我國養老保險制度的改革思路——從臺灣地區養老保險制度的視野考察

隨著社會生產力的迅速發展、醫療水平的提高以及多年計劃生育政策的推行，中國的人口老齡化問題日益凸顯。2012年5月17日，民政部副部長竇玉沛在 “中國養老服務業發展論壇暨老年友好城市建設論壇”上發言指出，目前中國60歲以上老年人口已達1.85億，是世界上唯一老年人口過億的國家，也是人口老齡化程度最高的發展中國家。到2050年前后，中國老年人口將到達峰值4.8億左右，分別占亞洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4。[1]除了老年人口基數大、增長快、老年贍養率快速攀升以外，我國的人口老齡化還呈現出“未富先老”、顯著的地域差異和明顯的城鄉差異等特征，這些現實問題使得我國的養老保險制度面臨許多特殊困難，也影響到我國養老保險制度的改進和推行。

一、人口老齡化已成為我國養老保險制度改革的重要動因

我國養老保險制度最初借鑒的是蘇聯的國家保障模式，實行大包大攬。1986-1995年間伴隨著經濟體制的改革，養老保險制度開始實行社會統籌，建立起現收現付的財務機制；1995年起，養老保險制度以建立多層次的社會保障體系為改革方向，實行并逐步完善社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的統賬結合模式。在二十幾年時間里，我國的養老保險制度歷經若干次重大調整，這不僅反映出我國養老保險模式的不健全，更折射出近年來人口老齡化的快速發展對養老保險制度的影響。

（一）“未富先老”危機呈現，養老金缺口不斷擴大

西方發達國家一般在人均GDP10000美元左右時進入人口老齡化社會，而中國是在人均GDP840美元時進入人口老齡化社會，是典型的“未富先老”現象。近年來，國家采取各項措施大力發展經濟，2011年中國人均GDP 為5414美元，排名世界第89位，但仍處于中等收入水平，解決養老問題的經濟能力還比較低。同時，養老保險基金財務危機日益突出，基金征繳率低，統賬管理模式下個人賬戶空賬運行，負擔改為率和替代率居高不下以及提前退休帶來的養老保險基金收支不均衡等問題都使得養老金缺口不斷擴大。據統計，如果按照現行政策不變，社會統籌養老金收支均衡赤字將在2016年后真正地凸顯出來，在2035年至2040年達到高峰，每年將產生1000億元的社會統籌養老金收支均衡赤字。[2]17

（二）養老保障統籌層次不高，地區差距比較大

目前我國大多數省份的養老保險金還沒有實現省級統籌，即使宣布實現省級統籌的省份，養老資金在省內不同城市之間也是不平衡的。這種現象將導致不同城市間的養老負擔不均衡。而隨著城鎮化的不斷發展，越來越多的農民離開土地進城務工，農民身份的轉變對基本養老保險在界定保險關系的轉移與提高統籌層次方面提出了巨大挑戰。

（三）城鄉差異明顯，農村老年人口缺乏社會養老體系的保障

在城鎮，社會養老保險以國家保障、企業負擔為主，勞動者個人負擔很少甚至基本不負擔；而在農村，國家對社會養老保險投入很少，主要以農民自我保障為主，體現為家庭養老、土地養老和集體養老等方式。但隨著農村家庭規模日益小型化，家庭養老的功能開始弱化，土地對農民的養老保障作用越來越不明顯，而與之相對，集體養老保障的功能又極其有限。這些局限導致城鄉兩個體系間社會養老保險水平差異較大，城鄉勞動者的境遇很不平等。

二、臺灣地區的養老保險制度

臺灣地區出現人口老齡化的時間較大陸要早，其人口老齡化進程呈現出與大陸較多的相似之處，加之相同的文化傳統和價值觀念，使得我們研究臺灣地區的養老保險制度更具有借鑒意義。

臺灣地區的養老保險制度屬于社會保險型的自我保障模式，其養老基金幾乎全部來自雇員和雇主的雙方繳款。從養老保險的覆蓋范圍來看，在“國民年金”制度尚未施行前，臺灣地區也沒有實行統一的養老社會保障制度，各社會群體的養老社會保障供給方式及待遇各不相同，只是在公教人員、軍人和勞工三大群體中實行退休金制度。農漁民和自雇者這部分社會群體的養老保障是通過社會福利津貼的方式予以安排。另外，臺灣地區當局通過“老人福利法”，向中低收入家庭中的65歲以上老年人提供生活補貼、特別照顧津貼等經濟保障。[3]

