公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點思考
——以崇明縣執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為視角

曾凡證

（華東政法大學(xué)，上海201620）

2008年9月，公安部黨委在全國公安廳局長座談會上強調(diào)，各級公安機(jī)關(guān)要堅持以推進(jìn)信息化建設(shè)為載體，以加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為重點，以構(gòu)建和諧警民關(guān)系為支撐，進(jìn)一步深化“三基”工程建設(shè)，全面推動公安工作和隊伍建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。“三基”工程建設(shè)的關(guān)鍵在于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安隊伍的公信力提升的關(guān)鍵是在個案中體現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法。

2008年以前，我國的公安工作不同程度地存在以下問題：“執(zhí)法思想不端正、執(zhí)法制度不完善、執(zhí)法管理不科學(xué)、執(zhí)法活動不規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督不到位”[1]。應(yīng)當(dāng)說，自執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出以來，各級公安部門積極行動，取得了一些成效。為有針對性地整改源生性問題以及政策落實取得應(yīng)有的效果，防止出現(xiàn)上述偏差，筆者結(jié)合本地之經(jīng)驗從法學(xué)政策學(xué)上探尋其可能落實路徑，以期達(dá)到拋磚引玉之效。

一、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的提出及其意義

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的提出是在2008年9月。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化政策的成型反映了宏觀和微觀方面的兩個轉(zhuǎn)變。宏觀方面的轉(zhuǎn)變是我國治國策略的改變進(jìn)而引起的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。我國在1999年提出建設(shè)法治國家的治國方略后，十年來依法治國的理念深入人心，2004年將“人權(quán)”寫入憲法，公權(quán)力機(jī)關(guān)的運行被定義為保障人權(quán)的手段，人權(quán)作為目的。具體到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式，2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，執(zhí)法的規(guī)范化逐漸體現(xiàn)在政府部門的考核中。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的提出至少有三方面的意義。

（一）執(zhí)法規(guī)范化是依法治國、依法行政的體現(xiàn)

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是我國憲法明文確定的基本原則。“所謂法治，是指以民主政治與市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，法律至上為核心的一種治理國家的方略”。[2]在我國就要求各地方人大、一府兩院樹立法治觀念，依憲立法，依法執(zhí)政。細(xì)言之，具體到國務(wù)院和各地方政府的職能部門，如公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法要樹立法律至上的觀念，依法行政，依法執(zhí)法。因此，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中明確要求大力加強執(zhí)法思想建設(shè)，“使各級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大民警始終把黨的事業(yè)至上、憲法法律至上、人民利益至上作為公安執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點”[3]。

（二）執(zhí)法規(guī)范化是創(chuàng)新社會管理方式的體現(xiàn)

新世紀(jì)以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，由于利益多元化分配體制的相對不完善，社會矛盾激增，2003、2004年先后出現(xiàn)了“信訪洪峰”。2010年中央在社會管理工作會議上提出，要創(chuàng)新社會管理方式，減少因為執(zhí)法行為不當(dāng)而引起的社會矛盾。2011年，國家承認(rèn)社會管理體制相對落后的現(xiàn)狀，加緊制定相應(yīng)的整改措施。應(yīng)當(dāng)說，涉及公安機(jī)關(guān)的社會管理問題，如信訪數(shù)量也不少。因此，公安部開展了全國“大接訪”等活動。但是，接訪只能是事后性質(zhì)的解決問題，如何在事前減少矛盾，如何避免在當(dāng)前執(zhí)法活動中最容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，如交警糾正交通違法、治安巡邏盤查、武器警械使用、群體性事件處置等環(huán)節(jié)公正規(guī)范執(zhí)法成為思考的重點。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正是對于這種需求的回應(yīng)，它要求公安執(zhí)法程序化、規(guī)范化、法制化，在更大范圍、更高水平上實現(xiàn)執(zhí)法思想端正、執(zhí)法主體合格、執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有效，確保嚴(yán)格、公正、文明、理性執(zhí)法[4]。

（三）執(zhí)法規(guī)范化是滿足人民群眾價值追求多元化的體現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷孕育社會管理的新要求，人民群眾對于公安工作也有了新的期待。公平正義、人權(quán)保障等符合現(xiàn)代法治理念的價值準(zhǔn)則深入人心，公民對于“公共安全感”的評價指標(biāo)越來越寬泛[5]，對公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和要求也越來越高。公安機(jī)關(guān)仍然看重表面的穩(wěn)定和狹義的破案率、辦案率等傳統(tǒng)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，較少的重視程序正當(dāng)和過程合法。因此，執(zhí)法規(guī)范化正是通過以規(guī)范執(zhí)法行為，解決執(zhí)法過程中重點問題為突破口，全面地調(diào)整執(zhí)法過程中的不規(guī)范、隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等問題。這是新時代社會發(fā)展所需，符合科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)了“以人為本”的理念。

