論我國《統計法》中法律責任的合理化設定

徐 明

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073；2.武漢長江工商學院，湖北 武漢 430065）

一、統計法之法律責任概述

統計法是調整國家統計機關行使統計職能而產生的統計關系的法律規范的總稱。我國較為典型和集中規范統計調查活動的立法，是由全國人大常委會通過的《中華人民共和國統計法》（以下簡稱《統計法》）。在統計法律法規體系中，《統計法》因其是由全國人大常委會通過的，所以是效力等級最高的專門統計立法，可謂統計法中的基本法，是其他統計法律法規的立法根據。我國第一部系統的《統計法》是1983年12月8日第六屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的，該部《統計法》標志著國家統計立法從行政立法走向了人大立法。現行的則是先后經1996年、2009年兩次修訂之后的《統計法》。

統計法律責任一直是修訂的重點熱點課題，在兩次修訂中都是變動較大的部分。96年是《統計法》的第一次大修訂，相對于83年《統計法》，它明確規定了統計調查對象和統計人員虛假統計的法律責任：對地方、部門、單位的領導人自行修改、編造虛假數據給予行政處分、通報批評；統計人員篡改統計資料或者編造虛假數據，同樣給予行政處分、通報批評；并補充規定了地方、部門、單位的領導人打擊報復統計人員的行政和刑事責任。在處罰措施上，增加規定了通報批評、警告、罰款等，并明確規定由縣級以上人民政府統計機構執行。此外，96年《統計法》還詳細規定了統計調查對象虛報、瞞報，偽造、篡改，拒報或者屢次遲報統計資料；篡改統計資料、編造虛假數據，騙取榮譽稱號、物質獎勵或者晉升職務；利用統計調查竊取國家秘密，利用統計調查損害社會公共利益或者進行欺詐等活動的法律責任。針對近年來統計實踐中的多發問題，2009年又進行了第二次修訂，在原有的基礎上修改了6條，主要內容包括：（1）增加了地方、部門、單位的負責人對嚴重統計違法行為失察的法律責任；（2）增加了統計機構、統計人員違反統計調查項目管理制度、統計數據報送制度的法律責任；（3）增加了統計調查對象不配合統計檢查，未按規定設置原始記錄、統計臺賬，遲報統計資料的法律責任；（4）增加了統計機構的處分建議權；（5）增加了作為統計調查對象的個人的法律責任；（6）增加了對統計機構的行政處罰決定不服的行政復議和行政訴訟規定；（7）將違反本法規定的刑事責任的內容合并為一條，作銜接性規定。

法律責任對于一部法律本身具有重要的意義。法律規范可以分為行為模式和法律后果，二者構成一個完整的法律規范。行為模式的規定自然需要以法律后果的設定作為保障。統計法律責任是指違反統計法律規范應當承擔的法律責任。2009年新修訂的《統計法》在第六編專門規定了“法律責任”，從第37條到47條共有11條，占全部《統計法》的22%，可見法律責任的重要性。《統計法》中法律責任的設定也一直是修訂中的重要問題。我國《統計法》法律責任的規定經歷了一個從不完善到逐步完善的過程，對于規范我國統計工作，維護良好的統計秩序，起到了重大的積極作用。但在現實統計工作中，囿于統計調查活動的特殊性和復雜性，統計法所調整的社會關系復雜，如管理者和被管理者之間的關系、政府統計機構內部關系、調查者和被調查者之間的關系及統計資料使用中形成的各種關系；以及統計的專業性，統計法體系中包括含著大量關于統計工作的技術性規范，如調查制度、統計指標、統計標準等等，現行統計法律責任的設定還存在一些不足之處，有待完善。

二、我國《統計法》中法律責任設定的不足之處

（一）一些法律責任的規定過于籠統、不夠明確

《統計法》法律責任設定首要的問題是一部分法律責任設定過于籠統、不夠明確。表現在：對違反統計法行為的法律責任規定得簡單和空泛，只是籠統和概括地規定了對違法行為追究法律責任，而沒有具體法律責任種類及其幅度的明確規定。在現行《統計法》的法律責任中，主要的表述就是“依法給予處分”和“依法追究法律責任”。二者是《統計法》中最為常見的法律責任條文表述形式，幾乎涵括了統計調查對象和主體實施的絕大部分法律責任規定。