由于實施的是勞保、軍保、公教保及農保等以在職勞動者為納保對象的社會保險，于是仍有約三百多萬年滿25歲、未滿65歲的國民，無法參加任何社會保險，而這些人當中有許多是經濟弱勢的家庭主婦或無業者。“國民年金”即是針對此部分的不足，設計一個以全民為保障標的的保險制度，讓以往未能被納入社會保險網絡的國民，今后也能享有社會保險的好處，并獲得老年經濟生活的基本保障。20世紀90年代開始，臺灣地區當局著手實施養老保險制度改革，其最終目標是建立以“國民年金”為基礎的、勞工退休金制度和商業年金保險為補充的社會養老保險的“三重安全網”。

（一）“國民年金”的開辦

臺灣地區的“國民年金”于2008年10月1日開辦，主要納保對象是年滿25歲、未滿65歲，且沒有參加勞保、農保、公教保、軍保的民眾。國民年金提供“老年年金”、“身心障礙年金”、“遺屬年金”三大年金給付保障，及“生育給付”、“喪葬給付”二種一次性給付保障。被保險人只要按時繳納保險費，在生育、遭遇重度以上身心障礙或死亡事故，以及年滿65歲時，就可以依規定請領相關年金給付或一次性給付，以保障本人或其遺屬的基本經濟生活。另外，“國民年金”整合開辦前已經發放的“敬老津貼”及“原住民敬老津貼”，改為“老年基本保證年金”及“原住民給付”。

“國民年金”的開辦使臺灣地區的社會安全網得以全面建構，補足了以往社會保險制度的缺口，與軍、公教、工退休金共同構成養老保險的第一重“安全網”，讓臺灣地區邁入全民保險的時代，實現了政府全民照顧的理念。此外，采取“年金”方式辦理，不僅可以避免一次給付后因資金運用不當所發生的損失，而且，年金制度有利于配合物價指數調整投保金額（投保金額為計算年金給付的基礎）及定期調整年金給付基本保障金額的設計，可以避免因通貨膨脹造成給付縮水，以確實保障年金給付對象的生活需要。[4]

（二）勞工保險制度的改革

臺灣地區的勞工保險制度開啟較晚，1984年7月30日“勞動基準法”的頒布標志著這一制度的實施。2005年7月1日臺灣地區當局頒布新的“勞工退休金條例”，與舊制并行。經過改良，該制度已經轉變為一種企業年金制度，成為臺灣地區養老保險制度的第二重“安全網”。

新勞工退休金制度主要有以下特點：一是擴大適用范圍。新制將定期契約工、工讀生、清潔工等皆納入承保范圍。雇主（實際從事勞動）及不適用“勞動基準法”本國籍工作者（經雇主同意為其提繳退休金）或委任經理人等得自愿提繳。在這樣的規范下，讓更多的勞工有參與勞工退休金制度的機會，以確保經濟弱勢族群的退休生活。二是雇主經營成本明確。根據“勞工退休金條例”的規定，雇主每月負擔之勞工退休金提繳率不得低于勞工每月工資的百分之六，雇用勞工數可依企業需要而彈性處理。由于勞工成本明確，經營成本易于掌握，對于企業未來的發展具有正面的作用。三是攜帶和轉移性較好。工作年資不會因勞工轉換工作，或事業單位結束營業而受到影響，勞工的退休金可因勞工的職務改變而移轉，年資不會因工作的轉移而停頓，故可確保勞工可以領到退休金。四是確保勞工退休生活。勞工參與新勞工退休金制度時，除可享有雇主每月所提撥的退休金之累積額度外，其所自愿提繳之退休金得自其個人綜合所得凈額中扣除，除享有稅賦優惠之外，勞工退休時，如計算其個人退休金之歷年平均運用效益，低于中央政府所在地之銀行二年定期存款利率的，其差額將會由國庫補足，確保勞工退休生活。

