我國公務員任職回避制度親屬范圍的界定

李志明

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430074；2.湖北第二師范學院，湖北 武漢430205）

一、傳統社會官吏任職回避制度親屬范圍規定

所謂回避制度，是指國家在官員人事管理中，對官員選拔、任用和執行公務等活動制定的一系列禁止性或限制性條令政策。目的是針對當事人既定的社會關系網，防范當事人利用這些關系網和行政崗位徇私舞弊，從而保障國家行政行為的公正、嚴明和廉潔。而官員社會關系網中，親屬又是回避制度規范的重點。本文所謂親屬，是指自然人之間基于婚姻、血緣和法律擬制而發生的身份關系。親屬關系因結婚、出生、收養而發生。親屬有廣狹兩義。廣義的親屬包括配偶，一定范圍的血親、姻親和法律擬制的身份關系。狹義的親屬僅指血親與姻親而不包括配偶。本文采用廣義，并作適當擴大解釋。下面列舉了幾個朝代有特色的親屬任職回避制度，作為隨之論述的鋪墊。

在漫長的奴隸制社會中，國家權力被以親緣關系為紐帶的宗族統治者掌握，血緣宗親是國家組織的主要形式。到春秋戰國時期，血緣宗親的宗法制度統治模式因新的生產關系的沖擊而瓦解。各諸侯國為了在復雜的爭霸斗爭中保存和鞏固自己的統治，不得不輸入新鮮血液——招賢納士，任用沒有血緣關系的宗親以外的人擔任職務，參與管理，對自己的血緣宗親成員加以限制，減少私利橫行，提高管理效率。如商鞅在秦國變法限制宗室，秦國任用呂不韋為丞相。秦國為了防止官員之間借助互相推薦拉幫結派、徇私舞弊，制定了被推薦官員犯罪或不稱職，對推薦者實行“連坐制”等等。這些都可以看作是官員回避制度的初始萌芽。

回避制度正式形成的時期是東漢。西漢成帝時也制定了許多回避制度。如：“宗室子弟無得在公位”；[1]“宗室不宜典三河”(為防止宗室干政，限制宗室在京畿之地河東、河內、河南三郡，即“三河”任職)；“禁侍中、尚書中丞子弟不得為吏察孝廉”；[2]“王舅不宜備九卿”；等等。[3]到東漢桓帝時，我國古代歷史上第一部官吏任用回避法——《三互法》頒布?！度シā芬幎ǎ骸俺?，朝議以州郡相黨，人情比周，及制婚姻之家及兩州人士不得對相監臨，不得交互為官?！盵4]這些制度，都是為了限制官吏親屬對職務行為的干預，保障官吏職務行為的純潔性。

唐代官吏任職回避制度對親屬范圍進一步作出規范。如，親屬回避規定：“叔父兄弟不許同省為郎官”[5]；因婚姻關系形成的姻親不得交互為官；親屬不得在同一個部門為官，父子兄弟、叔伯子侄及相關的外親親屬，如果同在一個機構內，且有統屬關系必須回避；[6]親屬之間即使無職務上的統屬關系，但履行職務不方便的，也要回避，譬如，父為宰相，子即不能為諫官。如，杜佑擔任宰相時，其子杜從郁就不能夠擔任補闕、拾遺這樣的諫官職務。因為父親當宰相，兒子評論政治得失，不符合傳統孝道，不方便履行職務，于是杜從郁從補闕、拾遺等諫職改授秘書丞。對監察者、勾檢官和同司聯事官性質特殊的職務，規定：凡有大功以上親屬關系者不得在同一部門任職，避免職務連帶，防止勾通作弊。另外，唐開元二十四年對科舉考試規定了回避?？婆e考試的主考官的親朋故舊，由吏部另外派員，另辟稱謂“考功別頭試”的方法進行考試，開創了科舉考試師生故舊回避和親屬回避的先河。

