失獨老人社會保障體制探究

陳協平，丁 芳

（金陵科技學院 人文學院，江蘇 南京210038）

一、我國失獨老人社會保障制度概述

（一）我國失獨老人的現狀

失獨是計劃生育政策實施以來我國面臨的新情況，失獨老人這個曾經被忽視的特殊群體已經漸漸進入公眾的視線。他們中多數人出生于上世紀五六十年代，生養了唯一的子女。然而有一部分人到中年卻陷入了獨生子女死亡而老無所養的困境。據1990年全國生命統計表顯示，每1000個出生嬰兒中，在25歲之前死亡的人口占5.4%，55歲之前死亡的人口占12.1%。衛生部發布的《2010中國衛生統計年鑒》數據顯示，我國在15至30歲之間的獨生子女人數大約為1.9億人，這一年齡段人的年均死亡率大約是萬分之四，按此統計推算，每年約產生失獨家庭7.6萬戶。另據專家推測，1975到2010年之間出生的獨生子女2.18億人中，在25歲之前死亡的約在1000萬人以上。這意味著大約2000萬父母中老年之后失去唯一子女的父母淪為真正的“空巢老人”。傳統中國的家庭理念中有傳宗接代和養兒防老的思想，子女不僅是父母血脈的延續，亦是精神的寄托。當下，在我國養老保障體系尚不健全、失獨老人養老保障體制缺失的情況下，子女更是父母生存的依靠。對于數量日益龐大的失獨老人來說，他們的情感依托和養老保障也越發成為一個突出的新型社會問題。

（二）我國失獨老人的社會保障制度缺失

有失獨者說，中國的老百姓活著就是為了孩子，沒有孩子，就什么都沒有了。這是他們心靈的告白，也是我國目前失獨老人社會保障體系缺失的真實寫照。他們在年老體衰，需要子女照顧之時，不僅孤立無援，甚至因無子女簽字，連養老院也住不進去。這個群體失去獨生子女，再失去勞動能力，生活的窘境就不言而喻了。對他們來說，建立法律制度的保障顯得尤其重要和迫切。然而，我國僅在2007年8月出臺了一項獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，當時補助的標準為每人每年1200元，并在10個省市試點，此后向全國推行。地方政府也在積極探索如何加強對失獨家庭的幫扶。例如，重慶市出臺了針對失獨家庭的特別扶助金制度，失獨家庭的父母每年每人可以領取3120元的特別扶助金。北京市通過“暖心計劃”，自2012年起的未來三年，為每位失獨老人每年出資2800元，購買涵蓋養老、人壽、醫療、女性安康、意外等險種在內的綜合性保險。2012年起，鄭州市對符合條件的失獨者給予扶助金的標準，從每人每年1200元調整到3240元。2012年7月，石家莊市出臺失獨家庭女方年滿49周歲或男方年滿55周歲，每人每年可領取1800元生活補貼；女方年滿55周歲或男方年滿60周歲后，每人每年可領取6000元生活補助的規定。[1]甘肅省根據計劃生育家庭特別扶助制度，針對農村和城鎮在獨生子女傷、病、殘或死亡后沒有再生育及收養子女的夫妻，在女方滿49周歲后，給予夫妻每月每人不低于100元的計劃生育特別扶助金，直到其子女康復或其去世時為止。[2]

上述各地方政府的一些幫扶措施既未形成制度，力度上也不足以滿足失獨老人的生活需求。目前，我國沒有關于這一特殊群體養老的法律保障制度，他們的養老和精神安撫制度嚴重缺失。中國老齡科學研究中心副研究員郭平建議：“國家相應的福利政策還有扶助政策上應該是有所傾斜的，解決失獨家庭的養老服務、精神慰藉上應該探索一些相應的措施，還有給予一定的經濟上的補償。”但這僅僅是專家的建議而已。2012年9月20日，民政部竇玉沛副部長在答記者問時說，失獨家庭可以參照“三無”老人，來解決他們的一些問題。“可以參照”在法律上不屬于義務性要求，各地方政府能否真正按照竇副部長的要求執行尚且難知。況且各失獨家庭的經濟狀況存在差異，政府需要承擔他們所需的日常生活、醫療、護理等費用，尤其是對比較貧困的失獨老人的贍養，國家要負擔維持他們有尊嚴地生活的各項費用，一定數額的固定生活補助恐怕不能真正滿足他們基本的生存需求。要使他們能真正地安享晚年，需要通過立法建立起完善的法律保障制度。

