鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值

彭建軍，陽 慧

(南華大學，湖南 衡陽421001)

鄉鎮政府行政自由裁量權是指鄉鎮政府在法律法規明示授權或消極默許的范圍和幅度內，依據合理的判斷，做出作為或不作為的選擇并決定如何作為的權力。鄉鎮政府行政自由裁量權具有重要的倫理價值，把握好其倫理價值有利于鄉鎮政府正確運用行政自由裁量權，進而促進鄉村和諧社會之構建。

一、打造服務型鄉鎮政府:鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值基礎

行政自由裁量權是當今世界各級行政機關運用最廣的行政權力，其與生俱來的倫理性，決定其毋庸置疑地擁有倫理價值。鄉鎮政府行政自由裁量權是最基層的政府機關所擁有的一項重要的行政權力，它也具有重要的倫理價值。

鄉鎮政府行政自由裁量權有利于實現個案正義，維護農民尊嚴。法律存在的基礎是公正，但是任何一部法律都不可能實現絕對意義上的普遍公正，就像古希臘的伊壁鳩魯所說:“在稍微具體地適用法律的時候，他對個別的人是不利的、錯誤的，而對另一些人也可能是有利的、正確的，法律也有可能因為條件而成為惡法。”法律規則面對農村復雜多變的事務和素質偏低、性格各異的農民時，往往會顯得蒼白無力。只有鄉鎮政府行政自由裁量權才能解決法律的普遍性和個案的特殊性之間矛盾，使鄉鎮政府能跳出法律的框框，充分考慮到農民的具體利益訴求，實現個案的正義，維護農民的尊嚴。

鄉鎮政府行政自由裁量權促進了鄉鎮政府行政管理的高效。行政人員必須辦事遵循客觀規律、行為規范、運轉協調、辦事高效、達到既定的行政目標才能符合行政管理高效的要求。我國農村地域廣闊，各地發展極不平衡，且農村工作包羅萬象，上管天，下管地，還得管生和死，為了提高行政效率，鄉鎮政府必須要具備在法律規定的幅度及范圍內因時制宜、因地制宜、靈活快速地處理行政事務的權力。若法律規定得太過縝密，鄉鎮政府完全沒有自由裁量的余地，必然被縛手縛腳，面對法律沒有具體規定的事務束手無策，也必然大大降低行政效率。

鄉鎮政府行政自由裁量權有利于鄉村和諧社會之構建。構建鄉村和諧社會是鄉鎮政府行政自由裁量權的最高倫理價值，鄉村和諧社會是和諧社會的組成部分，如果說和諧社會是宏觀的、國家層面的一種和諧，則鄉村和諧社會就是微觀的、基礎層面的和諧。鄉鎮政府行政自由裁量權實現了農民個案的正義、促進了鄉鎮政府行政管理的高效和自身的和諧、維護了廣大農民的利益，這些，都是鄉村和諧社會的應有之義，鄉鎮政府行政自由裁量權最終促進了鄉村和諧社會的構建。

鄉鎮政府行政自由裁量權倫理價值的存在基礎在于服務型鄉鎮政府，因而要彰顯其倫理價值必先打造服務型鄉鎮政府。服務型鄉鎮政府對應的是傳統的管制型政府，“傳統管制型政府是在高度集中的計劃經濟體制下形成的，它以政府全能主義和政府本位、官本位為特征”［1］。這樣的鄉鎮政府在計劃經濟體制下行政手段單一，慣用行政命令的方式處理事務，官本位思想嚴重，以政府利益優先，服務、法治意識淡薄，對待群眾居高臨下，辦事態度粗暴，注重對公民、對社會進行干預、管制，以此來達到治理社會的目的。顯然這樣的政府不能運用好其行政自由裁量權，鄉鎮政府行政自由裁量權倫理價值的實現更是烏托邦了。要充分發揮鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值必須塑造服務型鄉鎮政府。

與傳統管制型鄉鎮政府不同，服務型鄉鎮政府是法治、高效、透明、廉潔的政府，是權力重心和責任重心指向農民的政府，是充分尊重、維護農民的權益，把讓農民滿意作為自己最大的責任和最高的價值追求的政府，它為鄉鎮政府行政自由裁量權的良性運行提供了政府體制保障。在服務型鄉鎮政府的背景下，鄉鎮政府能與廣大農民建立融洽和諧的關系，鄉鎮干部在運用行政自由裁量權時將秉持法治、服務、以農為本的理念，公正地行使好手中的權力，將有效地彰顯鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值。由此可見，打造服務型鄉鎮政府是鄉鎮政府行政自由裁量權倫理價值之基礎。

