當前相對不起訴制度之困境及應對策略——以C市Y縣檢察院相對不起訴制度適用情況為例

陳懷群

（重慶市云陽縣人民檢察院，重慶 405500）

相對不起訴制度是起訴便宜主義在我國刑事訴訟中的具體運用，自設置以來，在節約司法資源，修復社會關系等方面發揮了顯著作用。但任何一項制度不可能十全十美，經過實踐都有可能發現許多須要完善的地方。本文以C市Y縣檢察院相對不起訴制度的適用情況為例，簡要分析相對不起訴制度的實踐特征、實踐困境及應對策略。

一、相對不起訴制度的實踐特征

（一）適用率偏低

Y縣檢察院2008年至2012年的統計數據表明，該院5年共受理審查起訴案件2525件3316人，其中適用相對不起訴案件的有72件72人，只占受理審查起訴案件總數的2.8%。從另一個角度分析，五年來，該院起訴案件有2106件2731人，其中被告人被判處緩刑和免于刑事處罰的有1343人。相對不起訴案件數量與輕刑案件數量之間的比率為5.3%。由此可見，不管是從與受理審查起訴案件數的絕對比值分析，還是與起訴后的輕刑罰案件數的相對比值分析，相對不起訴的適用率都較低。

（二）所涉罪名相對集中

該院五年來適用的72件相對不起訴案件涉嫌罪名以交通肇事、故意傷害和公職人員職務犯罪為主。其中涉嫌交通肇事罪的有25件，占總數的35%；涉嫌故意傷害罪的有11件，占總數的15%；涉嫌職務犯罪的有11件，占總數的15%。

（三）達成刑事和解的案件較多

雖然刑事和解并不是相對不起訴的必要條件，但在有具體受害人的案件中，刑事和解或多或少意味著社會矛盾已經有效化解。該院72件相對不起訴案件中有40件犯罪嫌疑人均在審查起訴階段與被害方達成了刑事和解，占總數的56%，其中涉嫌故意傷害罪、交通肇事罪的36件案件達成和解率為100%。

（四）案件質量整體良好

該院五年來適用的72件相對不起訴案件中，案件當事人申訴的只有1件，公安機關申請復議率為零，作出不起訴決定后撤銷的只有1件，案件處理從法律角度看未出現較大質量問題。

二、相對不起訴在司法實踐中面臨的困境

（一）適用標準不明確

刑事訴訟法第一百七十三條第二款對相對不起訴的標準作了較為籠統的規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。此規定蘊含了相對不起訴的兩個條件：一是行為本身構成犯罪且情節輕微；二是在刑法上有明文規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的具體情形。行為構成犯罪是相對不起訴的前提，這可以通過犯罪構成要件厘清。“免除刑罰”的在刑法上有較為明確的規定，如聾啞人或盲人犯罪、防衛過當、避險過當、犯罪預備、犯罪中止、從犯、脅從犯、自首、立功等，比較好判斷。但司法實踐中針對相對不起訴的條件仍存在兩個難以把握的問題：一是情節輕微和情節顯著輕微之間的界限難以作出明確區分，導致案件承辦人在相對不起訴和絕對不起訴間難以抉擇；二是“不需要判處刑罰”在《刑法》中沒有規定具體的情形，難以準確界定。標準不明確，導致案件承辦人在辦案時無所適從，為了防止辦錯案，他們唯一能做的就是不適用或者少適用。這是相對不起訴制度適用率較低的原因之一。

（二）社會輿論不理解

相對不起訴屬于檢察機關的自由裁量權，這種裁量到底屬于實體裁量還是程序裁量，目前在學術界還存在分歧。支持該制度的認為是程序裁量，不支持的認為是實體裁量。但是，在司法實踐中相對不起訴決定的作出不可避免地涉及實體問題的處理，在社會大眾心目中相對不起訴決定就是實體裁量。既然是實體裁量，社會大眾就難免會提出“檢察機關濫權”、“以賠代罰”、“同罪不同罰”等質疑。以交通肇事為例，Y縣檢察院近五年作出相對不起訴決定的25件交通肇事案件中，無一例外肇事方都給予了足額或者超額的賠償。在滿足相對不起訴相關前提條件的基礎上，考慮社會矛盾的有效化解無可厚非。但不可否認，在犯罪情節相同的條件下，有賠償意愿且足額賠償的人明顯比有賠償意愿但無賠償能力的人具有優勢，更有可能獲得相對不起訴的機會。在隨機抽取的200個調查樣本中，認為在相對不起訴制度上“有賠償能力的人適用機會多于沒有賠償能力的人”占到受訪者的78%。在輿論壓力下，要想讓相對不起訴制度適用理性化比較困難。