（三）我國失獨老人的社會管理制度空白

2012年6月5日下午，在國家人口與計劃生育委員會的人民來訪辦公室聚集了八十多位失去獨生子女的父母。他們希望政府能夠給失獨者提供諸如廉租社區、生活救助等相應的經濟補償，國家能夠出臺針對失獨者救助的法律法規并建立相應的保障制度，以立法的形式明確失獨群體的管理機構，使他們在遇到困難、出了問題時知道向誰尋求幫助。[3]在提高經濟補助的同時，對失獨家庭進行照顧和管理已顯得迫在眉睫。而解決這些新型社會問題的管理制度目前還是一片空白。

國家應該通過立法規定，對于有獨立的民事行為能力的老年人，養老機構應該認可他們愿意入住，承認他們簽字的法律效力，失獨老人的親友或者其居住地的居委會、村委會應當能夠作為他們的聯系人或者擔保人。不然失獨老人遇到完全失能的情況，就沒有辦法獨立生活。同時，需要采取保障他們得到完善機構服務的措施。地方政府應建立失獨老人檔案，在民政部門成立專門機構，根據實際情況對失獨老人分類管理：對經濟條件較好的，重點采取精神慰藉，提供經常性心理輔導、義務巡診、臨終關懷等多元化服務；對經濟困難者，應該加大經濟上的扶助力度，保障他們老有所養、病有所醫、安享晚年。目前，江西省對全省1.1萬余戶失獨家庭逐家逐戶進行了摸底調查統計，建立了失獨家庭檔案，對女方還處于育齡階段的家庭進行生育指導，并組織心理專家對不能生育的失獨家庭進行心理疏導。[4]這是對失獨老人進行社會管理的有益探索。

二、中外社會養老保障法律制度與實踐

失獨老人社會保障問題是我國計劃生育實施以來特有的新型社會問題。失獨老人養老的法律制度沒有先例可循，但考察中外社會養老保障制度，可以為建立并完善我國失獨老人養老的法律制度提供有益參考。

（一）中國古代社會的養老保障思想與實踐

中國傳統儒家文化中“大同社會”的思想體現了中國古代社會養老保障的理想境界。《禮記·禮運篇》中記載，孔子提出：“大道之行也，天下為公……人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養?！彼O想每個社會成員只要有勞動能力，都應從事勞動；失去勞動能力的人，應由集體來供養；老年人、幼兒都應得到贍養、哺育；人與人之間互助友愛。這種人們平平安安地生活，社會財富為全體人民共同享有，而不是為私人所有的“大同社會”理想，體現了我國古代豐富思想寶庫中“以人為本”的養老保障愿望和人們追求理想社會制度及養老保障的思想。[5]該思想的傳承一直延續到19世紀末20世紀初，被譽為中國古代社會的“社會主義”思想。太平天國主張“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖”，“天下大家處處平均，人人飽暖”，對老幼、殘廢或其他原因喪失勞動能力者，“皆頒國庫以養”。建都天京后，在天京城內普遍設立了牌尾館。牌尾館也稱老人館、老民殘廢館，收留十五歲以下兒童、五十歲以上的老人及殘廢人，由社會公養。老民能任輕便勞動的，也須做些工作，以掃街拾漬紙為主；有時也拆內城、搬廟磚、上城頭打更、收割油菜。[6]

