論公訴權的定位與職能配置

胡 坤

（中南財經政法大學，湖北 武漢432100）

我國檢察機關是憲法規定的唯一的專門法律監督機關。“在我國，檢察權來源于統一的國家權力，平行于行政權和審判權，是一種專門的、相對獨立的國家法律監督權?！盵1]檢察機關主要通過職務犯罪偵查、審查批捕、提起公訴和抗訴以及對有關部門提出檢察意見等方式進行法律監督。

近幾年來，檢察權的改革成為司法改革中的熱點問題。其中，檢察機關應該是法律監督機關還是公訴機關的爭議尤為激烈。比較有代表性的觀點有：檢察機關應當是公訴機關，隸屬于司法行政部門。這種觀點的主要理由是，從保持“等腰三角形”的訴訟構造而言，法官作為裁判者居中裁判，公訴方和辨護方通過各自舉證、互相質證和辯論等對抗行為使案件事實得以重現，并說服法官接受已方的觀點。如果在檢察機關行使公訴權的同時還賦予其訴訟監督權，則參與訴訟的檢察官的地位反而比居中裁判的法官要高，這不僅破壞了訴訟構造的平衡，而且檢察機關可以通過其在訴訟中的優勢地位對被告人有效行使其辯護權造成影響，從而容易形成不公正的判決，不利于被告人合法權益的保護。持此論者接受了英美當事人主義的思想，把檢察機關完全作為刑事訴訟的一方當事人對待，認為在刑事訴訟中公訴方和辯護方應該具有完全對等的訴訟地位，強調法官在訴訟中至高無上的地位。還有學者認為檢察機關應當是司法監督機關，不是法律監督機關；有的學者認為檢察機關應當具有公訴機關和司法監督機關兩重性質。[2]

一、公訴權的基本屬性與定位

筆者認為，檢察機關屬于國家法律監督機關，這一定位既符合我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的有關規定，也與我國的檢察基本理論相符合。我國的檢察制度移植自前蘇聯，前蘇聯檢察制度建立的根本理論是列寧的監督法制統一理論，“檢察長的唯一職權和必須做的事情只有一件：監視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”，[3]“前蘇聯1922年《檢察監督條例》就規定檢察機關的任務在于‘為了監督是否遵守法律和正確進行同犯罪所作的斗爭’?！盵4]我國的檢察機關與法國、英國等國家的檢察機關在起源、國家權力體系中的定位、權力性質及內部運行機制上，存在根本的區別。根據憲法，我國國家權力的基本配置是：全國人民代表大會享有最高權力，在其授權下，行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊分別行使行政權、審判權、檢察權和軍事權，其中檢察權由檢察機關專門行使，檢察權的性質是法律監督權。對檢察權的研究和改造應該在我國憲法和憲政體制的基礎上進行，不能任意改變國家權力和政治制度的基本格局，否則就會陷入盲目移植西方法律制度的泥淖，對我國的司法體制改革也就失去了意義。因此，對我國檢察機關是法律監督機關還是公訴機關的問題進行研究，應該首先對檢察權的基本權能之一——公訴權進行準確定位，明確其基本屬性。

對我國公訴權的定位，應當首先明確其法律監督權的基本屬性。綜觀世界各國，檢察權對審判權的制衡，首先體現在法官裁判把關者的功能上，我國也不例外?！胺ü俨门邪殃P者功能是檢察官的一個關鍵功能，乃控制法官裁判的入口，負責第一線的把關工作。通俗地講，就是檢察官以壟斷公訴權制衡審判權，沒有檢察官的追訴，法院不得自行裁判。”[5]檢察權裁判把關功能，即是公訴權的基本功能，“法官裁判把關者的功能是不以存在審判違法為前提的，是一種建立在訴訟公權機制上的靜態制衡，其監督制約的作用往往為人們所忽視”，“從訴訟分權機制上看，我們可以說，公訴權是法律監督的一種途徑和形式?！盵6]國內通說認為，檢察機關行使公訴權，是檢察機關行使法律監督權的一種方式?！氨O督職能必須以公訴職能為基礎、為條件，公訴職能是監督職能借以發揮的必要途徑和手段。對于刑事審判，檢察機關履行法律監督職能的最佳途徑也只能是參與訴訟——以國家公訴人的身份對犯罪行為提起公訴、出庭支持公訴、對認為確有錯誤的生效或未生效裁判提出抗訴。審判監督必須與訴訟活動有機融合?！盵7]本文贊同這種觀點。但是，為了避免產生上述程序不公正的問題，在承認公訴權的本質是法律監督權的前提下，應該對公訴權進行合理的配置和安排——究竟檢察機關以何種方式通過行使公訴權實施法律監督最為合適。有學者指出，“公訴權與審判監督權是刑事訴訟中檢察機關承擔的不同訴訟職能，二者具有不同的權能內容和目標，但二者同時具有內在統一性，其中審判監督是內容，是目的，而提起公訴是形式，是載體。監督職能必須以公訴職能為基礎，為條件”，[8]這種觀點較為準確地指出了公訴權的兩項基本職能“公訴”與“法律監督”之間的基本關系，本文關于對公訴權的配置，也是基于公訴權具有法律監督的基本屬性，但為了達到法律監督的目的，需要通過一定的制度安排對公訴權進行配置，從而強化“提起公訴”這一載體，達到審判監督的目的。

