十八大修正的黨章與黨內民主建設的科學化*

周福振

(中共江西省委黨校，江西 南昌 330003)

十八大黨章修正案總結了建黨90多年來的經驗教訓，第一次明確規定了整體推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨，全面提高黨的建設的科學化水平，并且在十七大黨章修正案提出的“加強黨的執政能力建設和先進性建設”的基礎上新增添了純潔性建設的規定。黨內民主建設與黨的五大建設、黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設以及建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨緊密地結合在一起，集中體現在民主集中制、黨的領導制度、黨員權利保障制度、黨內選舉制度、黨內決策制度等建設上。

一、提高黨內民主建設的科學化水平必須堅持和完善民主集中制

民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度，既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用，更是黨內民主建設必須遵守的原則。馬克思和恩格斯雖然在不同時期和不同場合分別提到過民主和集中的相關問題，但是并沒有將兩者放在一起進行論述。列寧第一次明確提出了民主集中制，使布爾什維克在擁有三十多萬黨員的時候取得了十月革命的勝利，建立了世界上第一個社會主義國家，但是后來斯大林將民主集中制變成了單一的集中制，使蘇共在改革中一直沒有建立發達的黨內民主，以致后來蘇共在有一千五百多萬黨員的時候卻喪失了政權。這深刻地說明了通過堅持和完善民主集中制提高黨內民主建設的科學化水平的重要性。中共成立之初，受到蘇共和共產國際的影響，在二大通過的決議中就確定了黨要堅持民主集中制的原則，但是在五大后召開的中央政治局會議通過的第三次黨章修正案才第一次明確規定黨支部的指導原則是民主集中制。此后，歷次修正的黨章都規定了民主集中制的原則，并且將民主集中制的內容不斷修改和完善。

民主集中制反映了民主與集中是矛盾的統一體。從十八大黨章修正案所列的關于民主集中制的六條基本原則就可以看出民主制和集中制是對立統一的關系。作為一名黨員特別是黨的主要領導干部一定要善于把握這對矛盾，絕對不可以將民主集中制變成單一的集中制。

第一條原則是黨內通常所說的四個服從，即“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。它體現了黨內權力的運行機制是以自上而下、逐級管制為主，其中“少數服從多數”集中體現了黨內民主的精神。但是，黨內權力的劃分不是按照事務而是按照上下級的關系來劃分，因此少數服從多數是在自上而下的權力的框架下運行的，這也是黨內民主在實踐中受到局限性的重要原因。

第二條原則反映了選舉與任命的相結合，即“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”。選舉民主是當代民主的一種重要形式，因為領導的做法不令黨員群眾滿意時，下次就可以不再選舉他。但是，黨內的選舉民主是越往基層，民主性越大。

第三條原則強調了黨的最高領導機關和地方領導機關領導和被領導的關系，但是又規定黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作，反映了黨的代表大會與各級委員會之間的相互制約的關系，因為黨的各級代表大會很長時期才能召開一次，它的權力很容易下移到黨的委員會的手中。

第四條原則是比較多的反映了黨內民主的內容，主要包括四點:一是上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題;二是下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題;三是上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督;四是各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。從這條原則看，它反映了上下級之間的平等關系，正如毛澤東所說:“我們說上級領導機關的指示是正確的，決不單是因為它出于‘上級領導機關’，而是因為它的內容是適合于斗爭中客觀和主觀情勢的，是斗爭所需要的。不根據實際情況進行討論和審察，一味盲目執行，這種單純建立在‘上級’觀念上的形式主義的態度是很不對的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這不是真正在執行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”［1］P111

第五條原則表明黨的決策制度體現了民主與集中的結合，即黨的委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度:凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。

第六條原則是對毛澤東建國初期犯一系列左傾錯誤特別是文化大革命的警示，因而禁止任何形式的個人崇拜，保證黨的領導人處于黨和人民的監督之下，但是又強調維護領導人的威信，反映了民主與集中的統一。

從十八大黨章修正案看，民主集中制的目標也反映了民主與集中之間的對立統一，即“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面”，強調集中與民主、紀律與自由、統一意志與個人心情舒暢的對立統一。