（二）中國近代社會的養老保障思想與實踐

康有為在《大同書》中吸取了國外先進思想，主張設立養老院?！肮舱敼B人而公教之公恤之”，即生老病死都由政府承擔下來。六十歲以上的老人可進入養老院，因為其已為公家勞苦數十年，以公養作為對他們的回報。養老院“安人之年老，務窮極人生之樂，聽人自由歡快，一切無盡”。[7]孫中山創立三民主義的實踐中也蘊含了豐富的社會保障思想。他主張在全國范圍內互助互利，人不獨親其親，不獨子其子，由國家保障人民老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養?！霸O公共養老院，收養老人，供給豐美，俾之愉快，而終其天年?！边@些社會事業的目的不在賺錢而在服務，由國家舉辦。[8]這極大地豐富了中國社會養老保障的思想與實踐。

（三）國外的養老保障法律制度與實踐

1.國家或企業出資的普遍保障法律制度。瑞典的養老保險通過立法，把社會保障作為國家福利政策的一項重要內容，采取覆蓋全體國民，甚至包括僑居瑞典一定年限的外國人的普遍保障法律制度，65歲以上的公民即可從地方社會保險部門領取基本養老金。社會福利及保險經費1976年以前主要由各級政府承擔。1976年以后，政府承擔部分減少，法律規定由雇主替雇員交納保險金。20世紀90年代以來，瑞典開始醞釀養老金制度的改革，2000年通過了《國民養老基金法案》，2001年引入財務自動平衡機制，實行靈活的退休年齡制度，進行多方面的保障老年生活的養老金制度變革。但2007年中央政府的繳費補償額合計為272億克朗，大約相當于當年整個制度養老金繳費收入的11%，可以看出政府還是承擔著相當高的繳費補償責任。

2.社會保險型養老保險法律制度。1889年德國頒布《傷殘及養老保險法》，開創了由政府組織養老保障制度的先河。根據德國現行的法律，所有的工人和職員原則上都有投保并繳納養老保險費的義務，并通過基金會來管理保險費用。美國養老保障體系是從1935年羅斯福政府制定《社會保障法》開始的。國家干預是美國社會保障制度的前提條件。國家對社會保障稅的強制征收、對私人投資和儲蓄稅收的優惠、對貧困老人的計劃補助等明確了各自責任分工，聯邦政府和州政府、雇員和雇主各自的繳稅比例由法律明確規范。美國的制度安排具有靈活性和結構分散性，同一性質的保障在不同受益群體中有不同的具體實施制度，每個老年人根據自己的不同情況享受著符合自身特點的養老待遇。同時，美國的慈善事業十分發達，民間力量受到高度重視，在老人護理、社會養老服務、滿足國民多種社會性保障需求等方面發揮了重要作用。日本的養老社會保障是以國家強制執行年金保險的形式實現的。在日本的年金制度中，公共年金制度居于主導地位。公共年金由國民基礎年金和雇員年金組成。日本在社會養老金的籌集上，由國家財政對基礎年金予以大量補貼，但原則上由受保人、雇主、國家財政撥款三方均等負擔。[9]

3.強制儲蓄型養老保險法律制度。1955年，新加坡開始強制實施個人儲蓄的中央公積金制度，并成立了中央公積金局，負責公積金的全國統一運行管理。公積金由雇主和雇員共同繳納，國家不征稅，并為公積金的支付提供擔保。新加坡養老保障法律規定，年滿55歲雇員的個人普通帳戶和特別帳戶轉變為醫療儲蓄帳戶和退休帳戶。中央公積金制度已經成為政府主導型社會保障制度的典范。智利的養老保險實行強制性個人保險制度，是以個人退休帳戶為基礎，由養老基金管理公司負責管理政府批準的13個私人退休金基金的單一資金來源和私人管理運行的養老保險模式。新加坡和智利養老保險的成功為世界上許多想減輕社會保障制度的壓力以及刺激地方經濟發展的國家提供了樣本。

