法性與權威性，尊重社會自治方式，以最大限度激發社會活力。

二是和諧社會的捍衛者。檢察機關參與社會管理，重要目標是通過捍衛現代法治精神，樹立社會主義法治的權威，達到維護社會和諧穩定的良好狀態。社會管理主體如果離開法律的標準和依據，脫離法治的程序，放棄司法解決矛盾糾紛的終局性機制，則不可能從根本上化解社會矛盾，還會危害國家與社會的法治秩序。因此，檢察機關在強化打擊嚴重刑事犯罪、懲治職務犯罪，監督司法不公等措施的基礎上，要更加注重從源頭上、從根本上化解社會矛盾。

三是法治文化的宣傳者。雖然國家倡導以各種行為規范共同調整社會關系、規范社會行為，但在社會主義初級階段，在嚴格執法、自覺守法和依法辦事尚未成為人們特別是國家公職人員自覺行為的情況下，憲法和法律仍然是社會管理的根本依據和基本方式，必然居于優先實施的地位。因此，檢察機關要自覺樹立法治文化宣傳者的角色，發揮檢察優勢，在確保公正廉潔執法的前提下，創新法治文化宣傳教育方式，提升社會主義法治教育的實效。

（二）運作特色

1.以化解社會矛盾、修復社會關系為主線。法律監督應以構建和諧社會為根本目標，貫穿于執法辦案的主線是化解社會矛盾、修復社會關系；平等對待犯罪嫌疑人和被害人，及時準確回應公眾司法需要，充分體現情法相容、人本關懷的精神，實現公平正義與高效規范的有機融合，執法辦案法律效果、政治效果與社會效果的有機統一。

2.以執法辦案為媒介。檢察機關的本職工作是執法辦案，檢察監督權也幾乎涵蓋了所有的案件形態。案件，不論是刑事案件，還是民事、行政案件，都集中反映了各種社會利益矛盾與沖突，案件的背后總與社會管理存在著千絲萬縷的聯系。因此，如何把執法辦案中發現的社會管理問題予以正確的收集、挖掘、疏理、使用，提升化解社會矛盾、推進社會管理法治化、科學化水平，就成為檢察機關參與社會管理創新的主要特點及優勢所在。

3.以優勢互補為成效。由于法律監督的大多數職能處在刑事訴訟或民行訴訟的中期、后期環節，法律監督的成效主要體現在“被監督機關的采納上，其他方法的監督性建議主要體現也取決于相關部門的認可”。[5]同時，法律監督的作用既是重要的，也是有限的，不能夠不切實際地賦予法律監督過高的、不現實的社會管理功能，“畢竟是一種督促機制、輔助機制和保障機制，既要監督制約其他機關的權力，又不能代替被監督者作出決定或者直接進行管理；而且，法律監督只是在社會主義監督體系中的一種監督，必須在這個監督體系中找準位置、協同作戰、共同發揮作用。”[6]因此，要努力將自身優勢與相關部門的職能兼容，與其他社會管理主體形成合作互動，形成推動社會管理創新的合力，最大限度發揮檢察機關創新社會管理的成效。

4.以法律規范為約束。檢察機關參與社會管理創新，必然受到法律及外部監督的多重約束。檢察機關的中心工作是依法辦案，法律程序的嚴格性決定了檢察機關不能以超越法定職能和法定程序為代價去參與社會管理創新，不允許為了追求所謂的社會效果而突破法律界限。同時，還必須主動接受人大、政協的監督以及社會公眾的權利制約。

5.以檢察權威為保障。檢察機關應以公正高效、清正廉潔的檢察權威為保障和示范，增強其參與社會管理創新的公信力、影響力與帶動力。如果為了謀求眼前更多的支持和配合，放棄自身的相對獨立性，不敢監督、不法監督，把自己當成社會管理格局中的配角，檢察工作必然陷入尷尬地位，執法公信力將會逐漸降低，導致在社會管理格局中迷失自己，無法完成承擔的社會責任。