（三）發達的商業保險

臺灣地區具有非常發達的商業保險市場，很多民眾通過購買商業保險的方式補充對個人養老保障的積累。商業保險屬于養老保險的第三重“安全網”。

三、我國養老保險制度的改革思路

借鑒臺灣地區養老保險制度的經驗，結合我國的具體國情和制度特征，筆者對我國養老保險制度的改進提出幾點建議：

（一）加快社會養老保險相關立法進程

從臺灣地區的經驗來看，在“國民年金”制度尚未施行前，沒有統一的養老社會保障制度，也沒有集中立法，這種情況一直為社會各界所詬病。而我國社會養老保障制度的構建從總體上也呈現出“政策主導型”的發展模式，缺乏先行立法的科學規范和有效制約。2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》改變了這一狀況，其中針對養老保險的覆蓋范圍、繳費標準、待遇等作了明確規定，并有兩點非常顯著的改進，一點是養老保險可以在全國轉移，更重要的一點是提出了全國統籌的目標。這為我國養老保險制度的法制建設邁出了堅實的一步。筆者建議，接下來還應盡快探討如何制定具體的實施細則，重點要明確以下問題：一是要明確各級、各地政府的責任分擔機制；二是要明確責任主體的權利與義務；三是要明確具體的社會養老保險異地轉移續接辦法；四是要開拓養老保險基金的投資渠道；五是要建立權威科學的養老保險金運營監督體制。

（二）合理確定養老保險水平

養老保險資金籌措的額度是有限的，而養老保險的支付需求是無限的，所以應當有效控制養老保險基金的支出規模，使養老保險水平保持在一個合理的區間。具體來講，養老保險水平的合理確定應做到以下幾點：

1.養老保險水平應與經濟發展水平相適應。在制度建構過程中，對養老保險的范圍、項目、待遇標準、支出水平的確定，一定要從我國現實國情出發，量力而行，循序漸進。臺灣地區將社會保障的目的定位為減少貧窮、協助民眾獲得基本需求，進而達到重新分配所得，因此在社會保障制度的建設過程中，既借鑒了發達資本主義國家的成功經驗，又盡量避免重蹈福利國家由于“高福利”支出導致財政負擔過重的覆轍，因此，多年來臺灣地區保持了適度的社會保障水平，成功地控制了因社會保障水平不適度對社會經濟長遠發展的負面影響。[5]26

2.控制過高的養老金替代率。我國各地基本養老金替代率平均水平約為83%，遠遠高于西方國家的水平和國家規定的60%的目標替代率，養老金支付的壓力日益沉重，影響了企業的競爭力。養老保險社會化程度低、養老金沒有基本和補充之分、個人收入統計失實等等，是我國養老金替代率偏高的客觀原因。因此，可將替代率定為養老金與當地社會平均工資之比，并與物價指數掛鉤，根據物價指數的變動而作相應調整，做到在退休人員養老金給付的絕對值不減或有所增長的基礎上，使其與社會平均工資之比穩步下調，實現養老金替代率的逐步下降。

3.推遲退休年齡，減輕養老金發放的壓力。國際勞工組織研究表明，退休年齡從60歲提高到65歲，可以減少50%的退休金支出；[6]13據社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授測算，退休年齡每延長一年，我國養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。[7]臺灣地區于2008年5月14日公布修正的“勞動基準法”第五十四條，將強制退休年齡從六十歲提高為六十五歲。其實在2006年，我國就實施了養老金計發的新辦法。最大的變化是基礎養老金不再“一刀切”（居住地上年社會平均工資的20%），而是繳費滿15年后，每增加1年多發放居住地上年社會平均工資的1%，其目的就是鼓勵參保人員增加投保時間從而獲取更多的退休金。目前可考慮將退休年齡提高到男65歲、女60歲，并且對于提前退休者按比例削減社會統籌體系的養老金，推遲退休者按比例增加養老金。當前，人力與社會保障部也正開展“延遲退休年齡”有關政策的調研。