宋代親屬回避，經過了從起初的制度不嚴格到后來日趨嚴密，范圍進一步擴大的過程。宋初規定：“父子兄弟及親近之在兩府者，與侍從執政之官，必相回避”；[7]有嫡系親屬關系及母家、妻家近親關系者，不能在一個官衙中任職，或不能在一個地區的不同官衙中任主要官職；中央高級官員的親屬不得在京都及附近任府縣官，職卑者要回避；中央政府官員之間的親屬也要回避。如宰相與執政之間、宰相與六部尚書、給事中、侍郎、翰林學士、中書舍人等侍從官之間必須回避。宋仁宗康定二年（1041）制定的《服紀親疏在官回避條例》，回避親屬的范圍從直系親擴大到姻親，再擴大到其他旁系親屬。規定：“本族緦麻以上親，及有服外親、無服外親，并令回避，其余勿拘?！盵8]避親制度還禁止諸如子承父職之類相互接任地方官。法令規定：“所注擬外官，其五服之內于法許相容隱者，皆不得相為代。有敢妄冒居之者，以私罪論”。[9]官員被任命時，除了自己要填寫“射闕狀”，聲明是否有需要回避的親屬，還要有兩名官員為其寫出“保官證”證明。如果被保者故意隱瞞實情，一旦發現，“保官證”也要受連坐懲處。[10]宋代吸取歷史教訓，對武官的回避嚴于一般朝代，宋英宗治平七年規定：武官任職前自己呈報親屬關系，除皇帝的特旨外，已經擔任了武官的家庭，不得互相通婚。[11]南宋在官吏任職親屬回避方面比北宋更嚴格，親屬的范圍也更寬泛和明確，甚至只要有婚約尚未成婚的姻親也要回避。寧宗時，《慶元條法事類》卷八《親嫌·名利敕》對“親戚”一詞，法令作出了具體解釋：“諸稱親戚者，謂同居（無服同）若緦麻以上（本宗袒免同），母、妻大功以上親（姑、姊、妹、侄女、孫女之夫，侄女、孫女之子同），女婿、子婦之父、祖、兄弟（孫女婿及孫婦之父、兄弟妻及姊妹夫之父同），母妻姊妹、外孫及甥之夫（妻之姊妹之子若外祖父及舅同）。諸緣婚姻應避親者，定而未成亦是?！盵12]

清代官員任職親屬回避，分類更加合理，列舉更加明確，制度更加完善。1.關于任職親屬回避?？滴醭幎?，同一衙門中，筆帖式以上，京官部院尚書侍郎以下，嫡親祖孫、父子、叔伯、兄弟，母與妻之父及兄弟，己之女婚姻甥同在，令官小者回避；若同衙門同官，令后進者回避。外官中，凡是涉及刑名錢谷考核糾參的，只要是同族關系，不分遠近，官小者回避。自康熙以來，清王朝嚴格執行對親屬回避的規定，如乾隆年間的馮光熊，朝廷任用為貴州巡撫，而其子馮鞏又在貴州開州供職。吏部根據父子同地任職回避規定，改調其子馮鞏為云南寧州任職。不久后，馮光熊又被調到滇撫任職，吏部于是又將馮鞏調回貴州任職。在乾隆朝，作為回避制度執行的界限，把姻親細分為直系的“本屬”和旁系的“隔屬”兩類。為了保證姻親回避制度的執行，較遠的旁系“隔屬”姻親無須回避，而翁婿、郎舅、外祖父與外孫、姨甥、姑夫等直接的“本屬”姻親親屬，必須回避。乾隆三十九年又規定：“定本省鹽場批驗大使只令商籍回避。浙江巡撫三寶條奏：‘鹽場大使、批驗所大使，如止籍隸本省，并非商籍者，仍照舊毋庸回避。若系商籍之員，于起文起選時，在文結內聲明某省商籍，咨部注冊，以憑查核、回避?！瘡闹??！盵13]光緒朝禁令，官員任職，只要在其管轄地有五服以內親族寄籍聚居就要回避：“系屬聚族而居，業已成材者，應令回避，以別府之缺酌量對調”。[14]2.“師生故朋”的回避。前朝歷代的師生回避只限于科舉考試中，清代突破了這一領域的規定，規定在科舉考試等中形成的師生關系，在以后的任職中均要回避。3.清朝創造性地設立了“刑名幕友”的回避制度。因為官員的智囊類賓主朋友等人物（俗稱幕友或幕賓）參與機要等重大政治活動，對官員影響巨大，于是在清朝雍正、乾隆、嘉慶年間都做出規定，各省督撫每年報奏幕友或幕賓的姓名、出身、人品事跡等，并且規定入幕五年必須更換。嘉慶年間上諭，各省督撫不得留屬員入幕，也不得任用幕賓為本身的下屬官職。從以上規定可以看出，“師生故朋”、“刑名幕友”，在任職時都是按親屬回避標準規定的。