四、檢察機關創新社會管理的現實途徑

（一）檢察工作應樹立以人為本的理念

1.人本檢察理念。保障和改善民生是社會管理創新的重點和關鍵，也是檢察機關參與社會管理創新的落腳點和著力點。因此，檢察機關要牢固樹立人本檢察的理念，在樹立檢察形象的親和力、檢察方式的便民性、檢察服務的可接近性等方面做出努力，強化改善民生的舉措，暢通民生訴求的渠道，最大限度地維護社會公眾合法權益。

2.人道檢察理念。檢察官應樹立“人道檢察”的理念，“人道檢察”理念主要內容是“保障人權優先”，它要求檢察官對待犯罪時要保持平和、公正的理性心態。普通民眾“對待犯罪咬牙切齒的憤恨、無比激動的情緒是正常的、可以理解的，”但是，作為處理具體案件的檢察官，“則不能有這種情緒和心態，應理性地執行法律，從法律條文和法律精神出發，去采取行動和作出判斷。”要“克服強烈的斗爭感和強勢心態，控制對犯罪嫌疑人、被告人的義憤情緒，從而避免刑訊逼供、濫用強制措施、忽視犯罪嫌疑人、被告人合法權利等問題”[7]。從而實現懲罰犯罪與保障人權的有機統一。

3.人文檢察理念。社會管理創新，從某種意義上講也是社會主義法治文化創新，對于檢察干警而言，要樹立起人文檢察的理念，以理性、平和、規范、文明的司法觀為指導，自覺主動地將法治文化精神貫徹到各個執法辦案環節，努力整合被違法行為所損壞的法治文化資源，并通過“對受害人受傷精神的撫慰、對犯罪分子扭曲價值觀的矯正及對其他社會成員的警示示范等來促進社會良好風尚的形成”，[8]不斷用法治文化、法律制度來鞏固社會管理創新的成果。

（二）搭建三大平臺，實現檢察機關參與社會管理創新的目的

基于國家與社會良性互動的視角，為了充分發揮法律監督在社會管理中宣傳法治、監督公權、預防犯罪、保護權益等重要職能，應著力搭建三個良性互動平臺。

第一，搭建檢察服務與社會需求的良性互動平臺。檢察機關需要拓寬民意表達渠道，以滿足社會公眾的司法需求，實現檢察服務與社會需求的良性互動，使社會公眾從法律監督中感到自身司法需求得到回應與滿足，從而為檢察機關構建回應型法治秩序奠定深厚的社會基礎。

構建公眾需求收集研判機制。建立民意訴求表達制度，完善檢務公開和民主決策制度，適時向社會公布方便快捷的聯系方式、工作程序和標準等事項，方便群眾訴求。注重社情民意調查，積極構建聯系群眾的工作平臺，通過網絡征求、問卷調查、定期走訪、巡回檢查等多種形式，深入社區和農村，加強與群眾的互動交流，引導公眾理性合法表達利益訴求。健全執法辦案風險評估預警機制，把風險評估作為辦理案件的重要環節，科學制定預案，妥善采取應對措施，防止由于執法不當引發涉檢信訪問題。

構建社會矛盾源頭治理機制。在保證執法辦案法律效果的前提下，堅持將執法辦案向社會矛盾源頭延伸，認真開展釋法說理、心理疏導等工作，使執法辦案過程成為化解矛盾、促進社會和諧的過程。創新辦案方式，避免機械執法和就案辦案，堅持“源頭治理、動態協調、應急處置”相互銜接、相互支撐的工作思路，努力把法、理、情有機統一起來，把執法辦案與分析研判結合起來，對辦案中發現的社會管理問題進行深入研究，分析其原因、特點和規律。定期研究和分析社會矛盾狀況，及時發現可能影響社會穩定的苗頭性、傾向性問題，努力把問題解決在萌芽狀態。

第二，搭建權力公信與社會自治的良性互動平臺。檢察機關要堅持把規范公權運行作為社會管理創新的著力點，通過構建職務犯罪預防機制和創新制約行政權的方式，確保社會管理創新的穩健有序推進；通過促進市民社會自我健康發展，實現公權力與市民社會的良性互動。