（三）適用效果不理想

任何一項法律制度的適用效果都要看它是否達到了設置它的預期目的。相對不起訴制度的設置有兩個目的。目的之一是節約司法資源，提高訴訟效率。此目的是通過訴訟分流的方式實現，即檢察機關以相對不起訴的形式把部分輕微刑事案件終止在檢察環節，以節省法庭審理環節和刑罰執行環節相關的司法資源。但從上文提到的 Y縣檢察院2.8%相對不起訴率來看，此目的并未達到。此外，在司法實踐中，檢察機關相對不起訴的作出要經歷較為繁瑣的程序，如科室討論同意、分管檢察長同意、檢委會討論研究同意、上級檢察院備案（備案雖不是審批，但現實中如果上級院不同意就不加蓋備案章，備案不成功便不能作出不起訴決定）等。這等于把在法庭審理環節節省的司法資源轉嫁到了檢察環節。目的之二是教育挽救犯罪嫌疑人、修復社會關系。檢察機關通過相對不起訴給犯罪嫌疑人一次改過自新的機會，讓其認罪、悔罪、不再犯，而不是通過法院判決為其貼上一個伴隨終生的“犯罪”標簽，對其再次融入社會造成不利影響。但在司法實踐中，檢察機關一般僅向被相對不起訴人宣讀相對不起訴決定后了事，未進行后續的幫教、考察，教育挽救作用極其有限。從對Y縣檢察院對被相對不起訴人進行的回訪就可以印證以上擔憂。五年來，該院作出相對不起訴決定的72名被相對不起訴人中，再犯罪和違法（含治安違法和交通違法）的有15名，比率達21%。

（四）矛盾風險比較大

在傳統的“以眼還眼、以牙還牙”的報復式刑罰心理影響下，多數被害方對基于起訴便宜主義的相對不起訴制度還難以接受。因此，檢察機關在實踐中一般都是要加害人進行足額賠償并有被害方的諒解協議書后才作出相對不起訴決定。即便如此，也有不少被害方事后反悔找檢察機關上訪，如Y縣檢察院在犯罪嫌疑人與被害人親屬達成諒解協議后對一起交通肇事案的犯罪嫌疑人作出相對不起訴決定，不久被害人母親反悔，到各級檢察機關纏訪、鬧訪長達3年之久。此外，有的被不起訴人對相對不起訴也不理解，這集中體現在一些故意傷害案件中。傷害往往是由加害方和被害方因為一些矛盾糾紛雙方互斗釀成，加害方對自身錯誤認識不足，或者認為自己根本沒有錯，需要作出的應是絕對不起訴而不是相對不起訴。Y縣檢察院5年來先后有14件符合相對不起訴條件的輕微刑事案件因為犯罪嫌疑人不同意被起訴到法院。

（五）案件承辦人適用積極性不高

與Y縣檢察院辦案一線的檢察官交流發現，他們對相對不起訴的適用積極性普遍不高，對可訴可不訴的案件除非萬不得已的情況（如領導意見、政法委協調案件等）他們一般會選擇起訴。原因主要有兩個：一是相對不起訴的工作量要比起訴的工作量大。如上文所述，相對不起訴決定的作出程序較為繁雜，要經科室討論、分管檢察長同意、檢委會討論、上級檢察院備案等，其中涉及到較多的法律文書制作和辦案程序的流轉，費時費力。此外，公安機關的考核機制促使偵查人員更加注重有罪控訴證據的收集，而相對不起訴所需相關證據一般都比較薄弱或不規范。如欲作出相對不起訴處理，檢察機關案件承辦人還要進一步強化和核實相關證據，這也會增加較多的工作量。二是相對不起訴面對的內外部壓力比起訴大。首先是質量壓力。由于相對不起訴適用標準比較模糊，相關證據不好把握，在提交檢委會研究或報上級檢察院備案的過程中不起訴意見很容易被否決。在檢察機關內部，一般又將不起訴意見被否決的情況納入錯案考核指標，這必然會增加案件承辦人的壓力。其次是考核壓力。檢察機關在內部考核中對自偵案件的不起訴率規定了上限，有的省市檢察機關甚至規定了所有刑事案件不起訴率的上限。這讓案件承辦人在辦理相對不起訴案件時不得不考慮不起訴率的問題。最后是矛盾壓力。作出相對不起訴決定后，被害方和被相對不起訴人都有可能申訴上訪，作為案件承辦人將直接面對這些矛盾。案件承辦人為了回避矛盾，在犯罪嫌疑人構罪的前提下，一般都會選擇通過起訴將矛盾轉移到法院。

