地方行政收費的法律控制——從法律控制論的視角出發(fā)

邵 煥

（江西財經(jīng)大學 法學院，江西 南昌 330013）

行政收費是指行政主體在其職權范圍內依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，以國家的名義向行政相對人強制性地收取除稅收以外的貨幣形式的財產(chǎn)。對此，學界從“準公共物品”、“特別支出補償”、“彌補財政收入不足”、“國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定”、“公平與效率價值”等角度出發(fā)，以行政收費自身價值正當性為邏輯起點，對行政收費基礎理論進行了不盡相同的“本質”分析，論證了行政收費的客觀基礎和合理空間。但行政收費建立在收費的自身價值正當性和外部環(huán)境適應性之上，本質分析僅關注收費的自身價值正當性，對收費的外部環(huán)境適應性并不關心；同時，在行政收費內部各要素之間存在著直接或間接的控制作用，而本質分析方法卻忽略了這些要素之間的相互作用。針對上述局限以及地方行政收費的現(xiàn)實特點，本文以法律控制論為視角，建議將系統(tǒng)控制的方法引入地方行政收費，并賦予其法律控制“機制”的意義，以此來發(fā)現(xiàn)地方行政收費中的問題并尋求解決之道。

一、現(xiàn)有行政收費基礎理論及其局限

（一）現(xiàn)有行政收費基礎理論及特點

現(xiàn)有行政收費基礎理論“本質”分析的邏輯起點源于收費的自身價值正當性，即以行政收費的內在客觀基礎為分析依據(jù)，著重探究其存在的目的。本質分析有以下幾種：第一種是“彌補財政不足”理論。我國臺灣學者陳清秀認為，“規(guī)費乃是為滿足國家或地方自治團體的財政需要，而以高權的方式，加以課征之金錢給付。”[1]該理論認為，行政收費具有彌補政府財政不足的功能，其目的是為了滿足國家或地方的財政需要。第二種是“準公共物品分配效率最大化”理論。公共物品是經(jīng)濟學的一個概念，其又有純公共物品和準公共物品之分。準公共物品是針對社會部分人的滿足和增進部分人的利益，因此，政府以收費的方式提供準公共物品。[2]第三種是“行政特別支出補償”理論。該理論認為，行政收費是一種受益負擔。從理論上講，行政收費之所以存在，最根本的理由在于：特別支出由特別收入來滿足。由于政府的特別活動是針對個別人的滿足和增進個別人的利益，因此，應該根據(jù)收益大小和成本，由特定的受益者承擔特別活動引起的特別支出。[3]第四種是“國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定”理論。該理論認為，自然資源和公共資源是有限的，不可能無限度地向所有人敞開供應，同時，為了提高公共資源的使用效率，對特別使用者收取一定的費用是合理的。[4]第五種是“公平與效率價值”理論。該理論認為，一方面，行政主體為特定相對人受益而支出的成本由特定受益人支付，使全體社會成員之間平等地享有行政服務所帶來的權利與利益，體現(xiàn)了行政法的公平原則；另一方面，行政收費增進了行政權為公民權益的服務功能，提高了自然資源和公共設施的使用效率，體現(xiàn)了行政法的效率原則。[5]

現(xiàn)有行政收費理論的本質分析，闡釋了行政收費的客觀基礎，明確了行政收費的根本目的，這對于行政收費規(guī)制有著重要指導意義。第一，收費的范圍和標準得到界定。例如，根據(jù)“公平和效率”理論，行政收費范圍的劃分以行政支出成本和提高資源使用效率為標準，行政收費包括成本性行政收費和效率性行政收費。這明確界定了行政收費的設定空間，除此之外不得設定行政收費。第二，收費對象得以確定。例如，根據(jù)“行政特別支出補償”理論，由特定的受益者承擔特別活動引起的特別支出，即誰受益誰支付，行政收費的對象只能指向特定的受益相對人。行政收費雖然剝奪了受益公民的一部分財產(chǎn)權，但在另一方面卻保護了未受特別利益的公民的財產(chǎn)權，收費相對人若無受益便無需付費，可以此理由來抵抗行政機關的亂收費行為，可見，收費對象本身同時蘊含著監(jiān)督行政權的功能。[6]

