中國國際警務合作保障機制探究

栗長江

（中國人民公安大學 人文社科部，北京100038）

世界進入二十一世紀，販運毒品、國際洗錢、販賣人口、偷渡等跨國案件節節攀升，違法犯罪國際化趨勢日益明顯。犯罪跨越了國界，而世界上目前沒有、也不可能存在一個超國家的世界警察組織在世界各國享有同等的執法權，并且一國由于國家主權問題不可能允許另一國的警察跨越國界從事像其在國內一樣進行的執法活動，因而打擊跨國犯罪和國際犯罪也就面臨著前所未有的困難和挑戰。世界警察大家庭也深深認識到，任何一個國家的警察機關都難以單獨應對如此巨大的挑戰。既然犯罪跨越了國界，執法也要跨越國界，雖然一國警察不可以跨境執法，但各國警察可以深入合作。也就是說，全球性的犯罪活動，必然要求各國警察機關之間通力合作，共同完成預防、打擊犯罪，維護社會治安的重任。開展國際警務合作，必要的保障是重要的前提。在我國國際警務合作開展得如火如荼的今天，對其保障問題的研究具有重要的理論與現實意義。

一、法律保障

自從1984年9月6日中國成為國際刑警組織的正式會員，特別是最近幾年來，在中國公安部的努力下，中、老、緬、泰開始湄公河聯合巡邏執法，從安哥拉成功解救被迫賣淫的婦女回國等一批經典案例，充分表明中國國際警務合作取得了令人矚目的成就。中國先后與約150個國家和地區的內政、警察部門以及20多個國際組織建立了業務交流合作關系。截至2011年7月，我國和外國共簽署了33項雙邊引渡條約、47項雙邊刑事司法協助條約。中國還積極締結和參加了《聯合國禁毒公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》等一大批打擊跨國犯罪、國際犯罪的國際公約[1]，奠定了開展國際警務合作的基本法律保障。公安部“同59個國家的內政警察部門簽署各類合作文件237份，牽頭或參與國際組織、區域組織及相關會議機制81個。”[2]

從這些數字來看，我國國際警務合作確實有了長足的進步。但是，我們也應該清醒地認識到，同我國正式簽署警務合作條約、刑事司法互助條約以及引渡條約等法律性文件的國家還不算多，而且與我國簽訂各類條約的國家主要是一些發展中國家，同歐美等發達國家簽訂的這類合作條約或者協定還遠遠不夠。因此，我們應深化與歐美發達國家的警務執法合作。中國的貪官大多逃往這些發達國家，沒有合作的法律框架，就會對反腐和追逃工作帶來直接影響，使中外警務合作的效果大打折扣。國際條約的簽訂為深化國際警務和司法合作，更加富有成效地打擊跨國犯罪和國際犯罪提供了法律保障。然而，一個不爭的事實是，我國的國內法和國際法有時有些不相銜接的地方，甚至會有沖突。為了解決這個問題，1995年6月20日，外交部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、安全部、司法部聯合發布《關于處理涉外案件若干問題的規定》，其中總則第三條明確規定：“當國內法或者我內部規定同我國所承擔的國際條約義務發生沖突時，應當適用國際條約的有關規定（我國聲明明確保留的除外）。”因此，為了更好地履行國際公約，我國應盡快對有些國內法進行修訂。同時，“中國應當積極爭取與我國犯罪人主要潛逃目的地國美國、加拿大等西方發達國家建立更緊密的警務執法合作關系,爭取和尚未與我國簽署引渡條約的西方國家簽署引渡條約是警務合作中一個重點和難點。”[2]只有這樣，才能與這些國家在調查取證、緝捕及遣返犯罪嫌疑人、追繳犯罪收益等警務合作方面有強大的法律保障，也只有這樣才能使中外警務合作得以順利開展。

