論我國(guó)行政公訴制度的構(gòu)建

劉宏成

（廣州市花都區(qū)人民檢察院 民事行政檢察科，廣東 廣州 510800）

一、行政公訴的概念和特征

行政公訴，是相對(duì)于普通行政訴訟而言的，是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益已經(jīng)造成了損害或可能造成損害時(shí)，由法律授權(quán)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人向法院對(duì)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的制度。相對(duì)于行政自訴而言，行政公訴具有如下特點(diǎn)：

第一，行政公訴的原告主體具有特殊性。行政公訴的原告是特定的，即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為（作為或不作為）損害了或可能損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的檢察機(jī)關(guān)，普通公民和法人及其他社會(huì)組織不能作為行政公訴的原告。

第二，行政公訴的訴訟目的具有社會(huì)公益性。行政公訴的目的是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受正在或可能受到的損害，或者使已經(jīng)受到損害的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益得到恢復(fù)和救濟(jì)。

第三，行政公訴的訴訟功能具有預(yù)防性。一方面可以及時(shí)地糾正或制止行政機(jī)關(guān)的前述違法行為；另一方面可以通過糾正違法行政行為對(duì)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)起到警示作用，從而達(dá)到預(yù)防其作出相同違法行為的目的。

第四，行政公訴的判決效力未必及于也不僅限于行政訴訟當(dāng)事人。由于訴訟目的的公益性和訴訟主體的特殊性，訴訟當(dāng)事人是作為原告的檢察院和作為被告的行政機(jī)關(guān)，而檢察院往往不是直接利害關(guān)系人，因此，判決結(jié)果可能對(duì)其不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效力，反而會(huì)對(duì)其他社會(huì)公眾產(chǎn)生效力。

二、行政公訴的法理基礎(chǔ)

（一）檢察權(quán)法律監(jiān)督的性質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)，理應(yīng)受其監(jiān)督。為了保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有必要構(gòu)建我國(guó)的行政公訴制度。

（二）權(quán)力制衡理論

行政權(quán)力是直接對(duì)社會(huì)資源、私人權(quán)益等進(jìn)行分配和處置的權(quán)力。如果行政權(quán)力被濫用，就會(huì)使本來應(yīng)當(dāng)為民眾服務(wù)的公權(quán)力變成權(quán)力行使者損害公利和他人合法權(quán)益、謀取私利的工具，從而成為制造“官民矛盾”的消極力量。要防止行政權(quán)力的濫用，就必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約。人類自進(jìn)入文明社會(huì)以來，在追求權(quán)力平衡方面做了很多的嘗試和努力，其中最關(guān)鍵、最有效的還在于探求如何實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效分立、監(jiān)督與制衡。“在一定情況和條件下，對(duì)于（可能）濫用職權(quán)的強(qiáng)力，真正的糾正辦法就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力。”在法治國(guó)家，權(quán)力制衡理論認(rèn)為，制衡不僅要制約權(quán)力的濫用，而且還要防止權(quán)力的惰性，這是權(quán)力制約的本質(zhì)使然。用作為司法權(quán)重要組成部分的檢察權(quán)來制衡行政權(quán)，是“以強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力”（監(jiān)督濫用行政權(quán)力）和“防止權(quán)力的惰性”（監(jiān)督行政不作為）的最好方式。

（三）訴訟信托代理理論

訴訟信托代理是指當(dāng)一國(guó)的國(guó)民通過議會(huì)（在我國(guó)指人民代表大會(huì)）委托國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員管理的公共財(cái)產(chǎn)和自然資源受到不法侵害時(shí)，作為信托管理人的國(guó)家就有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)本國(guó)國(guó)民委托給他管理的財(cái)產(chǎn)不受損害。慢慢地，國(guó)民基于對(duì)國(guó)家的信任，把保護(hù)自身合法權(quán)益的訴權(quán)也委托給了國(guó)家，由國(guó)家代理其行使相應(yīng)的訴權(quán)，從而形成了訴訟信托。但國(guó)家作為一個(gè)公民意志的集合體，是一個(gè)抽象的概念，根本不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，最好的辦法就是把這種權(quán)力分配給檢察機(jī)關(guān)，由其代替行使這種權(quán)力。訴訟信托代理理論使得與具體侵權(quán)行為不具有直接利害關(guān)系的主體也可以享有程序意義上的訴權(quán)，從而可以以自己的名義提起訴訟，并且承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果，這為檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公眾，以原告身份提起行政公訴提供了充分的法理依據(jù)。

三、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公訴的案件范圍

行政公訴的主要目的是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，因此，在界定行政公訴的案件范圍時(shí)，要以此為基礎(chǔ)。具體來說，行政公訴案件主要限定在以下幾種類型：