二、維護鄉村社會公平正義:鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值本質

公平正義是一項重要的倫理原則。從古希臘哲人柏拉圖在《理想國》中提出“公平”這一概念開始，公平正義就一直是人類社會不懈追求的理想，也是社會主義和諧社會的內在要求和必然選擇。誠如羅爾斯所言，“正義是一個社會的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［2］只有做到了維護鄉村公平正義，鄉鎮政府才能稱之為服務型政府;才能維護最廣大農民的根本利益，實現以農為本;才能實現鄉村社會的和諧。維護鄉村公平正義是鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值本質。

為何說維護鄉村社會公平正義是鄉鎮政府行政自由裁量權倫理價值的本質呢?可以從以下三點來進行說明。

首先，鄉鎮政府行政自由裁量權所包含的公正是實體正義和程序正義。根據法律對正義的劃分，可以將鄉鎮政府行政自由裁量權的正義分為程序正義和實體正義。程序正義是指“法律程序在具體運作過程中所要實現的價值目標，”［3］而實體正義是指“人們在對實體上的權利、義務和責任進行確定時所要遵循的價值標準，它強調結果的正當合理性與道德性，”［4］由它們的概念可知，程序正義重視實現程序本身的價值，主張利用程序的正當性保護實體正義的實現，而實體正義則關注結果的正當性，主張程序的價值是為實體服務。鄉鎮政府行政決策中程序正義和實體正義的沖突來自于農民利益訴求的多元化與行政法規定的籠統性的失衡。鄉鎮政府在行使行政自由裁量權時既要遵守法律的規定，又要根據實際情況、村規民俗等做出既滿足農民實際需求又不違反法律的雙贏決策，程序正義要求鄉鎮政府在做決策時要遵守法律的規定和原則，實體正義則要求鄉鎮政府在決策時充分考慮農民的實際情況，鄉鎮政府需在權衡中做出明智的決策。

其次，鄉鎮政府行政自由裁量權實現了效率與公平的有機統一。比起按照程序適用法律條文，行政自由裁量權賦予鄉鎮政府一定自由選擇的權力，不僅是為了實現公平正義，還使鄉鎮政府能迅速做出切合實際情況的決策，體現了鄉鎮政府行政自由裁量權有明顯的效率優勢。例如鄉鎮發生突發事件時，鄉鎮政府就可以運用自由裁量權迅速做出符合情勢的行政決定，從而最大限度地減少損失，最好地維護農民群體的利益。

第三，鄉鎮政府行政自由裁量權促進了個案公平正義的實現。現代意義上的公平正義是以“人本”為其精神，認為每一個社會成員、社會主體都應獲得平等的發展和參與機會，受到公平、公正的對待。賦予鄉鎮政府一定自由裁量的權力，適應了農村工作復雜多變的現實。農村工作繁瑣復雜，農民利益需求不盡相同，突發事件時有發生，行政自由裁量權給予鄉鎮政府根據情勢作出最優的行政決策，滿足了農村現實和農民個案的需要。鄉鎮政府行政自由裁量權促進了個案公平正義的實現。

要實現鄉村社會公平正義，鄉鎮政府在運用行政自由裁量權時，一定要權衡好農民個人利益和集體利益的關系，對涉及廣大農民利益的突出問題，必須既合法又合理地運用行政自由裁量權進行解決。要注重保障農民個人利益的實現，法律賦予鄉鎮政府行政自由裁量權是為了通過個案的處理彰顯個案的公平正義，以此實現整個鄉村社會的公平正義。