二、隊伍保障

任何工作目標的落實終究要落在“人”身上。21世紀最關鍵的是人才。如何培養出一支政治思想敏銳、法律素養全面、專業技術精通、外語水平優良的國際警務合作人才隊伍成為提升國際警務合作能力的關鍵所在。

在我國，公安部國際合作局統籌全國公安機關的國際警務合作工作。為了更好地利用國際刑警組織的資源，提高國際警務合作的效率，1986年我國在廣東設立了國際刑警組織中國國家中心局廣東聯絡處，負責廣東以及香港和澳門兩個特別行政區的警察業務交流。1995年，國際刑警組織中國國家中心局上海聯絡處成立。2012年4月16日，國際刑警組織中國國家中心局北京聯絡辦公室成立。這些聯絡處、聯絡辦公室的成立，為中國開展國際警務交流奠定了良好的機構保障。

在省公安廳層面，黑龍江省公安廳建立了我國第一支省級國際警務合作總隊，在與俄羅斯遠東地區的警務合作方面取得了可喜的成績。但是市、縣級還沒有建立相應的國際合作支隊，在工作開展過程中只能協調其他部門，給工作開展帶來了實際困難。如果能在口岸市、縣組建對應的國際合作支隊，將大大促進工作的開展。

除了黑龍江省公安廳外，內蒙古自治區公安廳在出入境管理局下設了國際合作支隊。北京作為首都，有許多重要的國際會議以及國際賽事在這里舉辦，也迫切需要開展國際警務合作。近期，北京警方已經與近20個國家首都和城市的警察部門簽訂了合作協議，在情報信息交流、反恐處突、大型活動安保等領域開展廣泛的合作和交流。[3]在云南，普洱市公安局率先設立了普洱市公安局國際警務合作處，負責全市公安外事和國際警務合作工作。但是，總體來看，省市公安部門，特別是邊境地區的省市部門應該加快開展國際警務合作的步伐，構建全國公安機關國際警務合作的網狀格局，大力推動雙邊執法合作，積極參與多邊執法合作，為國內治安和國際安全作出更大的貢獻。近年來，中國經濟的迅猛發展吸引了大量外國商人來華經商，來華的旅游人數也逐年攀升，外籍人員遍布了祖國的大江南北，伴隨而來，外國人在華犯罪情況也日益突出。“因此，在各省區以及外籍人員流入較多的城市設置國際警務執法合作機構非常有必要。各地的國際警務執法機構可以隨時掌握境內外跨國犯罪與國際警務合作情報信息并彼此傳遞交流,從而構建一套完善的涉外警務合作執法聯絡機制。”[1]

三、機制保障

除了國際刑警組織的主渠道外，中國近年來不斷強化機制建設，拓展國際警務合作的渠道，以期構建全方位的國際警務合作網絡。

（一）強化警務聯絡官項目

警務聯絡官是開展國際警務合作的重要途徑。在這一方面，美國堪稱急先鋒，依靠其龐大的警務聯絡體系，構建了覆蓋全球的國際警務合作網絡。我國于1998年首次向美國派駐禁毒官，成為我國警務聯絡官項目的肇始。之后，這支隊伍逐漸壯大。“目前，我國已向23個國家、24個駐外使領館派駐38名警務聯絡官。警務聯絡官在維護我國國家安全和社會穩定、打擊跨國犯罪以及保護我國海外安全利益等方面發揮了重要作用。”[4]與美國相比，我國的警務聯絡官隊伍規模還太小，需要繼續壯大。警務聯絡官首先要有良好的外語水平，因為語言能力是開展工作的一個基本技能。警務聯絡官還要有豐富的公安業務知識，熟悉國家的總體外交戰略，掌握復雜的國際國內形勢和國際警務執法合作情況，具備較強的溝通協調能力。同時，警務聯絡官還要充分了解派駐國的刑事司法制度和警察體制，以便在交流中克服誤解。為了更好地開展警務合作，合作國雙方的警務聯絡官也需要加強聯絡，比如定期會晤，以便建立良好的互信，交流信息，增進友誼。