總的來看，民主制的基本原則是少數服從多數，集中制的基本原則是多數服從少數，本身是一對矛盾，但是毛澤東從另外一個角度講述了兩者的統一之處，即“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府;這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權力的集中化是必要的;當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執行，只要執行時不違背曾經民意通過的方針，其執行必能順利無阻。這就是集中制的意義”。［2］P383簡單地說，每項政策先由民主決定，然后由政府去執行。但是，在現實中，很難做到這一點。現在的民主集中制在很大程度上被異化了，如果民主決定符合領導意圖，領導就搞民主，而如果民主決定不符合領導意圖，領導就搞集中。從這種意義上來講，集中很可能會導致民主專制，按德國波倫哈克的說法就是形式上民主實際上還是領導說了算，是貓施之于鼠的民主。［3］P11－13當然，黨內也要防止一些黨員打著民主旗號，搞所謂的多數暴政。因此，這兩個問題都是在實踐中通過民主集中制提高黨內民主建設的科學化水平的過程中必須認真思考的問題。

二、提高黨內民主建設的科學化水平必須堅持和完善黨的領導制度

黨的領導制度集中體現了黨的權力運行機制，主要包括黨的代表大會制度、委員會制度、任期制度、集體領導和個人分工負責相結合制度、請示報告制度、巡視制度、監督制度，等等。在革命戰爭時期和建國初期的計劃經濟時代形成的一些黨的領導制度中還存在著許多不民主的方面，如黨政不分、權力過分集中、官僚主義、家長制等因素，已經不能適應中國特色社會主義道路的新要求，很有必要通過推進黨內民主來進行完善黨的領導制度。從十八大黨章修正案來看，黨對自身領導制度的改革和完善主要包括以下五個方面。

第一，黨必須在憲法和法律范圍內活動。黨是執政黨，憲法和法律是黨的意志和人民意志的集中體現，但是黨的領導主要是思想、政治、組織上的領導，必須遵守國家的憲法和法律。即使在政黨內部，黨的領導制度也不能違反憲法和法律，損害黨員應該享有的權利，這是依法治黨的體現。

第二，加強和改善黨的領導必須堅持科學執政、民主執政和依法執政。科學執政、民主執政、依法執政三者相互統一，不可分割。科學執政講求真理，反對愚昧、迷信，是堅持民主執政和依法執政的前提和基礎。民主執政講求民主，反對專制、獨裁，是堅持科學執政和民主執政的根本。依法執政講求法治，反對人治、禮治，是堅持科學執政和民主執政的保障。

第三，強調集體領導。黨章明確規定，毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀，都是共產黨集體智慧的結晶。毛澤東思想和鄧小平理論從形式上看有毛澤東、鄧小平二個人的名字，很容易使人誤認為兩個理論是毛澤東、鄧小平的思想，所以后面兩個理論在形式上已經沒有了江澤民、胡錦濤的名字，這就更容易使人理解它是共產黨人的集體智慧。十八大修正的黨章最大的理論成果就是把科學發展觀作為黨的指導思想，深刻認識和回答了新形勢下實現什么樣的發展、怎樣發展等重大問題，這也是建設黨內民主必須長期堅持的指導思想。

第四，黨的權力機制運行是全國代表大會－中央委員會－中央政治局和它的常務委員會。從理論上看，這個權力運行是較為合理的，但是由于全國代表大會五年一次，中央委員會全體會議一年一次，中央政治局會議也不是經常召開，這樣權力在實際實施過程中會不斷下移，也就是說全國代表大會的權力容易轉移到中央委員會，然后再移到中央政治局，再轉移中央政治局常務委員會。正是出于這種認識，為了防止黨內權力的這種轉移，黨章明確規定中央政治局要向中央全體會議報告工作，接受監督。

第五，黨內任期制不論在理論上還是在實踐都是比較完善的。任期制是黨內民主建設的一個重要方面。黨章規定黨的各級代表大會代表都實行任期制、各級領導干部職務(無論是由民主選舉產生，還是由領導機關任命)也實行任期制。2012年召開的十八大正是一次換屆的大會，胡錦濤干了兩屆總書記，現在換上了習近平同志。雖然八大修正的黨章早就規定黨的領導是有任期的，毛澤東也有過退居二線的想法，但是毛澤東等第一代領導人并沒有真正實施任期制。毛澤東在建國前沒有到過國外，對中國文化相當了解，但是相對缺乏現代理念，所以并沒有實施領導干部任期制。鄧小平曾在法國勤工儉學，在餐廳當過服務員，端過盤子，作為一個下層人員深受西方現代文明的影響，所以他不僅明確提出要落實任期制，說“干部領導職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系……后來沒有及時解決，是一個失策”，［4］P331而且他也以身作則。文化大革命后，十二大黨章修正案規定黨的領導干部職務都不是終身的，并專門成立了一個中央顧問委員會解決老同志的問題，因為如果不解決這些對黨和人民的事業作出重大貢獻的老同志的問題是不可能解決任期制問題的。而當條件允許的情況下，中央顧問委員會作為一種過渡性制度也就自然取消了，任期制也在黨內形成了一種慣例。江澤民讓位胡錦濤、胡錦濤讓位習近平，即是如此。十八大黨章修正案不僅規定黨的領導干部是有任期的，而且明確規定了任期時間，即黨的中央委員會每屆任期五年;黨的省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的委員會，每屆任期五年;黨的縣(旗)、自治縣、不設區的市和市轄區的委員會，每屆任期五年;黨的基層委員會每屆任期三年至五年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年。

