基層檢察機關提升執法公信力研究

蔡晨昊

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京100025)

引言

隨著檢察機關各項工作的不斷推進，檢察機關執法公信力問題已成為一個熱點問題。基層檢察機關在檢察系統中數量最多，執法過程中接觸到的民眾也最多，是檢察機關和檢察事業發展的重要基礎。基層檢察機關的執法公信力直接關系著甚至代表著整個檢察機關的公信力，與此同時，檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，其公信力狀況關系到法律監督工作的好壞、關系到法治國家建設的成敗。因此，有必要對如何提升基層檢察機關執法公信力的問題進行深入研究。

一、基層檢察機關執法公信力概述

公信力是使公眾信任的力量［1］，基層檢察機關執法公信力是基層檢察機關在執法過程中獲得的公眾信任的程度，是社會公眾對基層檢察機關執法工作的主觀評價、心理反應和價值判斷［2］。從重要性來講，基層檢察機關的執法工作如果能得到社會公眾的信任，特別是得到當事人的認可和遵從，必將降低執法難度，提升執法效果;從必要性來講，基層檢察機關面臨著繁重的工作任務，較強的執法公信力可以提高執法效率、降低執法成本。

目前，涉檢上訪案件時有發生，民眾對檢察機關的一些不批捕、不起訴的案件存有不滿，檢察機關對貪污受賄犯罪的打擊力度不能滿足民眾的期望等問題都反映出檢察機關尤其是基層檢察機關執法工作存在的不足，這些不足會直接影響到基層檢察機關的公信力。當前社會處于快速發展和轉型的時期，社會矛盾不斷增多，民眾權利意識不斷增強，民眾對司法公正的期待也越來越高，在這樣的背景下，基層檢察機關的執法公信力面臨著挑戰，也亟須提高。

二、基層檢察機關執法公信力的決定因素

基層檢察機關執法公信力受到多方面因素的影響，比如檢察機關工作是否規范、執法是否公正、辦案是否廉潔，比如當事人評價的好壞、宣傳的角度和強度等都會影響到基層檢察機關的執法公信力。筆者將基層檢察機關執法公信力的決定因素歸納為以下四點。

(一)基層檢察機關執法公信力根源于執法水平

基層檢察機關作為一線辦案機關，公信力最主要取決于其執法水平，也唯有高水平的執法才能獲得更多民眾的認可和信任，才能不斷提升執法公信力。基層檢察機關的執法水平主要體現在依法執法、規范執法和公正執法幾個方面，任何一方面工作的好壞都會影響到民眾對基層檢察機關執法的信任程度。從實際工作情況看，基層檢察機關的執法工作主要包括案件辦理和法律監督兩部分。案件辦理部分包括批準逮捕案件、審查起訴案件、自偵案件等，法律監督部分包括立案監督、偵查監督、審判監督、監所檢察監督等。對前者而言，案件的辦理質量就是執法水平的直接體現，對后者而言，能否依法履行法律監督職責，及時、準確發現問題并依法處理問題就是執法水平高低的表現。基層檢察機關只有將案件辦理質量和法律監督效果維持在較高的水準，才會獲得民眾對執法工作的認可，才會獲得執法公信力，拋開執法水平談公信力只會離民眾的認同越來越遠。

(二)基層檢察機關執法公信力取決于工作作風

在基層檢察機關執法過程中，民眾對辦案程序是否合法、認定事實是否清楚、法律運用是否準確等問題一時難以做出準確的判斷，但對執法人員工作作風的認識和評價卻是十分直接的。檢察人員執法是否文明、工作是否高效、態度是否認真等都可以被民眾直接地感受到，這些問題都是影響基層檢察機關執法公信力的重要因素。具有良好工作作風的檢察機關，在執法過程的每一個環節都能讓民眾感受到執法人員認真、高效、廉潔、文明，也就更容易獲得民眾的認可和信任;沒有良好工作作風的檢察機關，也不易于嚴格依法執法，更難以保證公正執法，獲得民眾的充分認同和信任更是無從談起。因此，基層檢察機關的工作作風是其執法公信力的重要決定因素。

