論GATT1994自然資源保護例外條款的適用
——以中國限制稀土出口一案為例

甄偉超

（山東大學 法學院，山東 濟南250100）

近些年來，隨著國際貿易日漸擴大，飛速發展的生產與消費活動遠遠超出了自然的承載能力，導致了自然資源的日益稀缺。因此，各國紛紛出臺相關的政策措施限制本國的自然資源出口，進而導致貿易糾紛不斷加劇。稀土案正是在這樣的背景下產生的。作為WTO法律體系中有關自然資源保護的重要法律條文，GATT1994第20條（g）款為成員國采取措施保護本國可用盡自然資源提供了有效的法律依據。正確理解并合理利用GATT1994第20條（g）款，對我國稀土貿易爭端的有效解決具有十分重要的意義。

一、GATT1994第20條（g）款概述

GATT1994第20條（g）款亦稱自然資源保護例外條款。GATT1994對其基本內容作了如下規定：“對本條所列措施的實施不得在情形相同的國家之間構成武斷的或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制。在遵守此一要求的前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：(g)與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施。”GATT1994第20條（g）款是WTO法律體系中保護自然資源的重要條款，經常為成員國援引以保護本國的自然資源與國家利益。然而，由于該條款語焉不詳，并未對貿易與環境的協調關系做出詳盡的規定，需要由WTO爭端解決機構通過案例不斷地補充與完善。目前關于 GATT 1994第20條（g）款基本內涵的解釋及其適用的具體方法與程序，通過一系列WTO爭端解決實踐的累積，基本上已經有了一定的規則可循。盡管WTO案例不具備英美法系判例的作用，但是可以為以后WTO處理包括本案的同類問題提供借鑒。

二、GATT1994第20條（g）款適用的條件

（一）GATT1994第20條（g）款適用的程序條件

1.適用順序。在美國汽油標準案中，上訴機構闡明了適用第20條的基本步驟。判斷締約國采取資源保護措施是否合法通常應分兩個步驟：第一步分析是確定相關措施是否符合第20條（g）款的要件；如果該措施符合（g）款的要件，再進行第二步分析，即確定該措施實施的方式是否符合第20條序言的要件。美國海蝦海龜案的上訴機構重申了這一使用順序，指出：“上述分析(即重申部分)對第20條要求在步驟上的次序，并非漫不經心或隨便作出的，而是按第20條的基本結構和邏輯作出的選擇”?！霸跊]有首先確定和檢查有濫用威脅的具體例外時，解釋序言部分以防止具體例外的濫用或誤用，即使并非不可能，也是困難的?！盵1]目前，這一適用順序已經得到了廣泛的承認，并已經成為專家組和上訴機構所用慣例的一部分。

2.舉證責任。在1997年的美國羊毛衫進口案中，上訴機構指出，WTO爭端糾紛解決程序的舉證責任在于提出積極性訴訟請求或抗辯的一方。如果一方提出的證據足以證實其訴訟請求是真實的，則舉證責任立即轉移到另一方，如該方不能提出足夠的證據予以反駁，則要承擔敗訴的風險。上訴機構同時提出，建立這種證據需要提供多少、提供何種證據，因措施、規定以及案件的不同而不同。美國汽油標準案的上訴機構對舉證責任作出了進一步的補充，認為即使一方已經證明了其措施按GATT1994第20條的某項具體條款規定具有正當性，其仍需要證明該項措施與第20條序言部分相符合，即援引GATT1994第20條的當事方首先要證明其措施屬于該條規定的某種例外，接下來還要證明該措施符合第20條序言的規定。后者相較于前者更加難以證明，諸多案件的當事方由于沒能證明其措施與GATT1994第20條相一致，因而承擔了敗訴的后果。