三、失獨老人社會保障體系構建的思考

（一）政府盡快出臺幫扶措施，解決失獨老人的生活困難

隨著我國社會快速步入“老齡社會”，失獨老人社會保障問題逐漸凸顯，已經引起我國各級政府的重視。中國傳統的養老方式一直是以家庭養老為主，可是對于失獨家庭來講，失去了這一“最主要”的養老方式以后，他們的養老就陷入困境，只能依靠國家和社會。但是，我國基本上沒有建立起有關失獨老人養老的社會保障制度。目前，針對失獨家庭，政府僅僅依據國家計劃生育特別扶助政策，對獨生子女傷亡家庭的父母發放每人每月一至兩百元的補貼。就是這一杯水車薪的補貼，還要求女方年齡達到49周歲時，夫妻雙方才可以同時納入扶助范圍（部分試點省市補貼有所提高）。如此高門檻且有限的經濟扶助根本不能解決失獨家庭的實際生活困難。而針對這一特殊群體保障的法律制度嚴重缺失，目前只有2001年頒布實施的《人口與計劃生育法》第27條規定，“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”，涉及專門針對失獨群體的社會保障問題。但是，該規定中的“必要的幫助”極其含糊不清，在法律上并沒有相應的具體量化標準，地方政府執行起來的自由裁量權較大。何況“幫助”本來也不是法定的責任和義務，致使很多地方根本就沒有解決失獨老人生活困難的具體幫扶措施，也失去了該規定對失獨老人進行保障的現實意義。2012年4月，國務院在《國家人口發展“十二五”規劃》中提出，鼓勵有條件的地區在養老保險基礎上進一步加強養老保障工作，積極為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。但這也僅僅停留在規劃和積極探索之中，具有很大的不確定性。2012年6月，《老年人權益保障法》迎來首次修訂，但遺憾的是，大規模擴容的修訂法律草案并沒有針對數量日益龐大的失獨老人的養老問題進行特別規定。可見，我國現行法律制度中關于這一特殊社會群體的社會救助與養老保障法律體系根本沒有建立起來。

失獨老人社會保障是今后我國面臨的新型問題，我國古代和近現代的養老保障思想為我們提供了解決失獨老人養老保障問題的思路。現在必須立即開展對全國失獨老人的全面調查，掌握他們的實際困難和需求。在全面調研的基礎上，各級政府部門加快出臺失獨老人幫扶措施，建立完善的幫扶制度。國家通過立法制定專門的法律或者在有關社會保障方面的法律中設專章予以規定，建立法律保障制度，以解決這一特殊群體的生活困難，使他們真正能夠老有所養。

（二）營造全社會的關愛環境，給失獨老人以精神慰藉

在失獨家庭養老所面臨的問題中，經濟救助只能解決一部分問題。失獨問題是極其復雜的新型社會問題。相對于物質幫扶而言，他們在歷經“白發人送黑發人”的痛楚以后，走出記憶陰影、重新獲得生活希望的精神扶持更加重要與迫切。目前，我國幾乎沒有針對失獨群體的心理救助機制，甚至在一些偏僻地方還存在對他們的歧視與誤解。有的“失獨婦女”被扣上“克夫”、“妨子”等封建迷信的帽子，相當一部分失獨者變得敏感和脆弱，選擇自我封閉，不愿意再接觸社會。法律不可能細致到給予每一個失獨者有針對性的關懷，這就需要政府和社會共同努力，從精神層面上關愛他們，幫助他們真正走出心理陰影。幸福的家庭都是相似的，而不幸的家庭卻有著各自的不幸。失獨家庭中的個體差別性無疑增加了精神救助工作的復雜性。所以，學界對失獨者的心理進行專門研究，保證救助工作科學有效就顯得更加重要。政府部門應該組織編寫這方面的教材，加強基層社區工作者的培訓，切實對失獨者進行及時科學的心理干預。另外，也需要民間團體和社區工作者組織個性化志愿服務，對不同失獨者的境遇給予針對性幫助。要讓全社會了解、關注這一特殊的群體，通過人與人之間的關愛，讓這個悲痛的群體盡快走出人生的低谷，重獲生活的希望。