可以說，黨的領導制度在民主化方面推進了不少，最完善的是任期制的實施，有力地保障了黨自身的發展和完善，以及中國特色社會主義事業的發展和推進。但是，黨的領導制度里面也存在著一些不足，特別是像黨內一把手說了算、下級不敢批評上級、個人不敢批評領導等問題在現實中有許多的體現。

三、提高黨內民主建設的科學化水平必須堅持和完善黨員權利保障制度

黨內民主由黨員來進行實施，因此建設黨內民主，必須保障黨員的權利。十二大修正的黨章已經明確把黨員的八項權利寫入了黨章。十八大黨章修正案還新增了“尊重黨員主體地位”的內容。只有尊重黨員主體地位，才能發揚黨員的積極性和主動性，才能推動黨內民主建設。從十八大黨章修正案來看，保障黨員權利主要包括以下五個方面:

第一，黨章明確規定了黨員所享有的八項權利，并且指出“黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利”，這是實行黨內民主建設的基礎。為此，黨中央還依據黨章專門制定和頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》。

第二，黨內嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員，嚴格禁止打擊報復和誣告陷害，違反這些規定的組織或個人必須受到黨紀和國家法律的追究。建國初期，黨犯了一系列左傾錯誤，特別是批判所謂的“彭德懷反革命集團”以及發動文化大革命，都違反了黨章和國家的法律，使打擊報復和誣告陷害現象盛行，給黨和國家、人民帶來嚴重的損失。

第三，對黨員及領導干部的處分必須堅持原則，按照程序。(1)對黨員的紀律處分，必須經支部大會討論決定，報基層委員會批準;如果涉及問題比較重要或復雜，或開除黨籍的處分，應報縣級或縣級以上紀律檢查委員會審查批準。在特殊情況下，縣級和縣級以上黨的委員會和紀律檢查委員會有權直接決定給黨員以紀律處分。(2)對中央委員會和地方各級委員會的委員、候補委員撤銷黨內職務、留黨察看或開除黨籍，必須由本人所在的委員會全體會議三分之二以上的多數決定。在特殊情況下，可以先由中央政治局和地方各級委員會常務委員會作出處理，待召開委員會全體會議時予以追認。對地方各級委員會委員和候補委員撤銷黨內職務、留黨察看或開除黨籍，必須經過上級委員會批準。如，原中央委員劉志軍和原中央政治局委員、中央委員薄熙來分別先由2012年5月28日和2012年9月28日的中央政治局會議分別開除黨籍，然后在2012年11月4日的十七屆七中全會上確認中央政治局作出的給予薄熙來、劉志軍開除黨籍的處分。(3)處分所依據的事實材料和決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人不服，可提出申訴，有關黨組織必須負責處理或者迅速轉遞，不得扣壓。為了真正保障處分的合理性，黨中央還專門頒布了《中國共產黨黨員紀律處分條例》。

第四，對于黨組織要嚴格紀律。黨章規定對嚴重違犯黨的紀律、本身不能糾正的黨組織，上一級黨委應根據情節，作出進行改組或予以解散的決定，并報更上一級黨委審查批準，才能正式執行。

第五，對紀檢委的要求。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會如果對同級黨委處理案件的決定有不同意見，可請求上一級紀律檢查委員會復查;如果發現同級黨委或它的成員有違犯黨紀的情況，在同級黨委不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀律檢查委員會提出申訴，請求協助處理。

可見，黨章確實為保障黨員的權利提供了依據，而且制定的條文也非常完善。但是，在現實中由于受到人治的影響，加上黨員自身法治觀念不是很強，所以在很多情況下黨員不知不覺地就會喪失自己的權利。因此，要想保障黨員權利，一方面黨員要堅持自身的權利，一方面要對違反黨章損害黨員權利的行為堅決依據黨章進行處理。