（二）鞏固與發展中美執法合作聯合聯絡小組

為了切實加強中美之間的執法合作，1998年5月，中美執法機構協調和溝通的主要機制——中美執法合作聯合聯絡小組在美國首都華盛頓成立（China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation，簡稱 JLG）。中美執法合作聯合聯絡小組成立后，在2000年6月19日，中美簽署《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于刑事司法協助的協定》。該協定2001年3月8日開始生效，標志著中美在刑事司法協助和合作領域取得了全新的發展。

近年來，在中美執法合作聯合聯絡小組和《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于刑事司法協助的協定》框架下，中美開展了富有成效的執法合作，在協調和促進兩國執法方面發揮了重要作用。在相互協助調查取證、追繳犯罪收益、犯罪情報相互通報以及對逃犯的監控及緝捕方面取得了豐碩成果。比如2010年，公安部協調國內與國際兩個戰場，與美國警方聯合摧毀了全球最大中文淫穢色情網站聯盟——陽光娛樂聯盟。陽光娛樂聯盟傳播淫穢色情信息案是中美兩國執法機關在打擊網絡犯罪領域的第一次成功的聯合執法行動，是中美開展國際警務合作的結晶，對預防和打擊跨國網絡犯罪具有極其重要的意義。[5]2012年6月，在中美合作執法小組和《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于刑事司法協助的協定》框架下，中國警方與美國移民海關執法局合作，成功破獲了一起特大跨國走私武器彈藥案，成為中美聯合執法的又一成功案例。

（三）強化中外警方工作會晤機制

中外警方工作會晤機制是中國根據同外國簽訂的警務合作條約或者協定而進行的定期的會晤交流。這個機制對中外警方進行情報信息交流、通報犯罪案情、對犯罪熱點問題進行協商溝通以及促進個案合作起到非常重要的作用。近年來，中國公安部以及公安部授權的省市公安機關同外國國家和地方警方進行了富有成效的工作會晤。如2010年3月16-18日，中法兩國警方舉行的第三次執法合作工作會議；2010年6月29日，中日警方舉辦的第六次工作會晤；2011年6月28日，中韓警方舉行的第八次工作會晤。地方公安機關的工作會晤以黑龍江警方、云南警方、新疆警方等最為活躍。

中外警方的工作會晤，既要根據協議和協商使之制度化，又可根據犯罪形勢的發展和雙方工作的需要進行及時的臨時性會晤，從而使國際警務合作的效果更加顯著。

（四）深化中、日、韓“10+3”合作機制框架和上海合作組織框架下的警務合作

1997年東盟—中、日、韓“10+3”合作機制正式形成。中國政府于2002年11月率先倡議召開“10+3”打擊跨國犯罪部長級會議，以切實加強中國同東盟諸國以及日、韓的警務合作。2007年6月，第27屆東盟國家警察首長會議期間，中日韓三國警方建立國際合作負責人會晤機制，并舉行首次會晤。三方通過此機制，就提高區域執法合作水平、加強在打擊跨國犯罪領域的合作、加強人員培訓合作等交換了意見。[6]

2001年6月，上海合作組織成立。它的首要使命是維護地區安全與穩定。經過各成員國不懈努力，近年來上海合作組織執法安全合作日益向務實化、專業化、縱深化發展。北京奧運會、上海世博會等大型活動的平安舉行都得力于上海合作組織安保合作機制幕后的有效運轉。十年來，上海合作組織執法安全合作的法律基礎更加完備，大型活動安保合作成效顯著，聯合反恐演習形成機制。[7]“建立完善的區域警察執法一體化法律框架基礎、建立區域警務執法組織協調機構和情報信息共享機構、組建專業和專門執法隊伍等工作”[1]勢必成為中國參與區域警務一體化進程的工作重點。