要解決失獨老人面臨的一系列社會問題，需要各級政府和社會共同努力形成合力，從物質和精神生活層面加大對失獨老人的社會救助力度。要創新社會管理，建立并完善關于失獨老人救助的專門社會救助制度，加快失獨老人養老保障制度的建立。要制定并完善如就醫住院、入住養老院的監護人簽字等有關失獨老人醫療、養老等相關法律，優先保障失獨老人的就醫和養老，營造一個充滿愛心關懷的社會環境。社會組織和社區要加強對失獨老人的分類服務和指導，構建有效的社會支持體系。把失獨老人的養老保障問題研究好、解決好，對我國全民養老保障體制的建立與完善具有一定的借鑒意義。

（三）我國失獨老人養老保障法律體系的構建

伴隨人口老齡化，失獨老人這一特殊群體的養老保障問題由于失去了傳統的家庭養老而顯得尤為突出。目前，失獨老人的養老主要是各地方政府通過地方政策等相關措施給予相應的保障，保障程度及保障力度參差不齊，根本沒有形成有效的保障制度。在現有失獨老人社會保障法律制度缺失的情況下，可以先通過法規、規章等建立失獨老人的社會保障制度，以彌補法律制度的缺失。城鎮失獨老人可以比照“三無”老人，由政府供養。要監督各級地方政府按時按量發放失獨老人的養老金。農村失獨老人應當按照“五?！惫B制度，實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬等集體供養措施。要建立失獨老人生活最低保障線和醫療救濟基金，資金由國家或集體來承擔。在經濟比較發達的農村，可以建立專項失獨養老保險基金和醫療保險基金?？傊?，應建立并完善失獨老人養老保障法律制度，充分滿足失獨老人的養老需求，使他們能夠在社會的關愛中安度晚年。

1.建立多層次的養老保險法律制度。各國社會保險制度改革的一個共同思路是建立多層次的社會保險制度，如美國實行的包括國家法定養老保險、私營退休養老保險和個人儲蓄養老保險在內的“三支柱”養老保險體系的多層次養老保險制度、德國由法定養老保險、企業補充保險和個人儲蓄保險三部分構成的社會養老保險制度、日本由公共年金制度、企業補充年金制度和個人儲蓄年金制度三個支柱構成的年金制度等。目前，我國的養老保險體系一直在強調社會化保險，卻忽視了企業補充養老保險的重要作用。我國在建立與完善養老保險法律制度時，應該借鑒國外相關制度，通過稅收優惠等措施，鼓勵企業為職工繳納補充養老保險和個人儲蓄養老保險，建立完備的社會統籌養老保險、個人養老保險帳戶、養老保險年金、個人養老儲蓄等多層次的養老保險法律制度。針對獨生子女家庭，在其基本的養老保險體制之外可附加補償保險，保費可以參照國外模式由政府或者企業按相應比例承擔，以應對我國因計劃生育這一特殊國策而增加的獨生子女父母的社會保障風險。

2.實行養老保險籌資渠道多元化?？梢越梃b美國和德國的經驗，增加稅收的籌資渠道，開征社會保障稅或者從個人所得稅、未來可能開征的遺產稅中劃出一部分補充養老保險基金，并且留有一定比例作為失獨老人專項養老基金。我國目前還處在轉制過程中，社會養老基金存在養老金不足等問題。可以借鑒智利、新加坡的經驗，在一定期限內劃出一定比例的財政收入來消化轉制成本，出售一部分國有資產或發行政府債券來補充籌集養老資金，通過一定的財政手段來解決養老保險制度改革中出現的“空帳”問題。特別是要免除獨生子女家庭職工應繳費用，改由企業和國家分擔。