（二）GATT1994第20條（g）款適用的實質條件

依據 WTO爭端解決機構所確立的 GATT1994第20條的基本步驟，成員方需要首先確定相關措施是否符合第20條（g）款的要件，然后確定該措施是否符合第20條序言的要件。因此，成員方想要成功援引該條款，必須滿足以下四個要件：首先，相關措施的對象是屬于可用盡的自然資源；其次，措施與保護可用盡的自然資源有關；再次，措施與限制國內生產或消費一同實施；最后，符合第20條序言規定的要件。本文將結合GATT1994以及WTO的經典案例對這一要件逐一進行分析。

1.可用盡的自然資源。在美國海蝦案中，印度、巴基斯坦及泰國主張，可用盡的自然資源是指諸如礦產品等有限的資源，而不是生物或可再生的資源。上訴機構并未接受這一主張，其認為，根據現代生物科學的經驗，原則上可再生的有生命物種往往由于人類的活動，在某些情況下確實可以耗盡、用竭或滅絕，所以活的資源與石油、鐵礦石及其它非生命資源一樣，也是有限的自然資源。在美國汽油標準案中，專家組同樣支持了美國關于清潔空氣可能會被使用汽油過程中所釋放出的污染物所耗盡的主張，并指出“清潔的空氣是一種資源（它具有價值），是自然資源，是可能被用盡的”。

2.與保護可用盡的自然資源有關。在加拿大鮭魚及鯡魚案中，專家組指出，一項貿易措施不必一定是保護可用盡的自然資源“必需”或“必要”的措施，但是必須“主要旨在”保護可用盡的自然資源，即可視為GATT1994第20條（g）款所稱的與保護自然資源有關。而對于如何判斷一項措施是“主要旨在”保護可用盡的自然資源的措施，上訴機構在美國汽油標準案中認為：一項措施的基本結構和設計與所追求的政策目標之間，如果存在手段與目的之間密切而真實的實質聯系，則可以認定為是“主要旨在”保護可用盡的自然資源的措施。

3.與限制國內生產或消費一同實施。在加拿大鮭魚及鯡魚案中，專家組認為加拿大的出口限制措施只是針對未加工的鮭魚及鯡魚，而不限制國內的鮭魚及鯡魚的捕撈，也沒有限制國內加工者及消費者購買未加工的鮭魚及鯡魚，足見加拿大對鮭魚及鯡魚的限制措施并非與國內的生產者或消費者一同實施。在美國汽油標準案中，上訴機構認為，為保護可用盡的自然資源而對國內一同實施進口限制時，對該資源的國內生產或消費亦應不偏不倚實施限制。但是上訴機構進一步強調，所謂“一同實施”，既不要求實施同一措施，亦不要求達到同一效果。因為考慮到國內與國外的具體環境，其所實施的措施應當具有靈活性；而且在保護可用盡的自然資源領域里，一項措施實施的效果，可能需要經過許多年以后才能得到驗證。不過，如果所有的限制措施只對進口產品實施，而對國內生產的產品根本沒有施加任何限制，則該項措施顯然難以符合“與國內生產或消費一同實施”的要求。

4.GATT1994第20條序言的要求。GATT1994第20條序言部分包括了三個實施標準：第一，締約國采用或實施相關措施時不得構成條件相同國家間的武斷的歧視；第二，相關措施不得構成條件相同國家間的不合理的歧視；第三，相關措施不得構成對國際貿易變相的限制。其中，第一個要件與第二個要件聯系密切，都以存在歧視為前提，如果條件相同國家間不存在歧視，也就不存在“武斷”或“不合理”了。至于何為“武斷”，何為“不合理”，GATT1994第20條序言的規定語焉不詳，需要從WTO案例中尋找答案。在美國海蝦案中，上訴機構認為構成不合理歧視的情形包括：執行標準嚴格而僵化，缺乏靈活性；未與受限制國進行嚴肅且全面的協商；給予不同的受限制國不同的過渡期。同樣在該案中，上訴機構也分析了構成武斷歧視的情形：執行標準嚴格而僵化，缺乏靈活性；缺乏透明公正的正當程序。[2]至于何為“變相的限制”，在歐共體石棉案中，專家組認為：“變相”一詞，包含了“隱藏在欺騙性的外觀之下”，“改變以進行欺騙”的含義，同時認為應當從某項貿易措施的“設計、內部構造和外表結構”來辨別是否具有貿易保護性質。