（二）現(xiàn)有行政收費理論的局限性

現(xiàn)有行政收費理論本質分析雖然揭示了行政收費的客觀基礎和正當空間，卻沒有對行政收費如何才能理性運行給出答案。第一，理論正當不等于現(xiàn)實正義。行政收費理論分析因其研究取向的多樣性和內容的豐富性，尚難形成統(tǒng)一，但大致可歸屬于法律認識論和方法論兩個范疇。作為一種認識論，行政收費的研究自有其學術興趣和意義；但作為一種方法論，需要為法律決策者提供的是一種關于法律決策的理論，否則，理論將與實踐脫節(jié)而成為“兩張皮”。總之，對地方行政收費只停留于理論分析，而沒有給出現(xiàn)實決策是徒勞的。第二，范圍明確不等于設定主體確定。現(xiàn)有行政收費理論對行政收費的主體、范圍、標準和對象給出了界定，但是對行政收費項目設定主體的論述卻是自成一體、各自為戰(zhàn)。例如，僅對于地方政府規(guī)章能否設定地方行政收費問題，就存在著“肯定說”與“否定說”兩種截然不同的看法。持“肯定說”的劉莘教授認為，可以給予規(guī)章創(chuàng)設行政收費的權力，但是應將其權力限定在創(chuàng)設一定數(shù)額的行政收費之內[7]；而持“否定說”的應松年教授則認為，收費是影響公民財產(chǎn)權的大事，應與稅法一樣，只能由全國人民代表大會及其常委會設定。法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但不得改變條件或超越幅度。[8]關保英教授認為，設定稅收或其他方式的行政征收應由全國人民代表大會通過立法的方式?jīng)Q定。[9]針對這些不同的爭論，現(xiàn)行行政收費理論囿于各自的特殊視角，缺乏全面系統(tǒng)的考察，對收費設定主體的認定有些無能為力。第三，忽略對收費外部環(huán)境的考察。行政收費建立在收費自身價值正當性和收費外部環(huán)境適應性之上，現(xiàn)行行政收費理論本質分析的邏輯起點是收費的自身正當性，收費外部環(huán)境適應性是本質分析形式無法解決的，這也是現(xiàn)有行政收費理論的一個重大缺陷。

二、地方行政收費問題的解決

法律控制論的運用，發(fā)現(xiàn)了地方行政收費中的復雜問題。同時，法律控制論對于構建適合的地方行政收費制度和對現(xiàn)實收費過程進行法律規(guī)范也有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）地方代議機關專門行使地方行政收費設定權

行政收費在現(xiàn)代法治國家中普遍存在，是非稅收收入的重要組成部分，盡管收費標準、范圍、項目等各不相同，但法治發(fā)達國家對行政收費的規(guī)制在本質上是一致的：以代議機關立法約束行政收費權。考量發(fā)達國家的地方行政收費制度，對我國地方行政收費失控的治理有著重要意義。以美國為例，美國是聯(lián)邦制國家，其對地方實行自治制度，地方行政收費權完全由代議機關（州議會）把控，美國各州政府對企業(yè)注冊登記和核發(fā)證照收費，要經(jīng)過州立法機構——州議會的授權或者批準，具體標準由各州政府負責企業(yè)注冊的主管部門根據(jù)本州實際情況提出，最后報州議會批準。[10]行政收費的設定最終都要經(jīng)議會批準，實現(xiàn)了以立法權制約行政收費權的宗旨。

西方法治國家對于地方行政收費的規(guī)制有如下特點：（1）直接以本地區(qū)代議（議會）機關立法設立行政收費權，如澳大利亞、德國。以代議機關立法確認行政收費權，最大程度地保證了行政收費施控主體的民主性和正當性，充分尊重和保障了公民的財產(chǎn)權。（2）代議（議會）機關授權設立行政收費，如美國。但是代表民意的州議會在收費立法的制定和出臺中“嚴密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論”，實現(xiàn)了代議機構“以權力制約權力”的天職。[11]（3）地方政府只有行政收費的執(zhí)行權而沒有設定權，地方政府可以根據(jù)本地實際情況提出行政收費項目的申請或者草案，由代議（議會）機關審議通過，再由地方政府根據(jù)通過的法律、法規(guī)具體執(zhí)行，完全實現(xiàn)了行政收費設定權與執(zhí)行權的分離。

地方代議機關作為施控主體，完全適應系統(tǒng)內部的功能要求。首先，代議機關的監(jiān)督性質得到了充分的發(fā)揮。在系統(tǒng)內部由代議機關立法，嚴格限制了行政收費權的濫用，保持了各要素之間的平衡制約。其次，代議機關立法更容易被受控者接受。代議機關立法是人民意志的體現(xiàn)，受控者更愿意認知并內心確認。最后，代議機關的正當性深入人心。正是基于對代議機關的信任，施控者和受控者的良好互動才有了深厚的基礎，兩者的相互協(xié)調、適應成為系統(tǒng)內部功能發(fā)揮的重要力量。所以，地方代議機關專門行使行政收費設定權，確保了施控主體的正當性，是地方行政收費回歸理性軌道的首要條件。