二、公訴權的公訴職能與法律監督職能之間的內在沖突

公訴權雖然具有法律監督權的屬性，但也應看到公訴職能與法律監督職能存在一定的內在沖突，這正是公訴權運行中的弊端所在。首先，被裁判者對裁判者的監督，應具備平等性、客觀性和一定的強制性。平等性，是指所有的被裁判者對裁判活動的監督應當具有平等的地位和權利，不會因被裁判者之間的地位不平等或裁判者對其中一方的偏袒而產生不公平；客觀性，是指對裁判者的裁判活動應當站在公正客觀的立場上，適用相同的法律或規則進行監督，不能因種種目的僅對其中一部分裁判活動進行監督；一定的強制性，是指對于裁判者的監督，應當在不干擾其公正裁判的前提下對其產生一定強制力，否則監督就會流于形式，沒有效果。訴訟過程中，在檢察官提起公訴以后，整個庭審過程猶如一場足球比賽，控辨雙方就像參加比賽的雙方，他們通過各自舉證、相互辯論和質證努力使己方主張的案件事實被裁判員——法官認可和接受，并說服法官支持其訴訟請求，進而作出有利于己的判決。但若在這一過程中，控方相比辯方在實力和地位等方面處于優勢，且可以通過法律的授權對裁判者施加影響，辯方一旦敗訴則勢必對裁判結果不服，認為自身所承受的不利判決是因為程序上不公正所導致的。

如前所述，參加庭審的控辯雙方就像一場比賽的參賽雙方，雙方都可以在比賽中通過向裁判員投訴、賽后向裁判監督機構上訴等方式來監督裁判者正確行使權力，但是這種通過向裁判者投訴的方式來監督裁判者是建立在“參賽雙方平等且裁判員具有絕對權威”的基礎之上，裁判者對來自參賽雙方的訴求會同樣對待，這樣才能體現其公正的立場，而參賽者監督裁判者唯一的權利是僅可以就裁判者作出的裁決表示異議，陳述理由，最終是否被裁判者采納完全由裁判者視具體情況而定。再來觀察刑事訴訟，有學者在闡述“檢察權就是公訴權”的觀點時已經提出，在刑事訴訟過程中，檢察機關行使公訴權的同時還行使法律監督權，破壞了訴訟結構的平衡，對被告人的權益保護較為不利。檢察官在出庭公訴的過程中身兼兩職，有“既當運動員，又當裁判員”之嫌，很有可能產生“對公訴活動有利的裁判不監督，對公訴目的產生不利影響的裁判就監督”的結果，這樣就把檢察官履行其“客觀義務”的希望寄托于檢察官的個人自律，而檢察官作為公訴方一般又具有強烈的追訴傾向，公訴的成功與否與其業績、利益、個人升遷等息息相關，因此，在公訴方相對于辯方已經處于優勢地位的情況下，再強調其法律監督權，只會使訴方的優勢地位進一步加大，使公訴方利用法律的授權和自身的優勢地位對法官的裁判產生對被告人不利的實質性影響的可能性大大提高，進而對訴訟構造的平衡造成更大的破壞，這對保護被告人的合法權益是不利的。

