警務活動中的正義制度探視
——社會管理創新背景下警務活動重心的轉變

滿慎鋼

（西南政法大學，重慶401120）

警察是由政治過程中創制并賴以存系的組織，是維護社會秩序的專門力量。在社會矛盾日益突出的今天，人們越來越發現，社會秩序表面安寧的背后，存在著諸多問題，隱藏著諸多矛盾。文明發展到今日，人們已經不僅僅滿足于彼此間不吵不鬧的安寧，穿透秩序的表層有了更深入的需求，那就是安寧背后人與人之間的平等相待、利益的公正實現、責任的適當分擔，即對正義的渴求和期盼。警察也應順應時代發展，重新調整角色和工作重心，以正義為視角，幫助解決群眾生活中遇到的問題和困難。

一、正義的概述

正義是個多層次的概念，也是最高的價值目標，生活中被各行各業接受。警務活動中的正義要求，即警察正義價值。警察正義價值指警察捍衛正義對公民的有用性。警察正義是一個社會的政治正義、法律正義和道德正義的統一、綜合和集中體現。

創新社會管理，轉變社會治理方式，警察也應進行結構重組、角色再造，進而更加貼近現實，解決社會問題，滿足人們的正義訴求。

二、中外警務狀況與反思

（一）外國警務現狀

英國警察將正義作為自己的立警之本。他們認為：即使地球已經毀滅，我們仍然要堅持正義。美國警察也以正義為信念，認為警察是正義的化身，和平年代的英雄。警察公正執法是民眾信賴的基礎，只有堅持公平正義才能贏得民眾的支持和擁護。人們在美國的電視電影中常常看到在違法犯罪場合或在抓捕犯罪分子過程中，當警察亮明身份之后，很少有不配合警察工作的。這些正是因為警察在長期的執法過程中，為了公共利益公正無私的結果（另一種原因是警察以暴力為后盾）。人們已經把警察的權威視為正義的化身，很多年輕人想當警察的唯一目的，正是認為警察能夠實現其正義的人生價值。

（二）我國警務現狀

西方社會中的警察是公正與道義的化身。相較之下的中國，人們觀念中的警察似乎離正義有一些距離。警察往往以威嚴的角色出現在大眾面前，以致嬰幼兒無端地哭泣時，媽媽拋出一句：“寶寶，警察來了，再哭的話，把你抓走。”然后，寶寶安靜下來，藏在媽媽懷抱里不再吵鬧。當孩子長大后，以同樣的方式制止自己的幼兒哭鬧。長此以往，警察的威嚴形象定格在國人心中。當然，并不是母親的教育方式塑造了警察的形象，而筆者想表達的，正是歷史傳承下來的警察形象被善于發現的母親用于對孩子的教育。想想我們傳統文化現象中腰掛佩刀的捕快、身懷絕技的錦衣衛、粗狀肥碩的劊子手、酒肉迂腐的獄卒，大多冷酷可懼，令人唯恐避之不及。現代社會中，兒時培養起來的“我在馬路邊撿到一分錢把它交到警察叔叔手里邊”的良好習慣，隨著中國市場一分硬幣的貶值消失，以及警察將硬幣拒為己有現象的泛濫，長大后，也不再唯警察是從。只是在民眾遇到困難、遭受傷害時，方能想起警察原來是自己落難時的求助對象，而在自己愜意安祥時，看到風塵中執勤的警察，還會不經意間投上鄙視的一眼。這就是我國警務及警察最直觀形象的寫照。

1.執法方面

（1）法律框架內的正義缺失

筆者擬以執法過程中的被害人為視角，分析警察在執行公務過程中存在忽略正義關懷的問題。

目前的警務工作中，多數地方的警察都能按照《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律法規辦理案件。警察在辦理案件過程中嚴格遵循制度設計，這無疑是好的，是法治進步的表現。經過若干年的執法實務，也確實取得了較好的社會效果。然而，今天的警務狀況并未使群眾十分滿意，公安機關“四個滿意”的標準也并未達到。筆者舉如下一個例子，可以直觀探得一點端倪：

某日晚間，大雨。某市公安機關刑偵隊接到一起入室盜竊案件報案，現場勘查結束后，帶被害人回公安機關制作詢問筆錄。23時許，工作結束，被害人離去。但幾分鐘后，她又回來了。因為刑偵隊門口的路上積了很深的水，時值冬日，無法趟水通過。該女子一直坐等雨停，待到家人騎自行車方得接回。