三、稀土案中國援引GATT1994第20條（g）款的可行性探析

2012年3月13日，美國、歐盟和日本就中國的稀土、鎢和鉬相關出口限制措施正式在WTO爭端解決機構提出與中國進行磋商，并于2012年6月30日正式提出設立專家組的申請。2012年7月23日,WTO爭端解決機構同意美國、歐盟及日本針對中國限制稀土出口一案成立專家組的要求。美歐日控訴中國限制稀土出口違反WTO規則及中國2001年的入世承諾。該案涉及的出口限制措施包括出口配額、出口關稅、對出口權的各種限制以及相應的管理要求等。由于中國在此前的原材料出口限制案中曾援引GATT 1994第20條(g)款進行抗辯，本文將通過分析與解讀原材料案中專家組和上訴機構的報告，探討中國在稀土案中援引GATT 1994第20條(g)項的可能性和方略。

（一）稀土資源是否屬于可用盡的自然資源

眾所周知，稀土、鎢、鉬均屬于不可再生的珍貴資源，具有十分重要的應用價值。稀土有著“工業維生素”的美譽，在石油、冶金、機械、化工、航天等領域應用廣泛，是一種不可代替的戰略資源。中國是全球供應稀土最多的國家，由于過度開采，目前僅保有23%的世界存量。資源過度開采會帶來諸如生態破壞等諸多問題，將嚴重阻礙稀土的永續發展。在原材料出口限制案中，專家組支持了中國的主張，認定鋁土及氟石是屬于GATT1994第20條（g）款的可用盡的自然資源，需要加以管理及保護。由于稀土等資源與原材料案中鋁土及氟石具有相同的屬性，因而證明稀土資源屬于可用盡的自然資源這一主張并不困難。

（二）出口限制措施是否與可用盡自然資源有關

在原材料出口限制案中，專家組認為判斷出口限制措施是否與可用盡自然資源有關，必須確定在保護耐火性鋁土與氟石的目標與采取的出口限制之間“是否存在一個緊密且真實的關系”。一方面，中國在被訴措施所涉及的法律文件中，并沒有明確表述所實施的出口限制措施是以保護資源為目標，專家組看不出中國對耐火性鋁土與氟石實施的出口限制措施與中國聲稱的保護耐火性鋁土與氟石資源的目標之間的聯系。另一方面，專家組認為中國只限制涉訴資源產品的出口，而對國內相關的下游產業未作限制，導致下游部門的需求得到增長，抵消甚至超過了因出口限制而減少的出口數量，最終資源的實際開發與消費并未減少，達不到資源保護的效果。而中國在國內實施的開采和生產最高限額，被專家組通過數據證明高于目前實際開采量，因此不能起到限制效果。[3]通過上述分析，專家組認定中國沒能證明其所采取的出口限制措施與保護可用盡自然資源有關。

在稀土案中，中國的涉案措施與原材料案幾乎是一致的，都是在前一年出臺政策確定下一年的出口關稅與出口配額，而具體規定2012年稀土、鎢和鉬的出口關稅和出口配額的法律文件——《關于2012年關稅實施方案的通知》和《2012年出口許可證管理貨物目錄》，在文本內容上與原材料案涉訴法律文件很相似，都沒有明確提到實施限制措施的目標是為了保護稀土等可用盡的自然資源。這無疑將會使中國在稀土案中處于十分不利的地位。由于中國在相關的法律法規中對序言的規定一般只有寥寥數語，很少明確提到相關的政策目標，這與WTO在相關條約的序言中大篇幅論述該條約的目的與宗旨大相徑庭。因此，中國應該以此為鑒，積極轉變觀念與做法努力適應WTO的相關規則，對新近出臺的法律文件增加其政策目標方面的內容，明確提出保護稀土等可用盡資源的目標，并通過一系列相關政策措施文件證明中國長期以來都在保護稀土等可用盡的自然資源。而在下游產業問題上，由于中國稀土應用技術水平不高，使得中國的稀土下游產業并不發達，且中國政府對稀土等資源的限制開采導致了稀土的價格飛升，很多下游企業由于成本的提高而減產或停產。對于這一問題，只要中國提供足夠的證據予以證明，還是具有很大的成功的可能性。