（一）環(huán)境污染損害案件

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程在逐步加快，而轉(zhuǎn)型升級(jí)在大部分地區(qū)還處在起步階段，各地以犧牲環(huán)境換得發(fā)展的舊思維還沒有根本的改變。伴隨著經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的高速增長(zhǎng)，環(huán)境污染問題也日益突出，不但對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)人類的身體健康也造成了非常嚴(yán)重的危害。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于已經(jīng)造成了環(huán)境污染的事件，除了公民通過訴訟的私法救濟(jì)和對(duì)嚴(yán)重污染實(shí)施者進(jìn)行刑事制裁外，更多地需要環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)來履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，通過行政許可、行政處罰等行政手段來進(jìn)行規(guī)治。但少數(shù)地方的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)攸h委政府的指令，為了達(dá)到GDP目標(biāo)，往往無視環(huán)境污染問題，以作為或不作為的方式縱容環(huán)境污染事件的發(fā)生，對(duì)于已經(jīng)造成環(huán)境污染后果的行為不進(jìn)行責(zé)任追究，不嚴(yán)格要求整改，從而使污染行為實(shí)施者有恃無恐。在強(qiáng)大的行政權(quán)力保護(hù)之下，私力救濟(jì)步履維艱，環(huán)境污染難以治理。因此，要想使環(huán)境污染現(xiàn)象得到根本的治理，就需要一個(gè)強(qiáng)有力的公權(quán)力同行政權(quán)力和污染行為實(shí)施者相抗衡，糾正違法的行政行為，督促行政機(jī)關(guān)對(duì)污染行為實(shí)施者進(jìn)行制裁。而通過行政公訴的方式，將行政權(quán)的濫用或不作為納入司法審查，最終可以有效實(shí)現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境污染的綜合治理。

（二）損害國(guó)有資產(chǎn)案件

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，各種利益關(guān)系相互滲透、相互利用，并呈現(xiàn)出多元化的格局。特別是在國(guó)有資產(chǎn)改制過程中，形形色色的利益主體會(huì)想方設(shè)法通過各種途徑去獲取一些利益。其中，部分利益主體通過對(duì)行政權(quán)力的尋租，違反正當(dāng)程序與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門暗中勾結(jié)，以看起來合法的方式掩蓋其侵吞巨額國(guó)有資產(chǎn)的目的。這顯然與國(guó)有資產(chǎn)管理部門及其工作人員的失職瀆職相關(guān)，對(duì)于涉及犯罪的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。但對(duì)于已經(jīng)流失或即將流失的巨額國(guó)有資產(chǎn)，作為國(guó)家法律代理人的檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公訴途經(jīng)，要求法院判令國(guó)有資產(chǎn)管理部門履行監(jiān)督管理職責(zé)，收回國(guó)有資產(chǎn)，或者立即采取有效措施防止國(guó)有資產(chǎn)的繼續(xù)流失。

（三）行政壟斷案件

行政壟斷是行政權(quán)介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。行政壟斷主要是行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)則、發(fā)布禁令、行政許可等方式來實(shí)施的，具有強(qiáng)制性、執(zhí)行性和普遍適用性。實(shí)踐中，行政壟斷的主要表現(xiàn)形式有：地區(qū)壟斷（又稱地區(qū)封鎖）、部門壟斷、強(qiáng)迫交易（又稱強(qiáng)制交易）、強(qiáng)制聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)等。行政壟斷行為針對(duì)的是不特定的市場(chǎng)主體，涉及的利益主體也是不特定的，大多是以規(guī)范性文件等抽象行政行為的形式出現(xiàn)，而根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，這類行政行為又不屬于法院的受案范圍。因此，市場(chǎng)主體無法通過行政訴訟去尋求救濟(jì)，其結(jié)果不但嚴(yán)重違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)，而且這種不公平的結(jié)果最終會(huì)由消費(fèi)者來承擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴可以成為限制行政壟斷的一條有效的路徑。

（四）給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害的行政不作為或行政濫作為案件

例如，對(duì)于侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的行政不作為案件，有些地方的勞動(dòng)行政主管部門出于方方面面的考慮，過于“保護(hù)”投資方的單方利益而置勞動(dòng)者的集體權(quán)益于不顧，在查處用人單位損害勞動(dòng)者合法權(quán)益的案件時(shí)采取不作為或消極應(yīng)付的態(tài)度；在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有些招投標(biāo)活動(dòng)違法，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力。諸如以上的違法行政行為，在行政相對(duì)人及利害關(guān)系人不愿或者因?yàn)榉缮系恼系K不能提起行政訴訟的情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴可以減少損害國(guó)家利益和公共利益案件的發(fā)生。

（五）其他損害或可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政案件

社會(huì)是不斷發(fā)展的，各種損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而以不同的方式呈現(xiàn)出來。在制定我國(guó)行政公訴制度時(shí)要考慮到這一點(diǎn)，因此，有必要將其作為一個(gè)開放性的條款規(guī)定下來，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

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