首先，這種法律責任的規定本身就可能存在法律因為“不明確而無效”的可能性。法律責任條款由于缺乏明確的規定，直接影響到實踐中的可操作性，既可能無法真正有效地追究相應違法行為的法律責任，也可能超量追究其法律責任，這顯然都有違法律責任的設定初衷。有學者指出：“行政不明確所導致的弊端種種，概括而言就是損害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人類基本價值。而行政明確性原則之所以被確立為一個行政法的一般原則，也正是因為其承載了這些法律所要促進的主要價值。”其次，“依法給予處分”并沒有明確處分的法律屬性。雖然從法條對相關統計違法主體及其違法行為的描述來看，這里的“處分”主要應為行政處分，但卻沒有明確的規定，是否包括單位組織的內部紀律處分等問題，需要作出明確的規定或通過規定一些紀律處分措施來間接加以明確。最后，“依法追究法律責任”的表述顯得過于簡單和空泛。由于法律體系的廣泛性，法律責任有憲法、刑事、民事和行政責任之分，依法追究法律責任是追究何種法律責任，尚不夠明確。縱觀《統計法》其他相關法條的規定，已明確規定的法律責任僅有行政法律責任和刑事法律責任，在此意義上，似乎意味著“依法追究法律責任”即追究行政和刑事法律責任。但從之前的立法情況來看，96年修訂之前的《統計法》還曾明確規定過民事責任。這種籠統的規定顯然不利于明確統計調查工作的責任機制，也不利于司法實踐對統計違法行為的依法處理。

（二）法律責任處罰力度不足、道義責任色彩濃厚

統計法律責任設定的另一個突出問題是法律責任的處罰力度普遍較輕，難以有效應對日益嚴峻的統計違法行為。從現行《統計法》法律責任的設定來看，違反統計調查工作的法律責任只有行政責任和刑事責任，除籠統地規定依法給予處分、依法追究法律責任外，作出較為明確規定的有：通報、罰款、責令改正、批評教育和剝奪榮譽稱號等。雖然統計法律責任也有“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的規定，但如上所述，有關刑事責任的規定過于簡單和空泛，其可操作性難免大打折扣。眾所周知，刑事責任（刑罰）是一國法律中最嚴厲的法律責任，應當且只能適用于那些具有嚴重社會危害性、妨害正常統計調查工作的犯罪行為。從司法實踐來看，違反統計法律規范，妨害國家正常統計調查工作的違法行為林林總總，但其中觸犯刑法，構成犯罪的畢竟只是少數，絕大部分違反統計法的行為都是尚沒有達到嚴重社會危害性的行政法意義上的違法行為，所應承擔的只是行政法律責任。在此意義上，統計法律責任應重點關注行政法律責任的設定。統計法作為調整統計機關及其工作人員與統計調查對象在統計活動中的關系的法律，其性質即屬于行政法的范疇。

在我國，行政法律責任可以分為行政處分和行政處罰，依照處罰力度的輕重，前者包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除；后者包括警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和營業執照、行政拘留和法律、行政法規規定的其他行政處罰。相比之下，我國《統計法》中明確規定的法律責任（通報、罰款、責令改正、批評教育和剝奪榮譽稱號等），無論是在行政處分還是在行政處罰的種類中，都屬于相對較輕的法律責任。行政處分沒有“記過”以上的處罰種類，行政處罰則沒有“沒收違法所得和非法財物”以上的處罰種類。這種較輕的法律責任設定顯然與《統計法》及統計調查工作的重要社會意義不相適應。事實上，在2009年《統計法》修訂草案中，就有加大對統計違法行為處罰力度的建議：增加暫扣或者吊銷資格證書等行政處罰種類，提高罰款的數額，最高可達50萬元。可以說，就現有的規定（通報、罰款、責令改正、批評教育和剝奪榮譽稱號）而言，《統計法》的道義責任色彩較厚，法律責任較淡。近年來，統計弄虛作假現象比較嚴重、“數字注水”、“官出數字”等問題屢禁不止，卻鮮有實質意義上的法律責任的追究，往往都通過內部紀律處分等形式而“內部消化”。在某種意義上，統計法律責任尚需要走出道義責任的道德困境，法治社會理應依法治統，依法有效地追究違反統計法律法規行為的法律責任。

（三）法律責任體系不夠周延

《統計法》第六章“法律責任”從第37條到第42條，依次規定的是統計主管人員領導統計調查活動、統計機構及其工作人員組織實施統計調查活動、統計調查對象履行調查義務中違法行為的法律責任。從一定意義上說，這些違法行為法律責任的設定都是以實現“科學有效組織統計工作，保障統計資料真實準確”為中心的，但卻欠缺有關違反統計信息社會共享的法律責任規定，失之周延。