三、以農為本:鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值核心

馬克思和恩格斯曾指出:“我們的出發點是從事實際活動的人”。［5］在鄉村社會，這個“人”指廣大農民。以農為本是鄉鎮政府行政自由裁量權倫理價值的核心。以農為本的“農”，是指鄉鎮政府在運用自由裁量權做決策時的出發點和著眼點。以農為本內在地包含對農民個人利益的肯定;當農民個人利益與政策、原則、群體整體利益發生沖突時，必須在政策、原則范圍內，以群體利益為本并合理地考慮農民個體利益。提以農為本要以廣大農民的利益為本才有實際意義。要切實做到以農為本，就要關心農民疾苦，重視農民的利益訴求。只有以農為本，平等地對待每一個農民，才會做到公平正義;只有以農為本，服務型鄉鎮政府才會煥發強大的生命力，進而促成鄉村和諧社會的構建。由此可知，以農為本是鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值核心。

從哲學的角度來看，以農為本的含義為:(1)依靠農民;(2)為了農民;(3)尊重農民。鄉鎮政府行政自由裁量權體現了以農為本的內在要求。

鄉鎮政府行政自由裁量權的行使必須依靠農民，凸顯農民的主體地位。“從群眾中來，到群眾中去”是我黨做好群眾工作的優良傳統和方法，實踐反復證明了群眾工作法是我們各項工作得到群眾認可的最重要途徑。鄉鎮政府在自由裁量時必須要注重依靠農民及體現農民的主體地位。第一，要依靠農民做好監督主體，充分發揮農民知情權、監督權等權力，督促鄉鎮政府公正地行使自由裁量權，使鄉鎮干部在自由裁量時不敢濫用裁量;第二，鄉鎮政府自由裁量時要尊重農民主體地位。鄉鎮干部在運用自由裁量做出行政決策前要深入實際、調查研究，使自己的決策真正順應農民需求，善于分清輕重緩急，多為農民辦實事、好事，不以權謀私、濫用自由裁量權，不做違背農民意愿、傷害農民利益的決策，切實做到“想農民之所想、急農民之所急、解農民之所難”。最后，鄉鎮政府在自由裁量時要尊重農民的首創精神，鼓勵農民在創業時不斷探索和創新，只要農民沒有做法律明確禁止的事情，就應該允許其嘗試，并把好的經驗進行推廣，促進農村經濟發展。

為了農民是鄉鎮政府行政自由裁量權行使的原則之一。農村工作包羅萬象、紛繁復雜，有很多具體的事是法律所沒有具體規定的，或只有籠統的規定，這些給了鄉鎮政府運用行政自由裁量權的空間。鄉鎮政府在行使行政自由裁量權時，要充分了解農民的需求，秉持以維護農民利益為出發點的原則，根據現實情勢做出最大程度維護農民利益的決策。若鄉鎮政府在做行政決策時不注重維護農民的利益，不把農民呼聲當作第一信號，不把農民需要看作第一選擇，不把農民滿意作為第一標準，就極有可能激起民憤，假如處理得不好，還有可能引發民變，導致社會不穩定的惡果。

鄉鎮政府行政自由裁量權的行使必須尊重農民，保障農民的權利，維護農民的尊嚴。長期以來，農民都屬于弱勢群體，他們的權利得不到有效地保障，生活水平和質量明顯比城市公民差。鄉鎮政府行政自由裁量權授予鄉鎮政府審時度勢、靈活運用權力的權限，使鄉鎮政府可以根據當地農民的現實生活情況據實裁量，做出既解決農民實際需求又尊重當地風俗的行政裁決，保障了農民權利，維護了農民的尊嚴。只有尊重農民，以農為本，才會實現鄉村社會的穩定和可持續發展，迎來鄉村和諧社會。

四、構建鄉村和諧社會:鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值目標

和諧社會是社會上各種要素和關系相互協調并使其功能達到最佳化的狀態。按照亞里士多德的說法，和諧社會“首先是一個政治倫理的概念，而不僅僅是一個社會政治觀念”。從政治倫理學來看，和諧社會推崇“有道德的政治”，即一種包含道德和倫理價值導向的政治，同時和諧社會是一個“善”的利民的過程，是在矛盾凸顯的當今社會中的一個“求善”的過程。民主且高效的行政，正義且穩定的秩序，良好的公民道德，是現代社會文明的標志。這與社會主義和諧社會強調的“民主法治、公平正義、誠實守信、充滿活力、人與自然和諧相處”不謀而合。和諧社會是我國現代化建設的目標追求。鄉村和諧社會是我國社會主義和諧社會的重要組成部分，它的內涵和社會主義和諧社會的是一致的。我國是一個農業大國，鄉村和諧社會的構建對整個社會主義和諧社會的建設有著全局性和根本性的作用。可以說，鄉村和諧社會建設的成敗，直接影響到社會主義和諧社會的構建。構建鄉村和諧社會是鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值目標，其理由為以下三點。

