行政處罰中聽證主持人問題探討

蔡亞淋

（甘肅政法學院 法學院，甘肅 蘭州730070）

我國聽證制度最早出現于1996頒布的《行政處罰法》第41、42條中，雖然實施時間較短，但其所起到的作用卻是顯而易見的，聽證制度已經成為我國行政程序制度中不可或缺的部分。[1]聽證程序中聽證主持人是關鍵，是聽證程序正常有序的進行以及實現公平公正價值的核心。在聽證制度中，主持人需要具有獨立性，即職能分離。[2]我國《行政處罰法》第42條第4款規定，主持人必須為非本案調查人員，若當事人認為聽證主持人與本案有直接利害關系的，可以行使申請回避的權利。除此之外，關于聽證主持人的其他內容則散見于地方法規和規章中。對于不斷發展的社會，僅如此簡單的規定是遠遠不夠的。聽證主持人由誰指定？怎樣指定？回避向誰提出？由誰決定是否回避？回答不出這些問題，將使聽證程序在實踐中顯得底氣不足。

一、目前我國聽證制度中主持人的相關問題

（一）聽證主持人的選任

1.目前，我國行政處罰中聽證主持人的選任是否遵循程序正義原則。程序正義至少要求聽取雙方當事人的意見，而現行法條卻規定聽證主持人由行政機關指定。由聽證程序中一方當事人的行政機關來指定聽證程序中的中立人，又由該中立人來主持行政機關和行政相對人的聽證會，這樣的聽證會會公平嗎？僅行政機關一方的意思而沒有聽取行政相對人的意見所指定的中立人是否還是中立的？這是值得我們思考的問題。

2.聽證主持人的候選人。《行政處罰法》規定由行政機關指定非本案調查人員為聽證會主持人，是指除了調查人員之外的行政機關工作人員還是其他非公職人員也可以被指定？這樣的范圍過于寬泛，人們理解各不相同。在一些地方性法規和規章中就有關于聽證主持人選任的詳細規定，例如，山東省《行政處罰聽證程序實施辦法》中就規定了該主持人需要由行政機關法制機構工作2年或者執法工作5年以上的人員擔任。[3]從實踐中看，雖然法條文本并未明確規定是否必須是行政機關公職人員，但各地行政機關一般都是指定行政機關公職人員，且均是指定同一行政機關的其他公職人員。這難以防止行政機關公職人員之間的單方面接觸，即所謂的“官官相護”。偏袒一方的嫌疑較大，難以讓公眾信服。

（二）聽證主持人的回避

《行政處罰法》中沒有明文規定聽證主持人申請回避的問題。在實踐中，聽證主持人的回避是參照訴訟法和公務員法中的相關規定而適用的。例如，與本案有利害關系，與本案的當事人有親屬關系，或者是有其他相關的關系等等。

1.聽證主持人回避向誰提出。《行政處罰法》僅規定行政相對人享有申請主持人回避的權利，但是向誰申請并未作出明確的規定。實踐中通常是由案件相關的行政機關來決定聽證主持人是否回避。結果是，行政相對人向作為聽證當事人另一方的行政機關申請聽證主持人回避，再由該行政機關作出是否回避的申請。可見，從一開始雙方當事人的地位就不平等，行政機關強勢主導整個聽證會大局。

2.聽證主持人回避決定不服的處理。對于聽證主持人回避的決定，若是該聽證主持人或者是行政相對人不服，該向誰提起異議或者復議？法律無相關規定。實踐中通常是由與聽證有關的行政機關來接受、決定對回避決定不服的異議或復議。行政機關既做了運動員又做了自己的裁判員。這樣的回避申請意義又會有多大呢？

（三）聽證主持人的權利與責任

目前，我國《行政處罰法》中關于聽證主持人的權利和責任還處于空白。從實踐中看，目前聽證主持人的權利主要體現在以下幾個方面：核對當事人信息、告知當事人權利義務以及救濟方式、把握聽證會的進度、維護現場秩序等。總的來說，權利有限。作為聽證活動中的一員，聽證主持人的權利至關重要，否則難以維持聽證的有序進行。此外，當聽證主持人出現違法違紀的行為時又該如何追究責任呢？

從以上的問題中我們可以看到，目前我國《行政處罰法》中的聽證主持人制度問題良多，亟待完善。而這些問題的根本原因則在于聽證主持人的地位不獨立，依附于行政機關，無法做到真正的中立。所以，我們需要建立獨立的聽證主持人制度。

二、我國《行政處罰法》聽證主持人制度的完善

當行政主體對行政相對人作出或即將作出行政行為時，聽證程序是行政相對人進行自我防衛的一種手段，是一種救濟方式。我們必須保證聽證的公平、公正、公開，而要達到這“三公”要求，至少需要從以下幾個方面予以完善。