（三）拓寬養老保險基金投資渠道，加強養老保險基金運營管理和監督

在控制風險前提下，允許養老保險基金有條件、有步驟的進入資本市場，可以使養老保險基金更好地保值增值，保證養老保險基金收支平衡：

1.要對基金投資工具及資產組合實施嚴格的限制，并進行多樣性和多元化投資，以此分散風險。安全性是基金投資必須遵循的首要原則。

2.要拓寬養老保險基金的投資渠道。在保障基金安全性的前提下還要實現盈利性目標，可以在經過嚴密精算之后，將資金投資于收益相對較高的投資工具，開辟新的投資項目，如開發住房抵押貸款，投資于開放式基金等。另外，由于國際金融市場上金融產品的日益豐富和金融監管的不斷加強，已為基金進行國際投資提供了良好的外部環境和安全保障，國外投資已逐漸成為世界各國社保基金保值增值的重要方式；將資產分散在其他各國，也可以實現全球最優資產組合，獲得更高的投資回報。目前，隨著社會保障體制改革的深入和條件成熟，我國也己開始進行多樣性和多元化投資。[8]86-90

3.要完善基金投資運營機制，還要增加養老保險基金管理的透明度，并構建權威、嚴密、高效的養老保險基金監督體制，實現管理與監督分離。監督機構本身要強化權力、嚴格履行職責，并明確其應當承擔的法律責任，并要求其不得參加經營養老保險基金的任何營利性活動，以保證其監督行為的客觀公正性。同時為了防止監督部門權力過大，還要制衡監督部門的權力，應規定監督機構本身也要接受司法監督、審計監督和社會監督。

（四）合理設置個人賬戶，解決養老保險空帳運行問題

臺灣地區個人賬戶制的經驗表明，采用資本積累的個人賬戶制，可以幫助建立各種補充養老保險基金，既減輕了基本養老保險金缺口的壓力，又能使公民樹立對自己未來負責的觀念，并促使長期儲蓄制度的形成。面對我國養老保險個人賬戶的“空賬”運行，有必要對個人賬戶制進行適當改革。我們可以在個人賬戶中引入“名義賬戶”的形式，即在現行“統賬結合”制度的基礎上，將個人賬戶劃分為積累制個人賬戶和名義個人賬戶兩部分，積累制個人賬戶仍然發揮原有的資金積累作用，而名義個人賬戶部分暫時只是一個虛擬賬戶，沒有資金積累，其資金來自一部分社會統籌資金和個人賬戶資金的劃入。這樣就可以從本質上提供一個對個人賬戶部分做實而不必全部“做實”的運行模式。[9]22-23

（五）消除非農業戶口和農業戶口的差別和限制，實現城鄉養老保險體系一體化

縱觀臺灣地區養老保險制度的變革歷程，養老保險的覆蓋范圍也是逐漸擴大的，呈現出從公教人員到勞工再到個體經營者、從城市到農村、從制度分散到制度統籌的過程。發展至今的我國現行養老保險制度可以說是城市人口的養老保險制度，農村基本以農民自我保障為主，直到2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，提出探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度，標志著我國農民的養老保險剛剛取得初步成果。建立和健全養老保險制度，使所有勞動者都能獲得基本生活保障以安度晚年，這是現代社會國家文明與進步程度的重要體現，因此城鄉勞動者不應受到不同的養老保險待遇。針對我國的實際情況，建立適合農村人口參加的養老保險制度是當務之急，具體操作建議如下：

1.基于我國農村地域廣闊，地區之間經濟發展不平衡的現實，建議，在農村養老保障制度建立上應當“區別對待”，即在發達地區建立起項目齊全、覆蓋面廣、標準適當的多層次養老保障模式，而在欠發達地區則逐步逐項地推行，最終達到城鄉一體化養老保險體系目標的實現。同時按地區的經濟收入和生活水平確定該地區農民的養老金的個人繳費比例。

2.在繳費比例方面，政府和集體的負擔比例宜大些，個人負擔比例宜小些，這是農村經濟尚不發達的現狀與人口老齡化迅速發展的態勢決定的。政府在制度設計和財政投入方面加大對農民養老保險的扶持力度是更重要的一項惠農政策。

3.加大對新型農村社會養老保險制度的宣傳力度，提高農民參保的積極性。應保證基礎養老金不低于農村最低生活保障標準。同時，還可在基礎養老金部分附加激勵養老金，激勵養老金的水平與個人繳費基數、繳費年限掛鉤，以激勵農民根據自身能力選擇更高檔次參保，并盡可能延長繳費年限，使得未來生活能得到更充分的經濟保障。