(三)基層檢察機關執法公信力體現于執法主體

基層檢察機關辦理的每一個案件和進行的每一項工作都要由具體的執法主體完成，都要落實到具體的檢察人員，因此，基層檢察機關的執法公信力也就形成于執法主體的每一項執法工作，體現于每一個檢察執法人員。檢察人員的執法工作代表著檢察權的行使，代表著國家權力的行使，個別檢察人員出現的執法問題、作風問題、廉政問題都會透支檢察機關整體的執法公信力。近期上海高級人民法院法官集體招嫖事件在2013年8月被曝光后，迅速成為輿論關注的焦點，雖然事件涉及的是幾名法官的生活作風問題，但不少輿論直指司法腐敗和司法公正問題，對司法機關整體的公信力造成了嚴重的負面影響。基層檢察機關作為司法機關，面臨著同樣的問題，每一個執法主體的行為都會影響到基層檢察機關整體的執法公信力。

(四)基層檢察機關執法公信力評價于民眾內心

基層檢察機關執法公信力作為民眾的主觀評價，是民眾對基層檢察機關執法工作通過各種途徑認知后所產生的判斷。“老百姓心中有桿秤”，這秤當然能稱檢察機關的執法工作是否可信，基層檢察機關想要獲得執法公信力首先要獲得老百姓的內心認同。當然，我們還應看到，民眾對檢察機關執法工作的認知和評價需要相關的信息，這信息可以是當事人在接觸檢察機關執法工作中獲得的第一手信息，但更多的是聽他人講到的或者通過媒體看到的第二手信息。在互聯網時代，各種信息迅速傳播，其中也包括許多不客觀、不真實的信息，這些信息會直接影響到民眾對檢察機關執法工作的客觀評價，也需要加以重視。

三、基層檢察機關執法公信力面臨的現實挑戰

當前基層檢察機關執法公信力面臨著多方面的現實挑戰，這其中包括社會發展的現實情況，也包括檢察工作的自身狀況。分析這些情況和狀況，有助于了解基層檢察機關執法工作面臨的困境，也有助于尋找提升基層檢察機關執法公信力的有效途徑。

(一)新媒體時代對執法公信力的挑戰

新媒體是相對于傳統媒體而言的，傳統媒體包括電視、廣播、報紙、雜志等媒體。而隨著互聯網技術和移動通信終端的迅猛發展，微博、微信、飛信等通訊軟件被開發出來并被廣泛應用，資訊的傳播更為迅速和便捷。傳統媒體的受眾即廣大民眾也成為信息的發布者，可以用手機拍照、錄像、編輯信息并隨時發布，這種媒體資訊傳播形式區別于傳統媒體，被稱之為新媒體。隨著新媒體的迅速發展，新媒體時代也隨之而來。新媒體時代有以下兩個主要特點:一是人人都可以成為信息的發布者，這使得在傳統媒介下有選擇發布信息的方式現在難以實現;二是對所傳播信息的審查更為困難，缺乏審查而發布的信息往往存在很多不真實的內容，當此類信息在民眾間傳播時，可能造成一定的負面影響。新媒體時代的到來對于基層檢察機關的執法要求更高，一方面要求基層檢察機關進一步提高執法工作水平，因為任何工作上的不足都可能成為當事人通過新媒體發布的內容，成為輿論關注的焦點，進而對基層檢察機關執法公信力造成不良的影響;另一方面要求基層檢察機關提升應對突發輿論的能力，因為在新媒體時代下，任何人都可以利用媒體進行信息發布甚至是編造虛假事實進行信息傳播，如果基層檢察機關不能積極應對針對自身的各種負面輿論，可能會引發社會更廣泛的關注和不滿，對檢察機關的執法公信力也會產生負面影響。