處理該案中，警察接警、處警、受案、初查均按照法定程序進行，工作內容無可挑剔。但警察的工作方式和態度卻讓人覺得冰冷，加上案件并沒有得以偵破，失竊之痛、冬夜的惡劣環境、對警察控制犯罪失敗之無奈，三者疊加，導致當事人對警察工作的不滿，甚至抱怨。群眾的物質損害得不到補償，情感上的傷害得不到撫慰，程序設計完美又如何？即使看到警察機器人似地忙碌，被害人又如何能得以寬慰。該案中，如果警察能對被害人多幾句安慰，做點諸如端上杯熱水，因夜黑雨大將其送回家之類的事（轄區居民離轄區公安機關不會太遠），即便案件未破，財物未追回，被害人的心態完全會獲得另一種溫暖補償。如果此時，某些警察工作粗糙，服務欠缺，反而更使不公正的天秤，在低下去的一方又進一步加重砝碼。

制度設計完好，為什么法律實效欠佳？肯定是執法層面上有裂痕。

對此種現象，筆者曾作過調查。警察的反映是：自己對案件認真負責，履行了義務和職責，遵循了法律法規。無違法即無過，無違紀即無錯，社會無可指責，內部督察部門也無據出面斥責或處罰。警務工作人員的心態是“沒有違法違紀即是正當的，法律之外的正義呵護無關我事”。

（2）法律框架外的正義缺失

筆者擬以違法、犯罪嫌疑人為視角，分析實務中警察違法現象的客觀存在，即忽略法律規定或規避法律規定，直接破壞了法律的正義制度設計。

在辦理行政案件、勞動教養案件和刑事案件中，往往存在以下幾個方面的問題：罰前告知、聽證等程序基本走過場，達不到立法本意，法律實效懸空；違法嫌疑人往往不知道聆訓為何意，辦案民警總是搪塞而過，含糊解釋；刑訊現象屢禁不止；犯罪嫌疑人核對筆錄的權利常被剝奪；對于犯罪嫌疑人提出筆錄中的異議，偵查員往往通過辯論或威脅使其放棄法定權利；對于犯罪嫌疑人提出的聘請律師的權利不予理睬。不要說警察對正義的照顧，就連法律的基本規定都很難不打折扣地嚴格執行。人們無奈地看到，社會公平正義在警察執法過程中，被部分地過濾掉了。

2.行政管理方面

（1）服務群眾過程中

行政管理過程中，警察服務群眾的方式略顯粗糙，缺乏耐心，工作的出發點是為了完成任務，而不是基于服務群眾，比較機械。

第一，服務的要求并沒有內化為自己的行為方式，僅是在政府倡導民生服務的大環境下，基于黨委政府、上級機關的行政命令、內部績效考核的規定不得已而作出的反應式服務。此種情況下，警察的服務比較被動，缺乏積極性。一些窗口部門的警察，接待群眾之初能夠做到笑臉相迎，幾分鐘后，程式性的工作履行完畢，便覺得自己此項工作結束。如果此時群眾存疑而不解，多問幾句話，警察就會十分不耐煩，收起笑臉而草草打發。可見，服務態度并沒有內化為警察的義務感和責任感，以致約束性不強。

第二，服務以行政強制的方式推行。服務，這種最溫情、最能夠讓警察職業放光彩的地方，往往因為行政強制力的介入而使其黯然失色。最后，讓群眾一團霧水，搞不清警察是在服務還是強迫。

（2）維護秩序過程中

警察是馬路上的政府，維護社會秩序是警察的基本功能。《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等警務基本法中，處處體現著警察對社會秩序的維護。警察在維護社會秩序過程中，有很大的自由裁量權。自由裁量權的行使必須以正義為價值導向，否則警察不但不能完成維護社會秩序的重任，反倒會打破另一種社會秩序的平衡。

鄰里、社區、街道上，一些因糾紛引起的混亂現象，警察出面后，沒有幫助解決糾紛，沒有疏導社會矛盾，竟擱置了原先的矛盾，將自己強力卷進矛盾中來，成為沖突的一方，將警察置于人民群眾的對立面。很多時候警察僅僅維護了公共秩序，卻忽視了背后的正義。其實，一些案事件中，群眾往往是在無助的情況下以自己的方法表達某種訴求，如果警察無視這種訴求的合理內涵，反倒因此認定他們破壞社會秩序，這是正義嗎？我們應該撥開秩序的霧霾，以平等的慧眼，看到深層次的正義。

