淺談我國城管執法中存在的問題和對策

蔡志敏

（武漢警官職業學院，湖北 武漢430040）

一、我國城管執法中存在的主要問題

（一）法律體系不夠完備

目前，我國城管執法的立法工作滯后于現實管理的要求，至今還沒有一部獨立的城市管理法律，城市管理行政執法一直處于“借法執法”的局面，由此帶來了不少問題。這些問題主要表現在以下幾個方面：一是執法依據法出多門，適用法律隨意性大。針對同一具體違法行為，不同的法律、法規、規章在處罰標準上存在較大的差異，使城管執法人員和行政管理相對人容易產生矛盾。二是立法意圖較少從城市管理的需要出發，很多法規都是治標不治本，導致操作出現問題。三是城管法律地位不明，職能職責模糊不清。四是有些處罰條款明顯不能適應當前社會經濟發展形勢的實際需要。

（二）管理體制不夠健全

當前，雖然各省、地市以及區縣在城管工作領域都不同程度地進行了積極探索和相互合作，但全國各地的城管執法工作從上到下沒有一個系統的管理體制，在橫向同行之間缺乏良好的互動機制，在縱向的業務指導、技術、設備與專項資金等方面也缺乏有力的支持，這樣就限制了城管執法的持續健康發展。然而，城市管理行政執法工作不但需要有力的法律和政策支撐，而且還需要系統的業務指導，以確保城管執法工作與快速的城市化發展進程相適應，相互協調發展。

（三）執法環境不夠寬松

這方面的問題主要表現在以下幾點：一是管理對象成分復雜。城管執法對象涉及社會各個層面，絕大多數是生活沒有保障的低收入人群，如無業人員、下崗失業人員和外來流動人口等，他們的艱難處境容易得到廣大市民的同情。二是城市基礎設施建設相對落后，不能滿足經濟發展和市民生活的需要。在城市規劃與建設過程中，忽視了機動車停車場、休閑廣場、公共廁所和垃圾處置場等公共設施的規劃和建設。三是社會公眾對城管執法工作存在一定的誤解。群眾對城管執法人員有抵觸情緒，阻撓執法的現象也時有發生。

（四）監督機制不夠合理

在行政執法中，城市管理的制約協作保障機制還沒有建立健全，大城管的工作氛圍還沒有形成，導致整個行政執法監督機制不能有效地運行。同時，各執法環節缺少相應的監督，存在違反程序執法、逐利執法和濫用自由裁量權的現象，致使以收代管、以罰代管、只審批不管理的現象時有發生，人民群眾反映強烈。

此外，城市管理中各行政機關、各行政部門之間權責劃分不明確，導致遇事相互推諉、相互扯皮，嚴重影響了行政執法的效果。

（五）執法程序不夠嚴格

在城市管理行政執法過程中，必須嚴格堅持依法行政。依法行政就是嚴格遵守法定的執法程序，將整個執法過程置于有效監督和約束之下。法律的公正性在很大程度上取決于執法程序本身，按照公正嚴格的法定程序去執法，是產生公正執法結果的基本前提。

然而，在很多情況下，我們并沒有遵守法定的程序。比如，在行政處罰案件中存在程序違法、徇私枉法；在執法管理時亂作為、不作為，嚴重影響執法工作的效果并造成不良的社會影響。因此，行政執法人員必須充分重視法定程序，熟悉掌握并自覺運用程序來規范執法行為。

（六）經費保障不夠規范

擁有充足的經費是綜合執法機構正常運轉的前提。然而，在原來分散執法的情況下，各執法機構的經費問題大多缺乏統一的政策和標準，有的機構雖有一部分財政撥款的經費，但遠不能滿足需要；有的機構甚至沒有列入財政開支范圍，主要靠罰款、收費、創收來維持其運行，由此必然會導致種種執法不公、執法不嚴、以罰代管等不正常現象的發生。實行綜合執法改革，必須吸取這種教訓，應保證綜合執法機構經費的充分和穩定，力求避免經費自籌的做法，堅決避免以罰代管的現象發生。

（七）辦法措施不夠有效

城市管理行政執法工作中的強制手段不夠有力，嚴重阻礙了執法工作的順利開展和工作成效。在實施相對集中行政處罰權后，行政處罰權雖然轉移了，但是相應的行政強制措施權卻沒有轉移。例如，屬于城管行政執法職能范圍的違章停車行為、經營戶占道設攤行為等，由于執法人員在執法過程中缺乏強制手段，一些行政相對人極不配合執法工作，他們不但不予理睬，還明目張膽地從事違法活動，造成執法不力，給城市管理工作造成嚴重阻礙。

二、建議與對策

（一）構建完備的法律體系

城市管理問題的解決，其根源在于需要設立統一的城市管理法。城管執法部門在執法過程中缺乏執法的具體標準，城管工作顯得缺乏法律法規的支撐，不利于城市管理執法工作的開展。當務之急就是加快城市管理法律法規的立法建設，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，避免出現任意罰款、隨意收費、濫用職權的現象，使法律法規符合形勢發展和實際管理要求，使城市管理更加高效，使城管執法部門能夠更多地得到執法相對人的認同。這有利于從根本上規范城市管理執法行為，為城市管理奠定法制基礎，從而提高依法行政和嚴格執法的水平。