如學者指出：“統計數據信息作為經濟、社會和科技信息的主體，在我國社會主義市場經濟體制的建立和完善過程中，在現代化建設的新的發展階段發揮著日益重要的作用。”《統計法》第26條規定：“縣級以上人民政府統計機構和有關部門統計調查取得的統計資料，除依法應當保密外，應當及時公開，供社會公眾查詢。”可見，統計法實行保障統計信息社會共享原則，但《統計法》并沒有相關法律責任的規定，無疑是一種立法遺憾。進一步而言，《統計法》一方面欠缺違反“保障統計信息社會共享原則”的法律責任規定；另一方面缺乏統計信息社會共享中侵害行為的法律責任規定。前者有待加以增設，而后者情況復雜，需要仔細斟酌，以設定合理的法律責任。《統計法》在2009年修訂之前，曾明確規定了統計機構及其統計人員在統計信息社會共享中的法律責任，具體表現為民事責任，即96年《統計法》第30條：“統計機構、統計人員違反本法規定，泄露私人、家庭的單項調查資料或者統計調查對象的商業秘密，造成損害的，依法承擔民事責任……”這里的“本法規定”，主要是指《統計法》第15條的規定。一般來講，統計機構、統計人員違反保密義務，泄露私人、家庭的單項調查資料，造成損害的，應當停止侵害，消除影響，賠禮道歉，造成經濟損失的，還需賠償損失；泄露統計調查對象商業秘密的，應當停止侵害，賠禮道歉，并賠償損失。但是，2009年修訂的《統計法》取消了民事責任的規定，由此也使問題復雜化。因為法律責任設定中并不乏“依法追究法律責任”的表述，邏輯上并沒有真正排除民事責任。在筆者看來，盡管統計法行政法色彩濃厚，或者統計機構及其統計人員違反保密義務的侵權行為與統計調查行政行為密切相關，但這種民事侵權行為是不可能也不應當視而不見的，受害人的合法權益被侵害的事實是不容忽視的。因此，法律責任應當明確設定民事責任，關鍵是遵循侵權因果關系，合理地界定責任主體。

（四）統計刑事責任設定模式不盡合理

通觀《統計法》，明確使用“刑事責任”字眼的只有第47條，其條文表述為：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這是一種極其籠統和概括的規定，表面上似乎是為了全面打擊統計違法犯罪行為，或許“立法宜粗不宜細”，但如上所述，這種刑事責任立法則可能因為“不明確而無效”。毫無疑問，違反《統計法》且符合特定犯罪構成要件的行為成立犯罪，應依法追究刑事責任。《統計法》不能忽視刑事責任的規定，而這種規定屬于附屬刑法，常見的、典型的立法模式是：在具體的行政違法行為責任條款中加以規定——情節惡劣或造成嚴重后果，構成犯罪的，依法追究刑事責任。之所以強調這種立法模式，是基于刑法罪刑法定原則的要求，“法無明文不為罪”，在沒有具體違法犯罪行為模式規定的前提下，僅有“違反本法規定”，是難以真正構成犯罪的。《統計法》附屬刑法的規定，體現的是某種違反《統計法》的行為，依據違法程度的輕重，應先為民事或行政責任，再至刑事責任。刑罰的嚴厲性要求其具有謙抑性，即先由非刑罰調整，再由刑法加以調整。問題是，這種籠統而概括的統計刑事責任規定可能使人誤以為凡是嚴重違反《統計法》的行為，都構成犯罪。但事實并非如此，現代刑法奉“罪刑法定”為圭臬，統計犯罪需要刑法的明文規定。在某種意義上，《統計法》刑事責任條文的規定并沒有實質意義，充其量是一種法律提示性的規定，提醒人們注意刑事責任。既然是提示注意，理應規定在相應的具體違法行為條款之中，以更好地進行提示注意。

（五）法律責任追究的設定存在明顯缺陷

法律責任追究的設定存在明確缺陷，主要表現在我國統計機關缺乏獨立的行政處分權，也緣于統計主體行政管理權的弱勢地位。如有學者將其表述為“行政處分權的附屬性”，“行政處分是行政機關對違法失職的公務員給予的行政制裁。作出行政處分決定的機關與受處分人具有行政上下級的隸屬關系。而統計機構與統計活動的相對人之間并不存在行政隸屬關系……統計機構不能直接給予行政處分，而只具有行政處分的建議權，行政處分的決定最終要由違法行為人的上級機關或監察機關做出。”