(二)檢察執法專業性對執法公信力的挑戰

檢察機關作為法律監督機關和司法機關，其工作具有一定的專業性，民眾根據樸素的價值觀判斷檢察機關的工作可能會存在一些誤解。比如法律事實與客觀事實有時是存在偏差的，對于民眾來講，追求的是客觀事實，對于檢察機關辦理案件來講，認定案情依據的是法律事實。法律事實是通過合法、有效的證據展現出來的，如果證據不足，即便當事人內心確認某人有罪，檢察機關也無法進行認定。在實體公正和程序公正方面也存在這樣的問題，檢察機關在辦理案件過程中需要將實體公正和程序公正擺在同樣重要的位置，程序存在問題同樣不能認定犯罪，但在一些民眾心中只有將罪犯繩之以法才是真正的公正。同樣，“寧可放過一萬，不可錯殺一個”的現代法律精神與一些民眾心中的觀念也有一些出入。雖然法律源于道德，但法律也有自身的規律，僅憑借樸素的價值觀念判斷檢察機關執法工作的好壞難免會存在偏差。基層檢察機關面對民眾對執法工作的不理解，需要尋找途徑讓民眾在理解檢察機關工作的基礎上自然地產生認可和信任。

(三)社會信任危機對執法公信力的挑戰

當許多家長和老師將“害人之心不可有、防人之心不可無”作為教育孩子的人生準則時，社會成員間的信任狀況已經很清晰地擺在我們面前。當前，社會成員流動量大，已遠不是曾經的熟人社會，社會成員在個體間交往、團體活動及社會公共生活方面因缺乏共同的信任基礎而產生懷疑與不信任，這種現狀被一些學者稱為社會信任危機［3］。社會信任危機也會影響到民眾對檢察機關的信任狀況，在民眾面對檢察機關的執法者時，隨著社會成員間不信任狀況的加劇，民眾對基層檢察機關的執法公信力也隨之降低。對此，基層檢察機關唯有始終堅持依法執法、公正執法、廉潔執法，才能逐漸獲得民眾的認可，逐漸建立民眾的信任，不斷提升執法公信力。

(四)個人腐敗問題對執法公信力的挑戰

前文對基層檢察機關執法公信力體現于執法主體的特點進行了闡述，每一位檢察人員的具體執法工作都會影響到檢察機關的執法公信力。從實際情況看，個別檢察人員在執法辦案過程中存在著腐敗現象，這對檢察機關的廉潔形象造成了負面影響，也使得檢察機關努力樹立的公信力迅速減弱。個人腐敗問題是基層檢察機關執法公信力面臨的又一項嚴峻挑戰。作為貪污賄賂犯罪和國家工作人員瀆職犯罪的專門偵查機關，檢察機關內部人員的腐敗問題對整個公務員隊伍甚至法治國家建設的影響都是非常嚴重的。因此，必須對檢察人員的腐敗問題采取零容忍的態度，及時依法處理腐敗問題，采取多種措施預防腐敗現象發生，讓檢察人員對腐敗行為“不想為、不敢為、不能為”。

四、提升基層檢察機關執法公信力的基本途徑

結合基層檢察機關執法公信力的決定因素并針對其面臨的現實挑戰，提出以下提升基層檢察機關執法公信力的基本途徑。

(一)多管齊下提升執法水平

基層檢察機關執法公信力的根源在執法水平，提升執法公信力的首要途徑就是通過多種方法提升執法水平。具體而言，可以從以下幾方面進行:第一是執法理念方面。可以通過形式多樣的教育培訓，增強檢察人員執法為民的理念，樹立起權為民所用、情為民所系、利為民所謀的執法觀念，讓民眾在基層檢察機關的執法工作中不僅能感受到法律的權威，更能感受到檢察隊伍的良好工作態度和專業素質，從而提高民眾對檢察機關執法工作的認可程度;第二是公正執法方面。基層檢察機關在辦理每一個案件的過程中都擔負著維護社會公平正義的重要職責，只有讓當事人從基層檢察機關辦理的每一個具體案件中都感受到公平正義，才能真正使民眾信任檢察機關的執法工作。公正執法要求檢察人員具有良好的業務素養和豐富執法經驗，這不僅需要執法者自身的嚴格要求和不斷的努力學習，也需要檢察機關不斷完善教育培訓體系。第三是規范執法方面。規范化執法體現出檢察機關的專業性，是執法水平的體現。在接觸當事人過程中，檢察人員的言談舉止都會影響到當事人對檢察機關形象的內心評價，只有規范化的執法才能最好地展現出檢察機關的外在形象，也最有利于提升基層檢察機關執法公信力。