二、當代國外和我國澳門地區官員任職回避制度親屬范圍規定

筆者梳理了中國傳統社會官員任職回避制度親屬范圍規定，同時也搜集了一些國外和我國澳門地區的親屬回避規定，以供我國立法參考：1.在親屬回避方面。瑞士《聯邦委員會與聯邦行政組織管理法》第二十三條對“近親”解釋為：聯姻直系親屬、第四親等內的旁系親屬以及姐妹的配偶、兄弟的妻子和名義上認作近親的人。并且規定：有父子、兄弟、叔侄關系的“近親”，不得擔任有隸屬關系的職務。[15]同時規定具有此類“近親”關系的也不得同時任以下職務：聯邦委員與聯邦辦公廳正副主任之間；聯邦委員與其主管的秘書長之間；聯邦委員與其領導的總局長或者局長之間；聯邦委員與隸屬的鐵路局、郵電局的領導成員之間；聯邦委員與他所屬的高等工業學校正、副校長之間[16]2.匈牙利是規定親屬回避范圍較寬泛的國家。規定包括：未婚夫妻的夫妻回避；父母、兄弟、姐妹、子女及四代之內旁系血親的血親回避；配偶的父母等直系親屬，配偶的兄弟姐妹，兄弟姐妹的配偶，連襟等姻親回避；義父母、義子女擬制親回避。[17]3.較特殊的回避規定。如日本的政黨回避和同學回避。日本《國家公務員法》第五條第五款規定：“任命人事官，其中不得兩人屬于同一政黨或者同一大學學部畢業”。其意思是限制所屬同一黨派或者有同學關系的公務員，擔任關系比較密切的職務。如有此情形時，必須有一人回避。[18]4.我國澳門地區回避規定更加細致和嚴密。其分別列舉了在何種情況下何種人需要回避，并把回避范圍擴大到代理人、與公務人員共同經濟生活下的人等。這些完善回避制度的做法都是值得學習的。

總之，關于親屬回避制度規定，世界各國大致有以下幾種：（1）禁止直接上下級職務關系中的親屬供職，如蘇聯、匈牙利；（2）在同一個單位工作，親屬不得同時供職，如波蘭、奧地利；（3）親屬任職中，一方不得在職務上對另一方有監督關系，否則，必須回避一方，如蘇聯、奧地利；（4）一方在政府供職時，另一方不得在與其有業務來往的私人企業工作，如印度；（5）在中央高級機關中，限制親屬同時供職，如瑞士規定，不得同時在聯邦委員會任職。[19]

三、我國公務員任職回避制度的立法背景和現狀

中國自古就是禮俗社會，十分重視以親族關系為紐帶形成的血緣關系，以至于除了血親和養父母、養子女、繼父母、繼子女等擬制血親之外，還把師徒、故舊、朋友、同學關系也當作當然的準親屬關系對待。社會生活全方位都被打上了血緣關系的烙印，并且隨著社會經濟的發展，人與人之間的交往變得更為頻繁和復雜。公務員因任職親屬回避制度缺陷不僅會受到親屬關系的影響，而且因上面提到的擬制血親、準親屬關系受到的影響也不能小看。如何防止官員利用血緣親戚關系結成官僚集團，防止官吏結黨營私所造成的弊端？古今中外統治者不得不予以重視這個問題并從制度上去防范?！皺嗔е赂瘮?，絕對的權力導致絕對的腐敗”。[20]因此，我們要對權力進行制約。社會主義國家公務員回避制度的建立是為權力良性運行提供環境，減少人為阻力，提高行政效率，保障干部廉潔公正，依法行政，防止少數干部任人唯親、結黨營私，維護小集團利益。其根本目的是為了整個國家和人民的利益。