應該認識到，我國開展國際警務合作的機制還有待拓展，西方國家的合作機制非常值得我們借鑒。比如，2010年，法國和美國簽署了一項警務合作協議，法國將允許美國移民海關執法署的警察赴法國巴黎戴高樂機場執勤，幫助機場工作人員篩查恐怖分子和“高危”乘客，協助打擊人口走私以及偽造護照等工作。同樣，根據協議，法國方面也可以派遣警務人員前往美國機場執行類似任務。此外，美國還與英國、荷蘭以及西班牙等國簽訂了類似協議，美國移民海關執法局警察也將在倫敦、阿姆斯特丹以及馬德里等其他7個國家的國際機場參與此類工作。[8]我國在開展國際警務合作的過程中，要不斷開拓創新，而其中最為重要的是機制創新，以簡化程序，降低開展國際警務合作的成本，切實增強開展國際警務合作的能力。

四、經費保障

國際警務合作是一個成本很高的工作，經費充足與否直接影響著工作的進程。因此，經費保障也是一個非常重要的問題。經費的支出主要涉及外警培訓、警務裝備援助以及辦案經費等等。

近年來，我國多所公安院校承擔了外警培訓任務。如中國人民公安大學對尼泊爾、巴基斯坦等東南亞國家和非洲一些國家的警官進行了執法培訓，取得了可喜的成績。中國還投資7億元在新疆建設了“外警培訓中心”——中亞警務合作培訓中心。此外，云南警官學院、新疆警官學院、中國刑警學院、山東警察學院等院校也進行了富有成效的外警培訓。

本世紀以來，公安機關提高維穩處突的能力問題尤顯重要，對警務裝備提出了新的要求。在這樣的背景下，2002年，中國公安部舉辦了第一屆中國國際警用裝備博覽會。之后，每隔兩年舉辦一次，到2012年已經舉辦了六次。此外，為了增強我國周邊國家與我國開展國際警務合作的能力，我國公安部和新疆、云南等省公安廳多次向合作國警方提供警用物資援助。比如，2011年6月，中國公安部向緬甸內政部援贈警用物資；2012年5月，中國公安部援助蒙古國法律內務部警用物資。這些警務物資和裝備的援助，一方面可以加強受援國打擊犯罪的能力，同時也加深了中國和這些受援國之間的感情，提高了他們同我國開展國際警務合作的能力和積極性。

在具體執法合作層面，經費保障問題尤其重要。公安部裝備財務局有包括國際警務合作經費在內的專項經費，但是在基層國際警務合作部門，國際警務合作經費往往沒有充分的保障，地方公安機關在開展國際警務合作工作中的經費保障問題依然突出，需要中央與地方的協調與投入，為更好地開展國際警務合作提供良好的物質保障。

[1]王君祥.中國警務合作走向全球化[EB/OL].http://epaper.legald aily.com.cn/fzrb/content/20120618/Articel01010GN.htm.

[2]陳顯君,周棟梁.我國公安機關大力推進國際執法合作[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/3376634.html.

[3]北京警方與世界近20個城市警察部門簽訂合作協議[EB/OL].http://www.criminallawbnu.cn/criminal/Info/showpage.asp?pkI D=27893.

[4]首次警務聯絡官工作座談會在京召開[EB/OL].http://www.cpd.com.cn/n10216060/n10216144/c15232740/conten t.html.

[5]公安部與美國警方聯合摧毀全球最大中文淫穢色情網站聯盟[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/2921 137.html.

[6]《中日韓合作（1999—2012）》白皮書（全文）[EB/OL].http://ww w.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/zcwj/t930269.htm

[7]楊謳.團結合作維護安全——上海合作組織成員國安全會議秘書會議側記[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2677/3280669.html.

[8]美國警察將在戴高樂機場執勤審查赴美乘客名單[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2010-08/26/c_12486496.htm.