(二)加強監管保障執法效果

無論是基層檢察機關的執法水平還是每一個檢察人員的執法工作，都離不開全面且有效的監督管理，監管是否有效也直接影響著基層檢察機關執法公信力的狀況。具體可以從內部監管和外部監督兩方面進行。在內部監管方面，要充分發揮基層檢察院紀檢監察部門和案件管理部門的作用，不斷探索有效方法，對檢察人員的執法活動進行全程監督，對違法違紀行為或辦案質量問題做到及時糾正，對于個人腐敗等嚴重違法犯罪行為做到嚴格依法處理;在外部監督方面，要充分發揮民眾和案件當事人的監督作用，對民眾和當事人舉報的檢察人員違法違紀線索應及時調查、積極回應。無論是內部監管還是外部監督，其最終目的都是為了保證基層檢察機關的執法效果，不斷提升基層檢察機關的執法公信力。

(三)不斷學習加強媒體應用

媒體對檢察機關執法行為的報道是民眾了解檢察機關執法現狀的一個主要途徑。在公信力的形成過程中，依靠媒體對檢察機關的正面報道，民眾不斷增強對檢察機關的執法工作的正面認知，使公信力不斷增強;在公信力的消失環節中，通過媒體對檢察機關的負面報道，民眾對檢察機關執法工作的負面認知不斷積累，使公信力不斷消失。由于信息發布更為便捷，新媒體時代給予了檢察機關更多自我宣傳的機會，同時，新媒體時代也使得檢察機關執法過程中的任何不足都可能成為輿論關注的焦點。因此，為了提升執法公信力，基層檢察機關必須不斷提升媒體應用能力。一方面是進行正面報道的能力，如及時報道檢察機關的典型人物和事跡、檢察機關在法律監督工作中的各項成果、檢察機關在維護社會公平正義的積極作用等內容，另一方面是及時應對負面報道的能力，如可以針對負面報道內容的真假區別對待，對于真實的報道要積極回應民眾訴求，及時解決相關問題，對于虛假的內容，要及時發布權威信息，防止謠言繼續傳播。

(四)增強法律宣傳與人文關懷

由于檢察機關的執法工作有一定的專業性，因此，有必要加強職能宣傳和法律宣傳，一方面是增強民眾對基層檢察機關工作情況的了解，讓更多的民眾對檢察機關有一個全面的認識，這是產生信任的基礎，另一方面是讓民眾逐漸樹立起現代的法律觀念，避免因為出現前文中所講的只看重實體公正忽視程序公正、只認可客觀事實不認可法律事實等狀況而產生對檢察機關執法工作不滿的情況。通過這些宣傳工作可以逐漸豐富民眾對檢察機關的認知，消除民眾對檢察執法工作的誤解，有利于提升基層檢察機關的執法公信力。

在基層檢察機關的執法過程中，還應避免僅重視依法執法而忽視當事人感受的情況發生。增強執法辦案過程中的人文關懷也是提升基層檢察機關的執法公信力的必由途徑。例如，在一些案件中，雖然罪犯被繩之以法，但犯罪行為對被害人的傷害一時難以平復，檢察機關執法人員在辦案之余增加對被害人的關懷，耐心解釋被害人的問題，積極關心被害人的狀況，及時滿足被害人的合理訴求，這樣才能真正做到結案了事，實現法律效果和社會效果的有機統一，不斷提升基層檢察機關的執法公信力。

結語

本文通過對基層檢察機關執法公信力的基本情況、決定因素及面臨的現實挑戰進行分析，提出了提升基層檢察機關執法公信力的基本途徑。當然，基層檢察機關的公信力也受到司法環境、社會環境的影響，僅憑檢察機關尤其是基層檢察機關自身去提升公信力是不夠的。司法機關作為一個整體，公務員隊伍作為一個整體，民眾對其中一部分的評價必然受到其對整體評價的影響。因此，提升基層檢察機關的公信力不僅需要每一名檢察人員去努力，還需要在每一名司法工作人員，每一名公務人員的共同努力下，不斷提升司法機關公信力，不斷提升公權力機構整體公信力。

［1］現代漢語詞典［M］.北京:商務印書館，2013:360.

［2］魯曉慧，戚進松.檢察公信力初探［J］.人民檢察，2010，(7).

［3］申自力.當今中國社會的信任危機、表現、本質及其影響［J］.求實，2004，(7).