中華人民共和國建國后，在較長時期內實行計劃經濟體制，國家分配是社會就業的主要方式，“內部安置”、“內部頂替”現象普遍。如，解決黨政干部夫妻分居問題時，接收單位往往是黨政干部一方所屬的單位；轉業、退任軍人安置也往往由其父母或配偶的單位接收；大中專生畢業生就業，往往依靠自己的親屬。這些“近親繁殖”必然會導致中央和地方國家機關中的親屬聚集現象。如山東省對政府職能部門的調查表明，有三代血親關系在同一單位工作的現象較為普遍。如某局178名工作人員中有親屬關系的50人，占28%。這一現象在其他一些地方也相當突出。[21]范圍更小的例子還有，某工商行政管理局有24人為親屬關系，其中副局長1名，處級干部3名，科級干部l0名。[22]托關系、走后門現象已經不僅局限于親屬之間，變相親緣化的同學、同鄉、朋友以及擬制血親通過關系找關系，形成的幫派、裙帶關系也日漸盛行。

四、對我國公務員任職回避制度親屬范圍界定的幾點思考

當今，我國黨政干部管理工作中，被老百姓詬病最多的是宗派主義、官僚主義，官員之間以同學、同鄉、親戚、故舊、戰友等名目拉幫結派、自我繁衍的現象等。我國建立親屬任職回避制度，就是要在時空維度上限制互為親屬關系的人在同一個單位或部門任職，凈化內部人際關系，明確責、權、利，盡量擺脫各種復雜親屬關系的左右，嚴格遵章守法，保證廉潔、高效。建立親屬任職回避制度，首先要明確親屬回避的范圍，確定哪些親屬關系應在任職時予以限制。我國《公務員法》對公務員任職親屬回避范圍做了專章規定。如第六十八條規定：“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。因地域或者工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定?！笨梢姡覈豆珓諉T法》把任職親屬回避范圍籠統界定在夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系，并沒有采用列舉方式，不夠明確。筆者為了使回避親屬范圍更明確，供立法完善參考，引入了“親密度原則”，即在任職回避過程中確定哪些親屬應該回避，哪些親屬不應回避時應遵循的原則。這個親屬回避范圍要根據時代特點，寬嚴適度。這一制度范圍界定得過嚴、過窄，容易脫離實際而無法實施或實施不理想；范圍界定得過松、過寬，可能使這一制度無法有效消除親屬關系所帶來的消極影響，從而致使任職回避制度的作用大打折扣，失去其應有的價值。