關于統計法律責任的追究，《統計法》第43條規定：“縣級以上人民政府統計機構查處統計違法行為時，認為對有關國家工作人員依法應當給予處分的，應當提出給予處分的建議；該國家工作人員的任免機關或者監察機關應當依法及時作出決定，并將結果書面通知縣級以上人民政府統計機構。”而具體到統計違法行為的查處，《統計法》第37、38、39、41條分別規定的是：統計調查活動的主管人員、組織領導者，實施統計調查活動的統計機構及其工作人員，作為調查對象的國家機關、企業事業單位或者其他組織的人員實施統計違法行為的法律責任。其中，相當一部分違法責任主體與負責統計調查活動的統計機構及其人員并不存在直接的行政隸屬關系，甚至有些違法責任主體還是負責實施統計調查活動的統計機構及其工作人員的上級部門。現實中，統計機構及其工作人員難以有效地行使統計調查權力，這在客觀上容易產生“官出數字”。在現行統計體制下，地方統計部門的干部任用、保障條件、人員編制和經費來源都依賴當地政府，難以保證統計工作的獨立性。這種乏力的責任追究機制，顯然有待完善。

三、完善我國《統計法》中法律責任設定的建議

筆者認為，《統計法》法律責任的完善首先應明確《統計法》及其法律責任的特殊性。《統計法》調整統計調查活動法律關系，其法律屬性無疑是行政法。明確其行政法的基本屬性，就要以此為中心構建起合理的法律責任體系。統計法是調整統計活動中所發生的各種社會關系的行為規范的總稱，而統計調查活動中的法律關系可以分為：（1）統計調查者與被調查者之間的關系；（2）統計調查者之間的關系；（3）統計調查者與統計資料用戶之間的關系。這種法律關系顯然為行政法意義上的法律關系，涉及到的是行政管理、組織、領導等具體關系。但不得不正視的是，這種行政關系僅僅停留在統計調查行政活動層面，并不涉及到傳統實質意義上的行政權力與義務關系。由于具體統計數據信息由被統計對象所掌握，這種“信息不對稱”常使具體統計調查機構及其人員往往處于弱勢和被動的不利地位。加之《統計法》在司法實踐中長期以來被視作“軟法”，統計調查對象不愿意履行《統計法》規定的義務，或置之不理，或敷衍應付；一些地方領導擔心統計執法影響“政績”，不支持甚至壓制統計部門執法辦案……在統計執法中取證難、處理難、執行難的問題普遍存在。而且，與一般的行政管理活動不同，單純的統計活動具有較強的專業性，即含有大量關于統計工作的技術性規范，如調查制度、統計指標、統計標準等。

在此基礎上，《統計法》法律責任的設定還應當注意《統計法》的立法目的。《統計法》第1條明確表述為：“為了科學、有效地組織統計工作，保障統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性，發揮統計在了解國情國力、服務經濟社會發展中的重要作用，促進社會主義現代化建設事業發展，制定本法。”據此，統計法法律責任的設定應符合并能夠有效實現《統計法》的立法目的：（1）保障科學、有效組織實施統計工作；（2）保障統計數據的真實性、準確性、完整性和及時性；（3）保障統計信息的社會共享。

綜上所述，筆者認為我國《統計法》法律責任的設定具體應注意以下幾點：

第一，法律責任條款應進一步明確、具體地規定統計違法行為的法律責任。即對條文中的“依法給予處分”和“依法追究法律責任”，應視司法實踐中常見的情況作出具體的規定。其中，從《統計法》的規定及司法實踐來看，“依法給予處分”應明確為包括紀律處分和行政處分在內的處罰措施，對于地方人民政府、政府統計機構或者有關部門、單位的主管人和其他直接責任人等，能否因為實施了法定的統計違法行為而依法追究其全部紀律處分和行政處分，尤其是其中較為嚴厲的降級、撤職和開除公職等處分，還有待調查和論證，但就已有的處分措施來看，主要表現為警告、通報批評、責令改正和剝奪榮譽稱號等，似乎并不包括降級和撤職和開除。因此，需要明確規定具體包括哪些行政處分措施。同理，依法追究法律責任的規定也應當加以明確，其中，行政處罰是限于條文中已規定的警告、通報批評等申誡罰和罰款等較輕的行政處罰種類，還是包括尚沒有明確規定的沒收違法所得和非法財物，責令停產停業，乃至行政拘留等種類。對此，筆者認為應遵循法律明確性的原則，相應的處分和具體的處罰種類和幅度不能隨意作擴大解釋，而應當限于《統計法》中已有的明確規定，并適當考慮相關違法行為與法律責任的合比例性，從而作出合理的界定。