鄉鎮政府行政自由裁量權與鄉村和諧社會的內在要求相同。鄉鎮政府行政自由裁量權也是一個“求善”的過程，同時它蘊含著深刻的政治倫理價值，利民性、人本性以及合道德性等。行政權力擁有“善”的德性訴求。柏拉圖的觀點是權力“當以善德和幸福為標準”，權力存在的本身就是“善”，它的目的就是要達到至高的“善業”，讓人們過上至善的幸福生活。鄉鎮政府行政自由裁量權旨在使行政主體在行政時更高效、公平，更利于保障農民利益及切實解決廣大農民的實際困難，是一個求“善”的、追求社會和諧的過程。

鄉鎮政府行政自由裁量權有助于鄉村和諧社會之構建。一方面，鄉鎮政府行政自由裁量權有利于在農民面前樹立起服務政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府的形象，增強政府的公信力，有利于和諧融洽政府與廣大農民之間的關系。鄉鎮政府是最基層的政府機構，具有與農民面對面的優勢，農民對國家、政府的印象基本來自于鄉鎮政府，鄉鎮政府運用好行政自由裁量權，維護了農民的利益，保障了農民的權利，得到農民的認可，這將樹立政府在農民心中的好形象，增加政府的公信力，進而促進鄉村和諧社會的構建。另一方面，鄉鎮政府行政自由裁量權有利于鄉鎮政府自身的和諧，推進鄉村和諧社會之構建。法律不可能規定鄉鎮政府的所有事務，且鄉鎮一般交通不便，遇到突發緊急事件時必須賦予鄉鎮政府一定的自由裁量權，才有利于解決事情，這是行政權力的一個“求善”之舉，使鄉鎮政府遇到無法可依的局面時可自行斟酌決策，提高了效率，節約了成本，維護了法律的尊嚴;鄉鎮政府在自由裁量時激發了工作人員的主觀能動性，同時更多地了解了民意，增強了服務農村的能力。鄉鎮政府行政自由裁量權為鄉鎮政府在處理緊急事務或需要根據農民實際情況做決策的行政行為提供了合法依據，不致鄉鎮政府在無法可依時工作陷入被動，同時提高了鄉鎮干部的工作積極性和能力，有利于實現鄉鎮政府自身的和諧。

最后，以農為本、打造服務型鄉鎮政府、維護鄉村社會公平正義共同指向構建鄉村和諧社會這一價值目標。鄉鎮政府行政自由裁量權堅持以農為本就是鄉鎮政府在自由裁量時要時時考慮農民的利益，處理好農民個人利益與集體利益的關系，注重維護農民個人利益，以讓農民滿意作為鄉鎮政府自由裁量的目標，如此便能建立政府在農民心中的公信力，促進鄉村和諧社會的構建;打造服務型鄉鎮政府是為了使鄉鎮政府這一行政主體形成法治、服務、透明、誠信、廉潔政府，為鄉鎮政府行政自由裁量權的正確行使提供政府體制保障，服務型鄉鎮政府能形成與廣大農民和諧融洽的關系，打造服務型鄉鎮政府實質上也是為了促進鄉村和諧社會的構建;維護鄉村社會公平正義要求鄉鎮政府在自由裁量時要實現好個案正義，以此達到實現整個鄉村社會的公平正義，這是鄉村和諧社會的題中之義。可以看到，無論是以農為本，還是維護鄉村社會公平正義，以及打造服務型鄉鎮政府，它們的目的都是為了實現鄉村和諧社會。構建鄉村和諧社會是鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理價值目標。

［1］谷朝眾．淺談從管制型政府到服務型政府的轉型［J］．法制與經濟．2012，(9)．

［2］羅爾斯．正義論［M］．北京:中國社會科學出版社，1988．

［3］趙斌，劉彬．試論如何平衡實體正義和程序正義［J］．法制與社會．2009．8(上)．

［4］張國英．“遲來的正義非正義之我見”［J］．沙棘:教育縱橫，2010，(6)．

［5］馬克思恩格斯選集(第1 卷)［M］．北京:人民出版社，1995．