二、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵

（一）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的定義

執(zhí)法屬于法律實施的范疇。法律實施包括法律遵守、法律適用。政府、檢察院、法院都是法律適用機(jī)關(guān)。一般把政府的適用法律行為稱為法律的執(zhí)行，而檢察院和法院的適用法律行為稱為司法[6]。按照《新華字典》的解釋，規(guī)范指約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化指符合于一定的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是指組織或個人的思想行為符合一定的標(biāo)準(zhǔn)。那么執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的定義是什么，是否是兩個定義的簡單疊加？目前為止，理論界還沒有一個權(quán)威的解釋。

關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的定義，學(xué)界目前主要有三種觀點。其一是“公安執(zhí)法主體為了實現(xiàn)公正、文明、嚴(yán)格、高效的執(zhí)法目標(biāo)，在法律的框架內(nèi)，對公安執(zhí)法活動進(jìn)行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項系統(tǒng)工程[7]”。另外兩種觀點非常相似，即“從廣義上講，其應(yīng)屬于公安法制建設(shè)的范疇，是公安法制建設(shè)的重要組成部分；從狹義上講，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是結(jié)合公安信息建設(shè)和其他技術(shù)性的操作，在法定的框架內(nèi)對公安執(zhí)法主體、權(quán)力、義務(wù)、程序、責(zé)任等方面進(jìn)行制度上的設(shè)計，并根據(jù)社會主義法治理念的內(nèi)涵和要求予以明確和具體”[8][9]。

筆者認(rèn)為，上述觀點都有可取之處。不過，第一個定義的目標(biāo)并非執(zhí)法規(guī)范化的終極目標(biāo)，第二種定義的廣義狹義之分略顯繁瑣。筆者認(rèn)為，警察的執(zhí)法權(quán)比較廣泛，直接涉及到公民的權(quán)利保障以及社會管理的方方面面，警察的具體授權(quán)基本有法可依。但是權(quán)力行使的程序、具體的方式、自由裁量的范圍、監(jiān)督制度等方面，法律法規(guī)沒有細(xì)化。這部分具體的施行標(biāo)準(zhǔn)就落在部門規(guī)章以及各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)自己的特殊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)規(guī)范性文件上。按照細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，就由以前的粗放式、運動式執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的、精致的執(zhí)法方式。鑒于此，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)定義為：公安機(jī)關(guān)為了保障公民權(quán)利，限制公權(quán)力運行，按照依法行政的基本原則對公安執(zhí)法活動方式進(jìn)行程序化、標(biāo)準(zhǔn)化改造，并督促其正常運行的一項系統(tǒng)工程。

（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)部要素

關(guān)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)部要素，目前學(xué)者有許多討論。姚占軍、程華認(rèn)為“其主要內(nèi)容應(yīng)包含以下七個方面：執(zhí)法主體法定；執(zhí)法行為制度化和透明化；重視執(zhí)法程序；建立執(zhí)法保障機(jī)制；執(zhí)法監(jiān)督到位；落實執(zhí)法責(zé)任追究；執(zhí)法效果評估”[10]。馬新認(rèn)為，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)分為“主體要素、執(zhí)法的主觀要素、執(zhí)法客觀要素三大方面”[11]。

筆者認(rèn)為，學(xué)者對于要素的認(rèn)識一定程度上促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的討論，不過執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的要素的確定，應(yīng)當(dāng)立足于此項工程政策本身，牢牢地把握其要點和標(biāo)準(zhǔn)，這樣才不至于走偏。筆者認(rèn)為，其內(nèi)部要素應(yīng)當(dāng)從公安部所發(fā)布的文件中找，具體體現(xiàn)在《關(guān)于大力加強公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》上，至少包括以下幾個要素：執(zhí)法思想端正、執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法主體培養(yǎng)、執(zhí)法場所完善、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有效、執(zhí)法信息化水平、解決執(zhí)法突出問題的能力。概言之，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要素類似于一張網(wǎng)上的各個交點，隨著人們認(rèn)識能力的加深，這些點可能越來越多，層次也越來越多。比如，崇明縣公安局2011年執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)實施方案就涉及五大類38小項，每一個小項還可以分出許多要點。可見，要素體系是一個開放的體系，也是一個階段性的體系，隨著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷深入，必然會愈加詳細(xì)。