3.加強養老基金的市場化管理。目前，我國的養老保險基金主要由國家社會保障部門管理，行政管理色彩較濃，管理機制僵化，效率不高。基本養老保險基金由地方政府運營，各地具體做法情況差別較大，管理混亂。從本質上講，養老保險基金運營并不屬于地方政府的職能。我國可以借鑒德國、智利、日本等國的有益做法，結合我國的具體情況，采用基金管理公司的模式來保障養老保險基金和獨生子女家庭特別養老基金的保值增值。

四、適當放寬生育政策，減緩失獨老人的產生

計劃生育政策作為基本國策持續實施了三十多年，客觀上降低了我國人口爆炸的風險，但卻增加了我國家庭的生活風險。我國人口老齡化現象日益嚴重，繼續嚴格執行獨生子女政策將導致勞動力短缺問題，陷入“未富先老”的境地。汶川地震災害中出現較多未成年獨生子女遇難的情況，是“失獨”這一社會問題的集中爆發。這不禁令人擔憂：失去唯一孩子的父母們，如何寄托他們對未來生活的希望？

聯合國人口司預測，中國人口的中位年齡將從2000年的30歲上升到2050年的45歲，即50年間上升15歲，屆時中國將有50%的人口在45歲以上。國家統計局發布的《中國2010年人口普查資料》顯示：2010年我國生育率只有1.181，也證實了1996—2010年的平均生育率只有 1.4左右。生育率只有1.18，意味著中國每名育齡女性只生1.18個孩子，這在國際上是一個十分危險的數字。2013年3月7日，國家民委副主任吳仕民在參加寧夏團討論時提出快速完善計生國策，終止一對夫婦一個孩的重要建議，他說，上海已經有100萬家庭是無孩子丁克家庭。[10]據世界衛生組織的統計數字，中國的生育率水平在全世界排名倒數?？v觀國內外人口生育政策的演變歷程，都是在不斷調整中完善起來的，說明生育政策的制定與實施必須適應實際情況，在保證根本宗旨的前提下進行靈活變動。各國都有各自的特殊國情，我們應該在結合我國國情的基礎上，科學借鑒別國經驗，適時調整人口與計劃生育政策，使其與我國的現實人口國情相適應。要解決好這些人口問題，特別是失獨老人這一新型社會問題，減緩失獨老人的產生，需要對現行的《人口與計劃生育法》進行及時修改，調整生育政策，完善我國現行的人口法律制度。只有法律制度與時俱進，才能從根本上減緩我國人口老齡化、素質逆淘汰和性別比例失調的不良趨勢，也才能更好地化解獨生子女夭折帶來的諸如失獨老人社會保障等新型社會問題。

[1]邊嘉銘.關注失獨老人養老問題[N].家庭保健報,2012-10-25(3).

[2]甘肅試點獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度[EB/OL].http://news.eastday.com/china/c/20070926/u1a3130360.html,2007-09-26.

[3]吳家翔,于維華.中國失獨老人調查[EB/OL].http://news.qq.com/zt2012/living/only_child.htm,2012-06-05.

[4]中國“失獨家庭”超百萬 各地出臺政策探索幫助[EB/OL].http://forum.home.news.cn/thread/105169813/1.html,2012-09-11.

[5]康國瑞.社會保險[M].臺北:臺灣黎明文化實業公司,1983:45.

[6]陳功.我國養老方式研究[M].北京:北京大學出版社,2003:10.

[7]藏世俊.康有為大同思想研究[M].廣州:廣東高等教育出版社,199 7:6.

[8]鄧大松.社會保險[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2002:229.

[9]李錦峰,馮憲芬.國外養老保險法律制度的比較分析[J].理論導刊,2006(4):65-66.

[10]吳仕民代表：完善計生國策 終止一對夫婦一個孩[EB/OL].htt p://news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/08/content_28169 238.htm,2013-03-08.