三、在堅持公訴權基本屬性的前提下實現公訴權的合理配置與安排

為了維護“等腰三角形”的基本訴訟構造，法官應該具有絕對的中立性和權威性，控方與辯方具有基本對等的訴訟地位和權力（利），以達到基本的程序公正。然而，控方代表國家對犯罪行為進行追訴，無論是在人力、財力和法律授權等方面都較辯方處于優勢地位，訴訟結構已然不平衡，因此，庭審過程應嚴格限制公訴方對法官的監督權，在制度安排上著力體現公訴人的控訴權能，如審查起訴權、決定起訴權、提起公訴權、不起訴權等。至于公訴方的法律監督權，如抗訴權、向裁判者提出檢察意見權以及量刑建議權等，則應設定嚴格的條件予以限制，并且各項監督權只具有程序性，不具有強制性，同時對辯方行使監督權也作相應的、對等的法律授權。這類似于比賽過程中參賽雙方對裁判的投訴，即法律僅賦予控辯雙方對裁判者進行監督的程序性權力（利），控辯任何一方的訴求都不具有強制力，最終的決定權由裁判者掌握，且一旦裁判者作出裁判，雙方都應該無條件服從。具體而言，對于公訴權的定位與配置，主要是處理好公訴權能與法律監督權能這兩項基本權能之間的關系，以公訴權能為主，以法律監督權為輔。一方面要著力體現公訴權的訴權性，即公訴方是刑事審判程序啟動者，也是參與刑事訴訟的一方，不享有優于法官或辯方的地位和權力；另一方面則要體現公訴方對法官的監督權與辯方監督權的對等性，以及監督的程序性。

（一）加強和突出公訴職能，履行好“法官裁判把關者”的角色

無論是奉行當事人主義的英美法系國家，還是突出職權主義的大陸法系國家，幾乎都是由檢察機關行使公訴權，這絕不是偶然的。從檢察權的起源來看，檢察權本來就是為了避免審判權過于專斷和集中而產生的，其首要目的就是為了制約審判權，誠如林鈺雄先生所言：“創設檢察官制度的主要目的，乃廢除當時的糾問制度，確立訴訟上的權力分立原則……以法官與檢察官彼此監督節制的方法，保障刑事司法權限行使的客觀性與正確性?！盵9]同時隨著現代國家觀念的產生，一般認為犯罪行為不僅侵犯個人利益，而且同時侵犯社會公共利益，由有關權力機關獨占行使對犯罪的國家追訴權，既有利于打擊犯罪，維護公共利益和秩序，又有利于保護勢單力孤的被害人。所以，以追訴犯罪為根本目的的公訴權是檢察機關的基本權能之一，理應從理論上和制度上對其正常運行進行鞏固、加強和維護。為了更好地實現公訴權的“裁判把關者”功能，需要重視公訴的實體處分權問題，即在起訴法定主義的前提下，完善和推行緩起訴或附條件不起訴制度，由檢察機關根據被告人以及案件的實際情況對是否提起公訴依法進行判斷，從而實現案件的繁簡分流，進而實現司法公正與社會效應的有機統一。

以附條件不起訴制度為例，這項制度是德國、日本等國實行的起訴便宜主義的一種起訴模式，檢察機關對應當負刑事責任的犯罪嫌疑人，綜合其犯罪事實、情節及其人身危險性，認為可以不立即追究刑事責任時，給其設立一定考察期，如其在考察期內積極履行相關社會義務，足以證實其悔罪表現的，依法作出不起訴決定。這項制度的優點在于：一是比較符合“寬嚴相濟”的刑事司法原則；二是可以實現案件分流，提高司法資源利用率和司法效率；三是可以通過對犯罪嫌疑人的附條件不起訴，暫時不對其處以刑罰，而是通過教育和矯正，使其改過向善，從而有利于其回歸社會；四是可以通過對犯罪嫌疑人課以對被害人進行經濟補償、悔過、賠禮道歉等義務，實現被害人的利益，有利于彌補因不法行為造成傷害的社會關系，維護社會的穩定與和諧。為了避免司法過程中存在的暗箱操作等潛在的司法腐敗問題，在執行附條件不起訴制度過程中應注意司法程序的公正和透明，加強對犯罪嫌疑人和被害人的權利保護，明確刑事辯護律師在起訴階段的權利和義務，嚴格附條件不起訴可以適用的案件范圍和適用條件，在此基礎上拓寬犯罪嫌疑人和被害人的權利救濟途徑，加強司法、紀律和社會輿論監督的力度，強化和明確相關責任人的法律責任。在2011年公布的《刑事訴訟法》修正案草案中已經對附條件不起訴制度進行了比較完備的規定，這為公訴處分權的進一步完善和法治化無疑具有十分重大的意義。

（二）限制公訴權的審判監督職能，努力實現公訴方與辯方監督的對等性

對公訴權的審判監督職能進行限制，是對公訴權進行合理配置的關鍵所在，是維護刑事訴訟構造平衡的必然要求，目的是實現對被告人合法權益特別是辯護權的保護。對公訴權的審判監督職能的限制，主要從監督的程序性方面進行，公訴方只有提出對法官的程序性或實體性裁判的具體監督意見的權力，這種權力應當是程序性的，對法官不具有強制力和約束力，最終應由法官進行裁決，法官有獨立的權力決定采納或不采納公訴方的監督意見，而不受來自公訴方的某種強制性制約的限制。將公訴方按審判監督程序提出抗訴的權力予以廢除，改由專門人員行使。與此同時，辯方也應當享有與公訴方基本對等的法律監督權，法官對辯方提出的質疑和異議應當同樣對待，并按法定的程序作出裁判。上述法律監督的程序性和對等性原則應當貫穿于刑事訴訟的一審、二審及再審程序中。