4.在當今經濟快速發展和城市化的背景下，越來越多的農民通過進城務工來獲得經濟來源。根據農村人口獲得生活來源和進城務工的方式，可以將農民定位為“純農民”、“準農民”和“非農民”。我們可以根據這一實際情況來設計不同的養老保險體系。“準農民”進城務工大都是通過個體經營或靈活就業的形式獲得生活來源，和“純農民”一樣屬于個體(自雇)勞動者，可以按照國家規定的比例繳納基本養老保險費，由國家補貼一部分并按照規定分別記入基本養老保險社會統籌基金和個人賬戶。另外，“準農民”進城務工具有流動性強、工作不穩定的特點，因而其養老保險制度設計還需要體現跨省區轉移接續方便的特征。在轉移到異地就業時，如果繳費年限累計沒有達到規定繳費年限，或者其戶籍所在地不能接收的，就把個人賬戶余額一次性支付給本人。而“非農民”則應摒除戶籍制度的限制，憑勞動合同和產權證，在當地辦理社會養老保險關系，直接參加城鎮企業職工養老保險制度。將家庭養老保險和社會養老保險二者相結合，建立一種政府引導的儲蓄積累型養老保險制度模式，是目前我國農村社會的最佳選擇。[10]32宏觀上還可以縮小城鄉間的二元差距,為最終實現城鄉一體化的社會養老保險制度作好鋪墊。

（六）大力發展其他層次的養老保險制度。

制度創新和建立多支柱體系是解決中國養老問題的重要措施。我們應當借鑒臺灣地區的經驗，積極鼓勵開展企業補充保險和個人儲蓄保險（商業保險）。這兩個層次的保險制度對基本養老保險制度具有查遺補缺的功能，有利于強化個人自保意識，為降低基本養老金的替代率，促進個人賬戶實賬運行創造足夠大的活動空間。為推動個人儲蓄養老保險的發展，建議借鑒臺灣地區的做法，允許個人在其每月工資的一定比率內，自愿提繳個人退休準備金，并大力宣傳和引導個人購買商業保險。為鼓勵私人儲蓄養老保險計劃發展，政府可以實行稅收優惠政策。

除了上述舉措，筆者認為，養老保險制度的健全完備，還必須以政府真正承擔起主導責任為必要條件。盡管目前我國新型農村社會養老保險試點不斷增加，企業退休人員養老金實現了八連增，但民眾對政府公共財政保障和改善民生的期望值也越來越高。政府在財政收入連年攀升的有力支持下，更應秉承“取之于民、用之于民”的公共財政理念，合理提高養老保險支出占財政總支出的比例，不斷加大財政投入力度。

總之，面對我國日益嚴峻的人口老齡化趨勢，應盡快建立具有中國特色的養老保險體系。這個保險體系可以概括為以家庭保障為基礎，全民基本養老保險為支柱，企業年金和商業養老保險為重要補充，最低生活保障制度為最低紅線的養老保障的多重安全網，在真正意義上實現我國公民“老有所養”。

[1]陳珍妮,莊鍵.中國養老服務供給能力明顯不足[EB/OL].[2012-05-17].http://newspaper.jfdaily.com/xwwb/html/2012-05/17/content_805797.htm.

[2]馮海芳.中國人口結構變化對養老保障制度的影響分析[J].勞動保障世界,2011(1).

[3]佚名.臺灣地區國民年金10月開辦，社會福利大躍進[EB/OL].[2007-08-12]http://www.360doc.com/content/07/0812/10/7579_668250.shtml.

[4]佚名.臺灣地區國民年金簡介[EB/OL].http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=EqVSfrb7aT0%3D.

[5]陳華.臺灣地區社會貧富差距的控制及對大陸的啟示[D].武漢科技大學碩士學位論文,2007.

[6]唐磊,董西明.試析養老保險基金財務危機的解決措施[J].理論導刊,2006(7).

[7]佚名.延遲領取養老金年齡再引爭議[EB/OL].[2012-06-8].http://news.sina.com.cn/c/2012-06-08/094924558419.shtml.

[8]侯文若.社會保險[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2005.

[9]董西明.養老保險制度的國際比較及其借鑒[D].山東大學碩士學位論文,2008.

[10]邱鋒明.論我國失衡的社會養老保險體系[D].南昌大學碩士學位論文,2010.