四、提高黨內民主建設的科學化水平必須堅持和完善黨內選舉制度

選舉民主的規范形式是差額選舉，讓選民“貨比三家”，擇優選擇。由普通黨員投票選舉黨內權力的執掌者是邁進政黨民主政治的重要階梯，是確保普通黨員成為“權力源”，實現權力制約與監督的基礎。可以說，選舉制度是一種實現黨內民主的非常好的手段，但是我們也不能太美化它，將選舉制度當成解決民主問題的靈丹妙藥。因為德國人曾經選舉希特勒上臺，但是卻不能將他選舉下臺，結果引發了第二次世界大戰，給世界各國人民帶來的沉重的災難。十八大修正的黨章規定的選舉制度主要包括以下四個方面:

第一，黨的各級代表大會的代表和委員會的產生要體現選舉人的意志。黨章規定，選舉采用無記名投票的方式，可直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉，也可先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉;選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利;任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。

第二，黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，如果發生違反黨章的情況，上一級黨委應作出選舉無效和采取相應措施，并報再上一級黨委員審查批準，正式執行。

第三，中央委員會委員出缺，由中央委員會候補委員按照得票多少依次遞補。黨的地方各級委員會委員出缺，由候補委員按照得票多少依次遞補。

第四，基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生，提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見。

從黨章規定來看，對選舉民主的規范是相當明確的，但是從實踐來看，黨的高層主要是間接選舉，直接選舉主要在基層。現在黨內基層民主主要有三種形式，即公推直選、兩推一選、兩票制。公推直選從2001年四川平昌靈山鄉的首次運用，然后進入了頂層設計的視線，現在已經非常流行，主要是通過個人自薦、群眾推薦、組織推薦相結合的辦法公開報名，民主選舉候選人，最后在黨員大會上直接選舉黨委領導班子。兩推一選主要是村黨支部換屆選舉，先由黨員推薦、群眾推薦確定候選人，再進行黨內選舉。兩票制主要是在選舉村黨委會的過程中，先由全體村民對黨員投信任票，然后從得票超過半數的黨員中提名村黨委會候選人，最后再召開黨員大會正式投票選舉村黨支部組成人員。

五、提高黨內民主建設的科學化水平必須堅持和完善黨內民主決策機制

推動黨內民主建設的一個重要方面，就是堅持和完善民主決策機制。黨內民主決策機制主要指用于規范黨的領導班子的決策行為，通過預定程序、規則和方式方法，確保決策能廣泛吸取各方面意見，從而制定符合本地實際的制度設計和程序安排。十八大黨章修正案明確規定“黨必須實行民主的科學的決策，制定和執行正確的路線、方針、政策”。

首先，完善黨內民主決策機制，必須讓人敢于說話。正如鄧小平所說，“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲”。［4］P144－145為此，黨章不僅規定“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”，而且還規定了健全的黨委報告制度，即中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督，黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督。

其次，完善黨內民主決策機制，必須執行少數服從數的原則。黨章規定，對于少數人的不同意見，應當認真考慮，如對重要問題發生爭論，雙方人數接近，除了在緊急情況下必須按多數意見執行外，應當暫緩決定，下次再表決;在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報告，請求裁決。

最后，完善黨內民主決策機制，必須保證下級能正常行使他們的職權。黨章不僅規定下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區本部門的實際情況，可以請求改變，如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，但有權向再上一級組織報告，而且還規定黨的各級領導機關，對同下級組織有關的重要問題作出決定時，在通常情況下，要征求下級組織的意見，凡屬應由下級組織處理的問題，如無特殊情況，上級領導機關不要干預。

為了推進黨內民主決策，十八大黨章修正案規定不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員。實際上，黨中央早在2004年就頒布了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，但是為了進一步加強黨員領導干部隊伍建設明確將“監督”新內容寫入黨章。十八大修正的黨章不僅在十七大黨章修正案中的“黨重視教育、培訓、選拔和考核干部”基礎上新增加了“監督”二字，而且將十七大修正黨章所規定的“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督”改為“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督”，突出了加強對主要領導干部的監督。

總的來說，雖然在實踐中黨內民主建設還有很多不完善的地方，但是一個政黨的黨內民主建設不是一蹴而就的，而是拾級而上、逐步完善的。作為黨的根本法規，黨章堅持和完善了提高黨內民主建設科學化水平的相關制度，為各個黨組織及黨員提供了參考的基本依據。全黨黨員特別是黨員主要領導干部，必須嚴格遵守黨章的原則性規定，牢固樹立黨章意識，把黨章所規定的黨內民主建設的相關制度落實到行動上、落實到各項事業中，從而不斷提高黨內民主建設的科學化水平。

［1］毛澤東選集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1991.

［2］毛澤東選集(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1991.

［3］飲冰.開明專制論［N］.新民叢報，第75號.

［4］鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

責任編輯:王習賢