三、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范建設(shè)的路徑

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范建設(shè)從提出到現(xiàn)在，差不多經(jīng)歷了四個年頭。崇明縣公安局的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方案也實施了近三年。該方案分為五個大類：第一，以執(zhí)法基礎(chǔ)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法安全為重點，強化執(zhí)法源頭管理；第二，以警務(wù)公開、過程記載、實時監(jiān)督為重點，強化執(zhí)法過程管理；第三，以考核評估、責(zé)任追究、質(zhì)量控制為重點，加強執(zhí)法結(jié)果管理；第四，以端正執(zhí)法理念、提升執(zhí)法能力、嚴(yán)守執(zhí)法紀(jì)律為重點，加強執(zhí)法主體管理；第五，以解決突出執(zhí)法問題和執(zhí)法疑點難點為重點，加強執(zhí)法問題管理。應(yīng)當(dāng)說，這5大項中的許多小項在實施方案發(fā)布前已經(jīng)做得很好，比如第二項中的第14小項，錄音筆的配備等都已經(jīng)到位。筆者認(rèn)為，作為自上而下的執(zhí)法規(guī)范化工程建設(shè)，一方面是上述五類的執(zhí)法制度的建設(shè)。另一方面，更需要體現(xiàn)在個案中，即要以一個點為抓手，將執(zhí)法建設(shè)的各個方面執(zhí)行下去。這個點就是執(zhí)法行為。執(zhí)法行為也是行政行為，公安隊伍中的絕大多數(shù)問題都出在執(zhí)法行為上，公安的功能體現(xiàn)也在于執(zhí)法行為。

假使我們將重點放在執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)上，接下來要做的是整理出較好理解的具體執(zhí)法行為的實體和程序規(guī)范。在實體方面，包括類型化治安、消防、社區(qū)等各個崗位的行為模式，梳理其要件，這些要件要根據(jù)當(dāng)?shù)氐幕厩闆r確定（比如盜竊的處罰標(biāo)準(zhǔn)）。在程序方面，要制定公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法大綱，圍繞各個警種執(zhí)法的基本環(huán)節(jié)和流程，研究制定具有典型性、原則性、指導(dǎo)性的執(zhí)法基本要求和程序標(biāo)準(zhǔn)，便于民警了解和掌握，指導(dǎo)民警正確執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法和高效執(zhí)法。這些標(biāo)準(zhǔn)必須具備三個方面的要求：一是可操作性，二是人身安全系數(shù)；三是合法性。

在具體執(zhí)法行為過程中，要給民警灌輸程序正義≥實體正義的理念，要保證遵守具體的程序，通過前后程序的一致性，彰顯公安隊伍的公信力。不能把辛辛苦苦制定的程序標(biāo)準(zhǔn)，高價配備的錄音等執(zhí)法設(shè)備當(dāng)做擺設(shè)，要用制度督促他們使用。同時，在新的法律、法規(guī)和執(zhí)法制度實施一段時間后，要對執(zhí)行情況進(jìn)行專項檢查，并加強經(jīng)常性的執(zhí)法監(jiān)督，堅決糾正、有效預(yù)防不嚴(yán)格執(zhí)行法律、不按照制度規(guī)范操作、隨意執(zhí)法甚至濫用執(zhí)法權(quán)等問題。

要按照中央政法委關(guān)于執(zhí)法責(zé)任體系建設(shè)的要求和國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見，進(jìn)一步梳理、細(xì)化法律賦予本級公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)，并分解落實到每個執(zhí)法單位和每個執(zhí)法崗位。要按照“誰審批誰負(fù)責(zé)”、“誰執(zhí)法誰負(fù)責(zé)”、“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步明確主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和執(zhí)法民警個人等不同層級的執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)一步明確執(zhí)法辦案的呈報、審核、審批、執(zhí)行等各個崗位、環(huán)節(jié)的責(zé)任，切實解決職權(quán)不清、責(zé)任不明、出現(xiàn)過錯難以查究的問題。

上述過程雖然是以執(zhí)法行為為抓手，但是包含了執(zhí)法制度的完善，執(zhí)法主體的提高，執(zhí)法監(jiān)督的落實等一系列內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在這些要素中間，抓住一個主要的，能夠反映問題主要矛盾的方面作為主干，作為突破口，集中力量做好一件事，這樣榜樣和成功的效應(yīng)必然會惠及到其他的要素。

四、結(jié)語

我們認(rèn)為，只有將執(zhí)法規(guī)范化的理念體現(xiàn)在執(zhí)法行為中，體現(xiàn)在每個個案中，執(zhí)法規(guī)范化才能更好地落實下去。因此，以執(zhí)法行為為抓手，將規(guī)范化的要求落實到每一個個案當(dāng)中，是能否取得執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成效的關(guān)鍵。同時，執(zhí)法行為的規(guī)范化，也包含了執(zhí)法制度、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法思想的規(guī)范化。通過執(zhí)法行為這個抓手，將其他的要素一并抓起來，形成一個動態(tài)的系統(tǒng)。

[1][3][4]公安部法制辦.關(guān)于大力加強公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見[Z].2008.

[2]李龍.法理學(xué)[M].北京:人民法院出版社,2003.

[5][8][10]姚占軍,程華.法律視角下的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報,2009(1).

[6]中國大百科全書法學(xué)卷(修訂版)[M].北京:中國大百科全書出版社,2006:78.

[7]易繼蒼.公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究述評[J].公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報),2011(1).

[9]林水湖,林光輝,洪超明.關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的認(rèn)識與思考[J].公安研究,2009(2):52.

[11]馬新.公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)內(nèi)在和外在的理性思考[J].公安教育,2009(6).