諸如醫患糾紛，往往是患者跟醫院之間的糾紛，在通過協商無法解決的情況下，患者攜眾親屬向院方表達訴求，而此時，院方總會向轄區警察機關求助。警察到達現場往往無視醫患矛盾的客觀存在，而將患者家屬的表達行為刑事化處理。在醫患糾紛沒有解決的情況下，警察以國家公權力壓制民意、拋卻正義，進一步積聚了社會矛盾。

被壓制的秩序，往往是不平等的秩序，總會堵塞人們的正義需求。在這種看似平靜的秩序后面，總存在著不公正、非正義。有些警察機關總是以不解決群眾現實問題的方式維護著社會表面秩序的安定，以致警察的秩序維護功能往往被泛化，被無限放大。

很多時候，警察在做好秩序的維護后，并不意味著萬事大吉，應進一步將引起社會失序的問題交由相關職能部門處置。如前述醫患糾紛的案例，警察先期處置后，應將事情轉交醫院或本市衛生行政部門解決。警察做為處置矛盾糾紛的第一人，最初到達現場后控制局面，維護好秩序，切實防止事態惡化，然后迅速弄清事情緣由，及時通知相關部門，并協助處置。這樣做，才有助于解決問題，疏緩矛盾，實現正義，才是良好的社會治理方法。可見，秩序不但需加強維護，更應以切實解決問題的方式來維護。

三、警務活動中貫徹正義的意義

（一）正義是警務活動的首要原則

隨著經濟的快速發展和社會結構調整，社會財富分配與社會風險分配不均，利益格局深刻變革，信息化、數字化、網絡化、功利化撲面而來，人們的思想觀念受到極大沖擊，價值觀朝多元方向發展，社會沖突積聚大量的矛盾，很多復雜問題亟待解決。單純某一項問題的出現，我們很容易找出相應的對口部門處理，但兩種及多種事情交織在一起而形成復雜的社會沖突時，我們很難區分出其對口部門，而面對激烈的沖突，政府又不能袖手旁觀。此時，警察作為政府強有力的助手，警察機關作為政府最主要的行政機關，警務便成為政府職能輸出時首先使用的一種形式，警察便成了政府公共事務尚未能專業分工前的第一線負責者，警察也就成了第一支到達現場的力量。站在風口浪尖上的警察，制度和智力迎接著時代送來的考驗：面對群情高漲的雙方或多方民眾，處置方式不當，更容易激化矛盾，而如何處置，往往又力不從心，甚至很多地方超出了自己的職責。站在問題的焦點上，必須以正義作為總的指導原則，公正的撫慰、公正的強制、公正的服務、公正的對待，切不可僅僅追求秩序的穩定而壓制人們的訴求。

（二）現代社會中，正義具有巨大的社會需求

社會失序會嚴重妨礙人們生活，社會秩序的穩定滿足了人們向往和平的夙愿。然而時事變遷、社會進步，站在秩序的花兒大放光彩的奇異舞臺上，人們會進一步渴望公平和正義，而且變得非常迫切。奔向全面小康的征途中，越來越多的人發現秩序與正義是不等值的，警察維護了秩序并不代表就必然實現了正義。秩序有的時候是不平等的秩序，是警察高壓下的秩序平衡，這只是一種表面的安寧。

生活中當人們發生糾紛、受到傷害、遭遇阻礙時，首先想到的是報警。有人說，報警即是求助于暴力。筆者則認為，報警是使自己避免受到不公正的對待，渴望問題得到公正的解決，求助警察可以促成正義的實現。當正義成為困境中的人們最強烈渴望時，警察便成為正義的代言人和守護神。隨著城鎮化發展，陌生人社會的程度將逐步加深，人們遭遇意外時不能像在熟人社會中一樣求助于親戚、朋友、師長等，而值得信賴的也只有警察。

四、警務活動中正義制度構建

制度關系到一個社會的行為規范和秩序體系。制度化過程將增進社會成員行動的模式化，促成社會現象的某種系統性，使社會事件具有較高的可預測性，從而加強社會的有序性。如果說維護社會治安秩序是警察的一項始終不變的基本職能，那么相比較而言，一個更為重要的目的就是實現社會正義。因此，正義理念的實質在于依照普遍性規范解決糾紛。這就要求警察執法要符合基本的道德價值，實現規范的普遍性以及在法律面前人人平等。