筆者認為，鑒于目前已出現的拉幫結派現象和中國人重親緣關系的情形，參照我國有關法律的規定和古今中外回避制度的啟示，建立符合我國國情的公務員任職回避制度應該從界定親屬范圍著手。然后，再對親屬回避范圍作出擴大解釋，并且用明確的列舉式替代以前的概括式。筆者認為，我國官員任職回避制度應以下列親屬關系為回避對象（這個“親屬”的含義是擴大解釋，借鑒國外做法把“同學”、“戰友”也包括在“準親屬”里）：（1）夫妻。只要曾經有過夫妻關系或者將來有夫妻關系的（訂婚或戀愛），都應該在任職回避之列。（2）直系血親。就是指生育自己和自己所生育的，包括父母、祖父母、外祖父母，子女、孫子女、外甥子女，即以自己為中點的上下各二代具有直系血緣關系的親屬。我們把直系血親關系界定在這個范圍，是因為人的法定生育年齡和法定工作年齡緣故。同為就業年齡的，只有這么幾代親屬。（3）三代以內旁系血親。旁系血親是指來源于同一祖先具有間接血緣關系的親屬。這一項涉及的親屬范圍較廣，可分為如下三種情形：第一，以祖父母、外祖父母發源到自己這一代，包括姨父母、姑伯父、表兄弟姐妹、堂兄弟姐妹都屬于三代以內旁系血親；第二，以自已為發源到孫子女、外孫子女這一代，包括侄子女、外甥子女、侄孫子女、外甥孫子女都屬于三代以內的旁系血親；第三，以父母為發源到自己的子女這一代，包括兄弟姐妹、侄子女、外甥子女都屬三代內旁系血親。（4）姻親。依廣義親屬涵義，姻親可分為如下情形：第一，前面列舉的直系血親和三代以內旁系血親之所有配偶。如子女之妻或夫、兄弟姐妹之妻或夫，表兄弟姐妹之妻或夫、堂兄弟姐妹之妻或夫、姑伯叔父之夫或妻，侄子女之妻或夫、外甥子女之妻或夫等；第二，配偶之血親。如岳父母，妻之叔侄姑，妻之兄弟姐妹及其子女等；第三，配偶血親之配偶。包括連襟、舅嫂等；第四，血親配偶之血親。如兒女親家關系。（5）干親（擬制血親、準血親）。所謂干親是指本無血緣關系，主要是基于收養關系或結拜關系而產生的，如養父母、養子女、繼父母、繼子女等擬制血親關系。在法律上確定其地位與血親相等，具有同等的權利與義務，所以干親也是親屬關系。（6）準親屬（同學、戰友）。這些人雖不是一般意義的親屬關系，但他們之間聯系一般較密切。因此，任職過程中應參照親屬關系標準予以回避。當然，同學、戰友關系人較寬泛，范圍很廣，為了便于實際操作和執行，筆者認為應該界定在各學年同班同學和一個基層連隊戰友。

當然，任何制度都不可能是完美無缺的，公務員任職回避制度也不例外。如對社會人際關系網的限制，任職回避制度針對的只能是既定的和靜態的社會關系，卻無法對發展的、變化的動態社會關系網進行限制。因此，任何一個不良社會現象的根除，都需要相關制度配套，形成合力，并要根據時代的發展而不斷完善制度。公務員任人唯親、拉幫結派、徇私舞弊等弊端不是嚴格任職親屬回避制度就可以徹底解決的，還需要公務回避、地區回避、特殊官吏回避等制度的全面完善。

[1]《漢書·卷36·劉歆傳》，中華書局標點本.

[2]《漢書·卷23·馮奉世傳·附子·馮野王傳》,中華書局標點本.

[3]《漢書·卷1·光武記》，中華書局標點本.

[4]《后漢書》卷60下《蔡邕傳》，第27頁.

[5]《文獻通考》卷六三《職官考十七》.

[6]趙翼著《陔余叢考·卷27·親族回避》，中州古籍出版社影印本.

[7]魏泰.東軒筆錄(卷五)[M].中華書局,1983:53.

[8]《宋會要》職官六三之二

[9]謝深甫等，《慶元條法事類》卷八《職制門五·親嫌》，中國珍稀法律典籍續編第一冊，黑龍江人民出版社，2002年，第149頁

[10]呂建中.中國古代的人事回避制度及其意義[J].青海民族學院學報(社科類)，2007(3).

[11]《宋會要·職官六三·避親嫌》，中華書局影印本

[12]《慶元條法事類》卷八《職制門五·親嫌》，第148頁

[13]《清朝文獻通考》，浙江古籍出版社，1988年第1版，卷58

[14]《大清會典事例》，中華書局，1991年第1版，光緒卷47

[15]瑞士2000年的《聯邦雇員法》

[16]譚功榮.公務員制度比較研究[M].重慶:重慶出版社,2007:287-288.

[17][18][19]魏憲朝,王秋波.外國公務員回避制度種種[J].秘書,2007(l).

[20][英]阿克頓.自由與權力[M].北京:商務印書館,2001：342.

[21]李燃.中國公務員回避制度研究[D].武漢:華中師范大學,2003.

[22]仝志敏.公家公務員管理、高層次人力資源開發[M].百花文藝出版社,1994:208.