（三）出口限制措施是否與限制國內生產或消費一同實施

在原材料案中，專家組認為雖然中國列舉了近年來中國在保護自然資源方面采取了一些法規及政策措施，包括1986年的《礦產資源法》、1989年的《環保法》、《全國礦產資源規劃（2008～2015）》等，但是這些措施不是為了減少國內的生產或消費，而其所采取的單純的限產措施可能會對該產品的國內使用與出口產生不同的影響。例如只用于國內而不允許出口，因此不屬于“一同實施”的措施。上訴機構僅僅糾正了專家組“出口限制措施必須以有效限制國內生產或消費為目的”之觀點，認為GATT1994第20條（g）款的文本沒有表明在實施保護可用盡自然資源的貿易限制措施時，必須要求該限制措施的主要目的是確保國內限制措施有效，因而支持了中國在這一方面的上訴請求。[4]

由于原材料案的上訴機構糾正了專家組關于出口限制措施的實施目的是為了確保國內限制措施有效的觀點，這無疑在很大程度上緩解了應訴方的舉證壓力。因此，中國在稀土案中無需證明出口限制措施的目的是確保國內限制措施有效，而只需證明二者必須一同實施。在上文中已經提到，成員國為保護可用盡的自然資源而對國內一同實施進口限制時，對該資源的國內生產或消費亦應不偏不倚實施限制，而所謂“一同實施”，既不要求實施同一措施，也不要求達到同一效果?？紤]到國內與國外的具體環境，其所實施的措施應當具有靈活性。因此，中國在國內的生產和消費措施可以具有相當的自由度，但同時必須在形式上表現為限制國內生產和消費并具有一定效果。[5]中國應當考慮建立可用盡自然資源的國內外同步保護制度，提高環境保護的標準，對稀土等稀有資源實行保護性開采政策，與此同時，完善安全監管制度，對稀土資源的生產與消費進行監管，避免在監管上出現漏洞。

（四）出口限制措施是否符合GATT1994第20條序言的要求

關于GATT1994第20條序言的要求，原材料案的專家組認為，既然中國對耐火性鋁土與氟石的出口限制措施未能滿足GATT1994第20條（g）款大部分的要件，所以就沒有必要對該限制措施是否符合序言規定的要件繼續進行審理。鑒于WTO爭端解決機構在原材料出口限制案中并未對GATT1994第20條序言的要求進行詳細論述，本文也不會對此展開詳細的分析與討論。但是，我國應當積極采取行動，確保實施保護可用盡自然資源的相關措施不會對情形相同的國家之間構成武斷的或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制：一方面，我國應當積極與WTO其他成員國開展對話和交流，加強國際間協商與談判，表明中國維護貿易自由化的態度與決心；另一方面，我國也應當注意履行WTO透明度原則，在實施稀土等稀有資源的開采、生產及貿易方面的管理政策與措施之前，及時將此類管理政策與措施公之于眾，并設立專門機構聽取利益相關方的意見與建議，及時將信息予以反饋。

[1]左海聰.國際經濟法[M].武漢:武漢大學出版社,2010:149.

[2]左海聰.GATT環境保護例外條款判例法的發展[J].法學,2008(3):127-134.

[3]Panel Report,China—Measures RelatedtotheExportationofVarious Raw Materials,WT/DS394/R,WT/DS395/R,WT/DS398/R,July 5,2011.

[4]Appellate Body Report,China—Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS394/AB/R,WT/DS395/AB/R,WT/DS398/AB/R,January 30,2012.

[5]胡加祥,彭德雷.WTO語境下可用竭自然資源例外規則研究[J].環球法律評論,2011(6):135-144.