制度固然有規范作用，但更顯要的作用在于激勵。融正義于制度當中，更有助于激勵正義在現實生活中的實現。2003年，時任公安部長周永康在上海、江西調研時明確提出了公安機關要促進在全社會實現公平和正義。這表明，警察機關的警政思想中已有了正義的警察價值取向。在全社會都在努力尋求管理創新的時代背景下，警察更應以正義為工作的出發點和立足點。筆者認為，可從如下方面進行制度構建，進而以制度創新來克服制度缺陷。

（一）執法過程中的正義

1.刑事執法

警察刑事執法作為刑事訴訟的第一道工序，是正義與否的第一個價值判斷者。如果這個階段出了差錯，最容易打破正義的天秤。我國刑事訴訟的偵、訴、審程序一直都是以流水線的模式運作著，證據往往以傳遞的形式穿越在公檢法三家，制約機制難以發揮作用。盡管以后有望改變，但在目前的司法實踐中，我們不難看到處于訴訟第一線的警察的篩選、判斷作用尤為重要。面對抓捕歸案的犯罪嫌疑人，究竟應該認定嫌疑還是排除嫌疑，警察的法律素養，警察的正義觀念，此刻發揮著重要作用。如果將無罪的人采取了強制措施，即便若干個月后，在法庭審判中得以糾正，宣告無罪，但他的身體、心智已浸滿不公正的傷痛。正如西方的一句法諺：“遲來的正義即非正義。”同時，我國的刑事強制措施不僅是單純的訴訟行為，而是帶有實體懲罰性，也正因為立法者認識到這一點，才有了折抵刑期的制度安排。在我國的訴訟體制中，強制措施的適用沒有司法審查的介入和干預。拿刑事拘留來講，僅僅縣級公安局長大筆一揮，就可以將人羈押長達37天。

目前警察隊伍中的一些人僅懂刑法、刑訴法條文。其實，僅懂法律條文，沒有正義感的支撐，他就不懂得法律精神，沒有法理的導引，他就不知如何衡量社會的公平和正義，可以說他就無助于人們過上幸福的生活。所以，當務之急是提高警察隊伍的法律素養，并將執法資格認證制度落到實處。以此種硬性手段促使人民警察對法律正義進行深刻認知。

2.行政執法

從歷史來看，警察長久以來等同于行政，隨著時代的發展，慢慢退去了宗教、外交、度量衡、環保等色彩，內縮成現代意義上的警察。警察脫胎于政治，是政府最重要的行政部門。政府的很多行政管理活動都依賴警察來實現，警察不但有自己本身的法定職責，還有協助其他行政機關開展工作的責任，并且承擔著大量的社會救助等公益方面的義務。官民關系往往以警民關系來寫照和衡量。由此，警務活動影響社會的方方面面，警務中的正義因素關乎正義價值在社會中的實現程度，也必然會左右著社會主流價值的發展。所以，在行政管理、行政處罰等過程中應充分吸收正義要求，正當、合理、公正地執法。執法，固然需嚴格執行法律條款，但更要認真執行法的精神。由于成文法固有缺陷的存在，它不可能涵蓋社會生活的每個角落，不可能預置發展中遇到的所有問題，但無論如何，警務工作不能停止，面對法律法規未能涵攝的事項或新出現的情況，警察須將正義精神作為向導和方向。

（二）服務或秩序維護過程中的正義

警察須以飽滿的熱情，十足的干勁，踐行入警誓言。想人民所想，急人民所急，在服務過程中，切實幫助群眾解決現實問題。維護秩序固然重要，切不可用犧牲正義的方式來片面地守護暗流涌動的秩序。

1.觀念正確

第一，樹立正確的服務觀念。服務不僅是一種制度約束，更是一種價值追求，是警察自身價值的體現和展示。服務可以程序化，但不可僵化，不可機械化。第二，樹立正義價值觀念。警察作為正義的維護者和守護者，其正義感對于社會有著強烈的示范和標榜作用。警察既是正義的化身，也是正義的維護者，在任何時候都應該伸張正義。