（三）實現上述對公訴權配置的制度安排

第一，設置庭前證據交換程序。在我國，辯方的取證能力與公訴方相比相差懸殊，這種獲取證據能力的差距會帶來控辯雙方對案情了解的范圍和程度的差異，知情權的不對等會在事實上造成控辯雙方對法官的監督能力的不平等，不符合控辯雙方法律監督對等性的原則。因此，有必要設置控方與辯方的庭前證據交換程序，使控辯雙方相互了解對方所掌握的證據，既防止一方搞“證據突襲”，也可以實現控辯雙方平等的“證據武裝”。我國2012年新刑訴法草案第三十八條擬規定：“辯護律師自人民檢察院對案件審查起訴之日起，可以查閱、摘抄、復制本案所指控的犯罪事實的材料。其他辯護人經人民法院、人民檢察院許可，也可以查閱、摘抄、復制上述材料?！边@就將辯護律師的閱卷時間提前至審查起訴階段，這是一個好的趨勢，體現了加強辯方舉證能力的立法意圖，但若能設置庭前證據交換程序，則更能體現刑事訴訟控辯雙方的對抗性和平等性，從而對實現控辯雙方法律監督的平等性起到關鍵作用。

第二，公訴方的量刑建議應充分體現辯方意見。在實施量刑建議制度以后，公訴方的量刑建議一般會對辦案法官作出裁判產生實質性影響，這也可以說是對法官裁判權的一種監督。若這一量刑建議只體現公訴方及被害人的意見而忽視被告人的正當訴求，則易產生不公正，也不符合程序的參與性原則。因此，公訴方制作量刑建議書，應當征求被告人及其辯護人的意見，并將其意見附于量刑建議書后，呈請法官一并審閱和參考。

第三，設置專職檢察監督員。對公訴方的法律監督權進行限制和約束，削弱了檢察機關通過公訴活動對法院和法官的監督能力。檢察機關作為專門的法律監督機關，擔負著對法院和法官的審判活動進行監督的重要職能，這也是防止法官徇私枉法和司法腐敗的重要機制和手段。法律監督應當具有權威性、客觀性和中立性，限制了公訴權的法律監督能力，就應當設置相應的檢察監督員對法院和法官的法律監督進行補強。具體而言，專職檢察監督員從公訴方審查起訴時起就開始參與刑事訴訟，但是不參與具體起訴、抗訴等訴訟活動，其職責是以客觀的監督者的身份對案件的起訴、開庭、合議等客觀情況進行全面掌握，這些情況包括：所有可以證明被告人有罪和無罪的證據，法官的程序性和實體性裁判的形成過程，法院的判決結果是否合法等。在此基礎上由專職檢察監督員向上一級法院提出具體的檢察監督意見，且這種監督意見應對上一級法院有一定的約束力，這種約束力主要表現在一定法律程序的啟動上——作出生效判決的上一級法院接到專職檢察監督員的意見之后無正當理由應當啟動有關法律程序，對專職檢察監督員的監督和改正意見進行開庭審理，在控辯雙方的共同參與下，就案件的實體性和程序性裁判不公正的有關情況開展舉證、質證和辯論，并最終作出裁判。但是，這樣又會帶來影響法官獨立審判權的問題，因此，專職檢察監督員的監督意見應當具有事后性和程序性，即在一審或二審判決做出后提出，具體內容是對法官的實體性或程序判裁判提出糾正建議或改判建議，以啟動法院對檢察監督意見的審理程序為目的，最終的裁判由作出生效判決的法院的上一級法院作出，且裁判書中要體現對檢察監督意見的調查、認定和采納的過程和理由，這樣才能使檢察機關的法律監督活動產生實際效果，同時避免控辯雙方因法律地位不平等和實力差距較大對訴訟構造的平衡帶來的不利影響。

[1][2]童建明,萬春.中國檢察體制改革論綱[M].北京:中國檢察出版社,2008:43-44.

[3]列寧全集(第33卷).北京:人民出版社,1957:326.

[4][5][6]樊崇義.檢察制度原理[M].北京:法律出版社,2009:17,159.

[7][8]甄貞.21世紀的中國檢察制度研究[M].北京:法律出版社,2008:340,339.

[9]林鈺雄.檢察官論[M].北京:法律出版社,2008:6-7.