（二）實現(xiàn)行政收費信息公開

基于對個人基本權利的尊重和保護，受控者在行政收費法律關系中具有主體性法律地位，受控者的信息知情權應該得到必要的保障。行政收費信息的公開，是施控者和受控者互相溝通的一種重要形式，是受控者認可行政收費行為的關鍵因素。行政收費信息的公開應該包括：（1）行政收費依據(jù)的公開。行政收費依據(jù)的公開主要包括兩個層次的要求：第一，行政收費立法活動的公開。在行政收費項目正式設定前應予以公布，允許受控者（相對人）提出異議，必要時舉行立法聽證會，接受受控者的詢問、質疑。第二，行政收費法律、法規(guī)一律予以公開。正式形式的公告便宜公眾查閱，有助于受控者預測行政收費權的運作，經(jīng)濟地按排自己的活動。例如，《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”（2）收費執(zhí)行行為的公開。行政收費執(zhí)行行為的公開應該符合三個要求：第一，收費執(zhí)行行為標準、條件的公開。對于涉及受控者權益的行政收費行為，不但應公開法律、法規(guī)等相關依據(jù)，還要公開具體的執(zhí)行標準和條件，讓受控者知曉具體細節(jié)。第二，收費執(zhí)行程序、手續(xù)的公開。行政機關實施具體的行政收費行為，其執(zhí)行程序、步驟應事先予以公告，以便受控者了解相關內容。第三，對于涉及受控者重大利益的收費行為，應該采取聽證會等公開形式進行，允許旁聽乃至新聞采訪、報道。（3）新聞媒體的依法介入。新聞媒體的依法介入是指，各種新聞媒體在遵守法律的前提下，依據(jù)客觀事實對行政收費行為的各項活動進行全程的報道、介紹和評論等。另外，對于行政收費執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為，新聞媒體也應該在真實、準確的前提下進行公開報道。事實證明，新聞媒體的采訪、報道是保障受控者權益，防止行政收費執(zhí)法人員濫用權力的有效力量。新聞媒體的依法介入既有利于受控者對施控信息的全面了解，也實現(xiàn)了對行政收費行為的輿論監(jiān)督。

（三）保障受控者行政收費參與權

通過法律對行政收費行為進行控制是一種具有反饋調節(jié)機制的動態(tài)控制過程，當法律信息被受控者接收后，信息反饋回路的暢通便成為地方行政收費系統(tǒng)動態(tài)平衡的關鍵，而受控者反饋信息的傳達，可通過受控者的行政收費參與予以實現(xiàn)。受控者行政收費參與權主要包括：

1.行政收費立法中的參與權

當行政收費的法律信息傳遞到受控者后，會引起受控者一方的變化，反過來，受控者反饋信息的傳達也會對行政收費立法產(chǎn)生影響，因此，法律法規(guī)也必須作出相應的廢、改、立，以消除目標差。受控者在行政立法中的參與權主要包括三個方面：第一，行政收費“立”法中的參與權。行政收費立法制定前，應當廣泛征求和充分聽取受控者的意見，認真考慮受控者的利益訴求。第二，行政收費“改”法中的參與權。地方行政收費的環(huán)境復雜多變，一味追求收費法律法規(guī)的穩(wěn)定是不可能的，因此，合時宜地改進收費法律法規(guī)符合立法的實質正當。確保受控者的參與權，可以使法律的改進適應具體環(huán)境的變化。第三，行政收費“廢”法中的參與權。不合理的行政收費項目應該及時廢除，這就需要積極地聽取受控者的意見，受控者意見的表達對具體法律法規(guī)的廢止有重要參考意義。

2.行政收費執(zhí)法中的參與權

在行政收費權行使的實踐過程中，受控者往往會受到更加直接具體的權益損害，此時，行政收費執(zhí)法中的參與權就成為保護受控者權益的一個重要手段。行政收費執(zhí)法中的參與權包括：第一，被告知的權利。即行政收費機關必須在合理的期限內，充分告知受控者與其利益相關的信息。第二，陳述抗辯權。即行政收費相對人在行政收費行為過程中，有就案件的事實進行陳述的權利和依據(jù)法律法規(guī)進行反駁、辯解的權利。第三，請求權。即行政相對人為維護自身的財產(chǎn)利益，有請求行政機關作為或不作為一定行為的權利，如聽證請求權、回避請求權和卷宗閱覽請求權等。第四，程序請求權。即行政相對人在參與行政收費行為的過程中，有權拒絕服從違反法定程序而作出的收費決定。例如，我國《行政處罰法》第49條就規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權拒絕繳納罰款。”

3.行政收費救濟中的參與權

受控者不服行政機關的行政收費行為，可以通過采取一系列的法律救濟手段來保障自身的合法權益。行政收費救濟中的參與權主要包括行政訴訟、行政復議、行政賠償、行政補償?shù)染葷埱髾唷９P者認為，一定限度的司法審查權是最為重要的保障。此處，一定限度的司法審查權是指，法院有權審查收費立法的性質，但不能審查收費立法的內容。當具體行政收費行為所依據(jù)的是行政收費法律、法規(guī)時，法院應該適用，不得審查其內容的正當與否；當具體行政收費行為所依據(jù)的是非法律法規(guī)的規(guī)范性文件時①這些非法律法規(guī)的規(guī)范性文件包括兩種：一種是違反法律法規(guī)自主創(chuàng)設行政收費項目的規(guī)范性文件；另一種是細化法律法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范文件。，法院有權審查它的內容正當與否，甚至宣布其失效。這樣既可以避免法院越權干涉行政收費立法而引起立法機關與司法機關的沖突，又可以有效控制收費立法的隨意性，去除不適當?shù)男姓召M立法。一定限度的司法審查權的適用協(xié)調了立法、行政與司法權力之間的沖突，同時，受控者通過救濟的權積極進行訴訟參與，實現(xiàn)了信息的反饋，間接達到了對收費立法和執(zhí)法的制約。

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