2.態度和藹

良好的態度，有助于展示警察的愛民形象。在實體層面上，有助于警務工作開展；在精神層面上，良好的態度對市民起到安撫作用，減少恐慌或被害造成的損害程度。

3.解決問題

警察維護社會秩序的功能往往在社會失序時方得體現。具體言之，人們生活生產交往中產生摩擦和糾紛，沒能得到適當解決，正義的天秤被打破，矛盾進一步升級導致沖突，此時，警察前來維護秩序，這是反應式的，同時也是不能從根本上解決問題的。為了片面追求穩定，有些地方甚于堵塞、壓制了民眾的訴求。在社會管理創新的大環境下，警察應采取新的策略來應對復雜的社會局面和快速增長的犯罪率，將注意力集中在秩序遭破壞之前的潛在問題，切實解決民眾的問題，努力捍衛正義。

（三）警察職業倫理中的正義體現

警察要在法律規定必須作為的程序之外，多做一些有利于社會和諧的善舉，多一些人文關懷，創新執法、管理方式。將依法執法和藝術執法相結合，將人文關懷和正義價值相融合，復雜的社會不但需要嚴格管理，更需要以人們樂于接受的方式來管理。能滿足人們對正義的渴求，人們就會自覺服從管理。所以，警務工作的開展必須以正義為指針，否則就會偏離正確的方向。

（四）完善警察機關內部管理，促進外部勤務中的正義實現

進一步完善組織管理體制，保障民警個人權益，貫徹落實從優待警，解除民警后顧之憂，為警察維護正義提供制度保障。

筆者曾在中原某省會城市調查，該市的基層民警平均每日工作12.7個小時。其中，一個月中有十天的班為24小時，沒有正常的節假日和周末。逢年過節，當所有的人都在休息，基層民警仍堅守在工作一線。警察即便在家，也是提心吊膽，總害怕單位打來電話，精神高度緊張。這些基層民警幾乎把全部的精力和時間奉獻給工作，無力顧及生活和家庭。

面對如此大的工作壓力，警察必然會作出一些變通的反應。滿身疲憊的警察，執行法律必然會打折扣，進而省去必要的程序或環節，而心理的煩躁也必然帶來抵觸情緒，工作效率大大降低。在這種情況下，民警肯定是如何省事如何辦，哪還有時間和精力考慮正義與否的問題。所以，切實落實從優待警，對警察樹立正義的理念、實施正義的行為很重要。

1.切實保障人民警察個人的合法權益

人民警察在執行職務過程中受到侵害，所在單位、相關部門必須嚴格依照法律切實承擔責任，對民警的合法行為予以保護。這樣，警察才能放開手腳大膽工作，才敢在執法過程中進行正義的作為，才能將自由裁量權的制度設計發揮至最佳狀態，才能避免民警個人不被纏訪、鬧訪傷透腦筋。

2.完善工資補助津貼制度

鑒于普遍存在的警力不足、警務繁忙的現狀，警察加班加點不可避免。這種狀況下，需建立合理的補助制度，給一直加班加點的一線警察（而非機關警察）適當的補助。其實這種做法在重視人力資源開發的現代企業中已相當普遍，但作為國家機關重要組成部分的警察部門做得很不夠。這種落后于時代的制度嚴重制約警察工作，挫傷一線警察的工作積極性，更牽制了警察貫徹正義的觀念。自己的正義得不到保障，何談讓警察滿足別人的正義要求？

3.保障基層警察的休息權

由于警務工作的特殊性，公安機關實行24小時值班備勤制度，基層民警實行輪班工作制。但制度設計必須合理，民警的休息權必須保證。超出制度外的加班加點，事后要安排補償性休息。休息好，精力才會充沛，工作態度才會積極，責任心才會強。

4.完善交接班制度

24小時值班制度，是對警察機關的要求，而不是對民警個人。為了解決警察工作的連續性、長期性與人精力的有限性的矛盾，需建立切實可行的交接班制度。雖然目前運行著該種制度，但只會在重大工作變動或重大案件時應用。因制度不完善，并沒有規范警察的日常工作，以致出現警員調動后續工作無人問津、下班后警務依然纏身、部分警察忙碌部分警察閑散等不正常現象。對現有交接班制度進行完善，既保障了警察休息權的實現，又保證了警務活動的穩定推進。

總之，在全社會追求公平正義的當代，警察機關絕不能獨善其身，而應把握時代脈搏，積極參與其中。通過以上四個方面的努力，筆者希望可以對警察機關進一步貫徹落實正義有所裨益。有關正義理念的實施，只有在警學界形成共識，才會作出制度性安排；只有被警察實務界接受，才會準確無誤地執行。

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