第二，強化統計法律責任，加大對統計違法行為的處罰力度。現行《統計法》法律責任的設定較為輕緩，以至于實踐中常被視為“軟法”。因此，有必要通過加強統計法律責任設定，提高行為人的統計違法成本，這有助于嚴懲統計工作中的弄虛作假違法行為，維護統計數據的真實準確。具體可以通過兩個途徑加以解決：一是適當提升法律責任的種類及其處罰力度。如適當提高統計違法行為罰款的數額。目前，具體的罰款數額因違法主體和行為類型而有所不同，一般來說，對企業事業單位的罰款有：一萬元以下、五萬元以下、五萬元以上二十萬元以下；對個體工商戶的罰款有：一千元以下、一萬元以下。對此，可以適當加以提高，尤其是對于企圖通過統計造假謀取政府撥款、數額較大投資的重大非法謀利行為。二是適當降低追究法律責任的門檻，盡可能通過追究法律責任的方式或使法律責任盡可能早地對違法行為進行干預，依法嚴厲處罰統計違法行為。

第三，構建合理的統計法律責任追究機制，賦予統計機構實質上的行政管理權，還“行政處分建議權”為完整的行政處分權力。由于種種原因，《統計法》并沒有賦予統計機構獨立的行政處分權，對于有關國家工作人員實施的統計違法行為，只有提出給予處分的建議權，實際作出行政處分的是任命機關和監察機關。行政處分建議權只是一種請求權，其本身并沒有強制力和約束力，這無疑會使任命機關或監察機關擁有非常大的自由裁量權，可以作出行政處分也可以不作出行政處分，這難免會使實際處分流于形式。因此，統計立法應當賦予統計機構完整的行政處分權，可明確規定應給予處分的行為類型和處分的種類、幅度，由統計機構及其工作人員依法作出相應的行政處分，被處分國家工作人員的任命機關或者監察機關則負責具體的執行。

第四，完善保障統計信息社會共享的法律責任規定。在法律適用上，統計調查者與被調查者之間、統計調查者之間的行政管理關系，可分別適用行政處分、行政處罰，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任，這是規范和調整統計機構與統計資料用戶之間關系的需要。在統計法律關系中，其具體表現為實現統計信息的社會共享，由統計調查者依法向統計資料用戶提供準確的統計信息，具有明顯的非強制性色彩。在行政法律關系中，可謂行政指導，是行政主體在其所管轄事務的范圍內，依據國家法律或政策，對特定相對人運用誘導、勸告等非強制性手段，獲得相對人同意或協助，引導相對人采取或不采取某種行為，以實現一定行政目的的行為。行政指導是行政主體基于公務而實施的一種行為，也具有發生侵權的可能性。有學者指出，如果行政指導造成相對人的損害……損害賠償是處理與行政指導相關爭議的通常方法，即補償行政指導對私人造成的損害，或者排除不利狀態。我國學者對于行政主體實施行政指導承擔責任的形式，主張設立三種責任方式：（1）承認錯誤、賠禮道歉；（2）責令履行；（3）補償損失。在此意義上，《統計法》應完善相關統計信息公布責任的規定。當然，出于公正責任觀點，建議建立起科學合理的責任追究機制，即先由行政機關承擔賠償責任，然后通過追償的方式向違法實施行政行為的個人進行追償。

第五，合理配置刑事責任。刑事責任作為最為嚴厲的法律責任，是處理嚴重危害社會行為的有力武器，當某種違法行為性質極其嚴重，已超出一般法律處罰力度時就需要動用刑罰的手段。在一定意義上，刑法是其他法律的“保障法”。統計法律責任自然離不開合理的刑事責任的設定。而刑事責任的設定強調罪刑法定原則，對于違反統計法的行為，我國《刑法》明確規定為犯罪的主要有：打擊、報復統計人員罪，泄露國家秘密罪和妨害公務罪，因此，建議在《統計法》的相應法律責任條款中明確規定刑事責任，即在第37條，第40條和第41條中明確規定：情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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