構建權力公信的多元機制。一是構建職務犯罪預防新機制。通過預防警示教育、預防犯罪調查、行賄犯罪檔案查詢等措施，深入開展個案預防、行業預防和專項預防。同時，積極融入社會化大預防格局，將自身的專門預防活動與社會力量相結合，積極推動、促進有關部門系統建立健全內部防范機制。聯絡專業人士參與預防，提出具有針對性、可操作性的職務犯罪預防對策。二是探索建立制約行政執法權的機制。針對大多數行政違法行為多年來一直游離于法律監督范圍之外的事實，“由檢察機關采用訴訟形式，利用國家檢察權力啟動審判，通過檢察權和審判權兩種權力的合理運用，發揮司法的政策引導功能和強制威懾功能，從而實現司法權對行政權的制約”，[9]促進行政機關依法行政、國家公職人員廉潔從政，確保公權力的合法性與權威性。努力實現行政執法與刑事司法銜接機制的有效運轉，逐步實現行政執法機關信息管理系統與公安、法院等相關職能部門的信息聯網,依托政府信息網絡,建立行政執法機關與檢察院之間信息網絡的一體化,保證執法信息傳遞的安全、透明、高效。

創新促進社會自治的工作機制。作為特殊的社會管理主體，檢察機關應當幫助社會組織成長，加強社會組織的能力建設，促進其自律和自治。一是建議社會組織的主管機關充分發揮監管和培育的作用，協助有關方面加強法制教育，促進其自律和規范，并致力于提升社會公眾在社會組織中的話語權，更好地發揮社會組織在服務其成員，服務于社會的功能；二是加強對社會組織的協作與服務，如加強與律師協會的協作，形成法官、檢察官、律師的平面三角關系；對一些行業和階層針對性地出臺服務措施；協助社會評估機構進一步建立和完善科學評估體系等。[10]

第三，搭建法治生成與社會和諧的良性互動平臺。可以說，社會管理創新過程就是現代法治文化的培育生成過程。社會和諧發展離不開全體公民對社會主義法治精神與規則的尊重與信仰。正如彭真同志在總結過去不重視法制的經驗教訓時說：“過去為什么不重視立法?總覺得有黨的領導,有方針政策,遲搞幾天也不要緊,結果拖了下來,貽誤了事情。這種依靠政策的觀念相襲成習,難以改變,嚴重妨礙了法律的生長和發育。”

當前，在社會主義法律體系已經形成的背景下，法律的正確全面實施就顯得極其重要，法律的正確實施離不開法治精神的支撐。因此，檢察機關必須強化自身作為法治精神的宣傳者、踐行者的角色定位，自覺創新法治生成的培育機制。要深入探索社會管理創新和法治文化建設的內在關系，在工作思路上把法治文化大發展大繁榮與創新社會管理結合起來，使社會管理的法治化水平更加提高。要著力構建知識普及、觀念引導、能力培養“三位一體”的檢察文化和法治文化宣傳教育體系，增強社會公眾信法、守法、用法的能力，引導群眾依法反映訴求、維護權益，努力建設社會主義誠信文化體系。要在創新社會管理過程中，使正確的法治理念、法治規則通過各種社會管理實踐不斷強化，成為廣大公眾的行為習慣和準則。

[1]馬長山.國家、市民社會與法治[M].北京:商務印書館,2005:7.

[2][9]孫謙.設置行政公訴制度的價值目標與制度構想[J].中國社會科學,2011(1).

[3]俞可平.從統治到治理[J].燕南評論,2010(1).

[4]馬長山.從主人意識走向公民意識[J].法律科學,1997(5).

[5]王祺國.檢察機關推動社會管理創新思考[J].人民檢察,2011(16).

[6]謝鵬程.法律監督不容易[N].學習時報,2008-05-05(5).

[7]孫謙.樹立新型司法觀念，提升現代司法品質[EB/OL].http://ssp ress.cass.cn/news/16425.htm,2011-01-04.

[8]徐漢明.檢察權及其制度安排的嬗變與功能[J].人民檢察,2011(7).

[10]李澤明.破解社會管理創新——以檢察為視角[J].中國檢察官,2011(6).