（二）建立健全的管理體制

當前，一是要進一步理順城市管理執法體制，堅持以“政府主導、部門負責、社會參與”為原則，改革、創新現行的城市管理體制，建立“權、責、利”相統一的管理模式，進一步完善城市服務功能，為城市管理奠定制度基礎。國務院、省、市都應建立相應的組織管理機構來從事城市管理工作，加強對城市管理執法工作的組織領導、統籌協調和監督指導，形成統一、協調、高效的城市管理系統，確保城管執法工作的健康發展。二是要加大對城市管理的理論研究和對城市管理的投入等，搭建橫向交流工作平臺，由國務院有關部門牽頭，組建全國城市管理行政執法工作協會，不定期進行學術研討、經驗交流等學習活動，使城市管理行政執法部門走向開放互動的道路。

（三）營造寬松的執法環境

城管執法要適應社會主義法制建設的需要，因此，必須努力為城市管理工作創建一個良好的外部執法環境。其主要體現在以下幾點：一是加強宣傳教育，增強城管執法的影響力和公信力。二是政府有關部門加大普法力度和道德文明建設，有效提升市民城管法制意識和遵紀守法意識，提高市民素質及參與城市管理的能力，讓更多的市民理解和支持城管工作，使城管執法有一個良好的社會基礎。三是加快基礎設施建設，特別是要加大環衛設施、停車場、農貿市場等與市民生活息息相關的基礎設施建設力度，不斷完善城市功能。四是與有關部門、社區建立定期協調制度，開展共建活動，借助社會各方的力量，努力形成齊抓共管的大城管格局。

（四）形成合理的監督機制

根據我國的基本國情，建立監督協調機制。城管執法涉及城市規劃、市容環衛、工商、市政管理等多個部門，并且存在內部管理體制不順等問題。要搞好執法監督工作，解決部門職能交叉、條塊分割、職責不清、協調不力的問題，必須建立監督協調機制，加強上下之間、部門之間的信息交流和協調配合，及時發現和糾正執法中出現的問題。

內部監督是城管執法監督中最直接、最主要、最經常的監督形式。需要建立健全執法監督體系，強化監督措施，改進監督手段，確保各項監督機制和監督制度落到實處，以取得良好的監督效果。

（五）規定嚴格的執法程序

要實現城市管理的法治化，必須加強嚴格執法和依法行政。在城市管理行政執法工作中，建議各相關部門整體聯動、積極配合。特別是加強城市管理行政執法部門的自身建設，要在完善內部管理、規范運行程序以及提高執法人員職業素養等方面下功夫。

在運行程序方面，應當健全與執法工作程序相關的制度，使城市管理行政執法工作嚴格依照法律規定的程序予以開展，切實加強執法工作程序的規范性，保障行政執法行為本身的合法性和合理性，維護行政相對人的合法權益。

（六）實施規范的經費投入

政府要充分考慮城市管理工作的繁重性和艱巨性，加大對城管經費的投入力度，改善城管執法裝備和執法硬件條件，并結合城管執法人員工作條件差、工作強度大、工作時間長的實際情況，給予城管執法人員一定的特殊崗位補助，提高城管隊伍的經濟待遇，切實維護城管執法人員的工作積極性和合法權益，這樣才能保證城管隊員的福利待遇并提高城市管理的效能。同時，加強對行政執法行為的財政監督、司法監督和社會監督，嚴禁收繳一條龍，堅決杜絕坐收坐支現象的發生。

（七）出臺有效的執法措施

行政強制措施是行政機關根據查處違法行為的需要，對違法行為人采取的一種強制手段。目前，在我國城管執法機關實施的相對集中行政處罰權所依據的多部規范性法律文件中，大致有以下四類行政強制措施：查封、扣押；封存；拖移或扣留車輛；強制拆除。

城管執法要進一步解放思想，堅決破除陳舊落后的思維方式和管理理念，以不斷提高城市管理水平。具體來說，應從以下幾方面予以完善：一是提高城管執法人員的綜合素質，建立一支知法、懂法、守法的執法隊伍。二是轉變執法理念，由暴力型執法向人性化執法轉變。三是完善法律保障機制，堅決杜絕亂收費、亂罰款的城管現象，提高依法行政和嚴格執法的水平。四是創新執法方式，實施疏堵并舉，切實關注弱勢群體，維護社會穩定，創建和諧社會。

總之，城市管理行政執法工作肩負著維護城市正常運轉秩序，促進和保障城市健康發展的重要使命。城市管理作為社會管理的重要組成部分，是一項綜合性工程，不僅需要加強配套制度尤其是社會保障制度的建設，還需要政府、社會、民眾等多方面力量的共同推進。由此可見，只有理順我國現有的城市管理體制，加大城管執法力度，我們才能使城管執法走出現實困境，找到一條符合我國國情的城管執法之路，才能建設一個宜居、平安、生態、幸福的“美麗中國”。

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