1.明確聽證主持人與雙方當事人，即行政機關及行政相對人的關系。因為行政機關與行政相對人相比較而言具有天然的強勢地位，所以這其中最為重要的就是切割聽證主持人與行政機關的關系，否則就會出現聽證主持人不中立甚至偏向于行政機關的情形。我國目前的法律文本中規定了相對的職能分離原則，但不全面。我們應該采用完全的職能分離原則，由非行政機關公職人員擔任主持人，從根本上割斷“官官相護”的鏈條。

2.聽證主持人應當具有相應的專業素質和實踐經驗。聽證制度是我國行政處罰程序中的重要一環，聽證筆錄作為證據對行政訴訟和審判起著重要的作用。聽證程序主持人在聽證程序中發揮著不可替代的作用，需要具備專業的法律知識、道德素質和豐富的社會實踐經驗，所以并不是普通大眾都可以成為主持人的候選人。要求具備專業的法律知識，是因為在行政聽證中多數案件直接與法律法規的制定、執行相關，具備一定的法律知識可以對案情的了解更為透徹。要求具有一定的道德素質，是為了防止賄賂和其他的誘惑，具有良好品德的主持人有利于聽證程序的順利進行。[4]要求具有豐富的社會實踐經驗，是因為有經驗的專業人員可以較好地把握聽證的進度，節約聽證時間，減少當事人的負擔。

3.針對《行政處罰法》中對于聽證主持人權利義務規定的空白現狀，筆者認為，應當詳細規定聽證主持人的相關權利及相應的追責制度。在聽證程序中，主持人把握聽證的進度，組織雙方當事人質證和辯論，應當具有控制局面的權利，以防止在聽證程序進行時出現混亂局面。同時，所謂“無權利則無義務”，既然有相關的權利，也應當規定聽證主持人的相應義務。對于違反義務的行為應當進行追責，防止主持人濫用權利，侵犯當事人的合法權益。具體來說，對于聽證主持人的權利，筆者認為，可以借鑒相關法官的規定，在聽證過程中有通知雙方當事人聽證地方及時間、核對雙方當事人信息、組織當事人質證和辯論、作出聽證結論以及對擾亂聽證的行為進行處罰的權利；當事人對處罰不服的，可以提起復議；對聽證主持人的違法違紀行為可追究行政、刑事責任。

眾所周知，美國的聽證主持人制度規定得較為完善，建立了行政法官集中使用制度，保證了聽證主持人免受行政權的干預，給予了法官脫離主持聽證所在行政機關的獨立地位。[5]筆者認為，為了保障聽證程序的“三公”，維護聽證當事人和主持人的合法權益，我國可借鑒美國的行政法官集中使用制度，建立更靈活的專門聽證主持人制度。

三、專門聽證主持人制度

專門聽證主持人制度是指建立專門的聽證主持人團隊，由高校具有相關法律知識以及高級職稱的老師擔任聽證主持人候選人，在需要舉行聽證時由雙方當事人協商選擇該場聽證的主持人。之所以選擇高校具有相關法律知識以及高級職稱的老師來擔任聽證主持人，是因為他們能同時滿足上述所指的三個方面：高校老師具有較高的職業素質和道德素質，同時也具有相應的社會實踐經驗。老師們與聽證雙方當事人不會有太多的利益糾葛，最重要的是高校老師不會受到行政權的干涉，不會因為編制和財政等原因而受制于行政權，能更好地保證聽證主持人地位的獨立性和權威性，因而能保證聽證的公平公正。

對于建立專門的聽證主持人團隊，筆者的構想如下：首先，由全國各大高校組織成立一個全國性的專門聽證主持人組織，指導全國的聽證事務。其次，以各省為單位建立以省內高校為主的聽證分會組織，指導本省的聽證事務。而在各大高校內部，采用推選的辦法使高校中具有相關法律知識及高級職稱的老師成為聽證主持人的候選人。再次，在需要進行聽證時，由雙方當事人進行協商，在本省的聽證主持人名單中選擇相應的候選人來主持聽證。聽證當事人認為主持人與本案有利害關系等需要回避事由的，可向本省的聽證分會組織提出，由本省的聽證分會組織進行認定，作出決定，不服決定的可繼續向上級聽證組織反映。最后，由聽證主持人制作相關的聽證筆錄。

四、總結

綜上所述，我國行政處罰中的聽證程序內容過于模糊，導致實踐中問題重重，聽證程序亟待完善。建立專門聽證主持人制度，能更好地指導聽證程序的進行，維護社會的公平及社會成員的合法權益。

[1]孫瑋.試論行政聽證主持人選任[J].甘肅政法學院學報,2005(4).

[2]劉勉義.我國聽證程序研究[M].北京:中國法制出版社,2004:80.

[3]沈世娟,張進.淺談我國行政聽證程序的健全[J].行政與法,2005(4).

[4]周婧,翟國強.行政聽證主持人地位獨立芻議[J].廣西政法管理干部學院學報,2003(1).

[5]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,1995:43.