三、完善相對不起訴制度之對策

（一）進一步明確相對不起訴適用標準

明確適用標準既能對檢察機關的自由裁量權形成制約，又能解除檢察人員適用該制度的顧慮，還能在一定程度上打消社會大眾對檢察機關濫用職權的擔憂。目前，不管是《刑事訴訟法》還是最高人民檢察院的《刑事訴訟規則》，對相對不起訴的規定都較為籠統。最高人民檢察院公訴廳于2007年出臺的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》在刑事訴訟法規定的基礎上明確了可以作相對不起訴的五種情形和不應作相對不起訴的九種情形。此標準雖然在一定程度上對相對不起訴的適用進行了明確，但其可以適用的五種情形需首先滿足刑事訴訟法第一百三十七條第二款“犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”之規定，并沒有解決“犯罪情節輕微”和“不需要判處刑罰”的模糊問題。為此，筆者以為有兩個解決之道。一是將刑事訴訟法中“不需要判處刑罰”的表述刪除。刪除后，便可以對“犯罪情節輕微”和“依照刑法規定免除刑罰”予以解釋，即“依照刑法規定免除刑罰”是對“犯罪情節輕微”的具體說明，而“免除刑罰”的情形在刑法中均有明確的規定，這樣就解決了相對不起訴適用標準不明確的問題。事實上，“依照刑法規定不需要判處刑罰”的表述本身存在邏輯障礙，因為“依照刑法規定”就限定了《刑法》中須有原文規定“不需要判處刑罰”的具體情形。而通覽《刑法》除了第三十七條規定“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰”外，并未有其他關于“不需要判處刑罰”具體情形的表述，似乎可以將此看作《刑事訴訟法》立法時的一個技術失誤。此外，《刑法》第三十七條將“不需要判處刑罰”的刑事處理最終也指向了“免予刑事處罰”。由此，《刑事訴訟法》的表述中完全可以將“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”縮減為“依照刑法規定免除刑罰”。二是出臺司法解釋對“犯罪情節輕微”和“不需要判處刑罰”的具體情形予以明確。對“犯罪情節輕微”可以從罪名、主觀惡性、危害后果等方面來明確，對“不需要判處刑罰”可以從犯罪行為危害后果、犯罪嫌疑人主觀惡性、社會危害性以及社會矛盾的化解等方面來明確。

（二）全面推行相對不起訴案件公開審查制度

目前，檢察機關通過《檢察機關執法工作基本規范》，以內部規定的方式建立了不起訴案件的公開審查制度。該規范第108條規定：“對存在較大爭議并且在當地有較大社會影響的，經人民檢察院審查后準備作不起訴處理的案件，可以公開審查”。據此，法定不起訴、相對不起訴和存疑不起訴三類案件均可公開審查，是否公開審查由檢察機關自己決定，沒有強制規定。但相對于法定不起訴和存疑不起訴而言，相對不起訴權不僅僅是一項程序裁量權，其中還涉及到罪與非罪、罪輕罪重等實體問題的裁量，如檢察機關僅通過內部審查的方式作出決定，既不符合法理，又難以打消社會大眾對檢察機關暗箱操作的擔憂。因此，可以出臺司法解釋將所有擬作相對不起訴的案件強制納入公開審查范疇，給予案件利益攸關方充分的程序參與權和意見表達權，而不是由承辦案件的檢察機關內部決定，以增強相對不起訴案件處理的透明度和公正性。

（三）將符合相對不起訴條件的非過失犯罪納入附條件不起訴范圍

刑事訴訟法設置了未成年人附條件不起訴制度，這在促進未成年犯罪嫌疑人教育轉化方面具有積極意義。但司法實踐中被相對不起訴人較高的再犯罪率和違法率證明，需要教育轉化的不僅是未成年犯罪嫌疑人，一些符合相對不起訴條件的非過失犯罪嫌疑人也不能僅通過只宣讀不起訴決定后放之社會而不管。事實上，反觀未成年人附條件不起訴的適用條件，與相對不起訴的條件有很多重疊之處，如果在犯罪情節相差不大的情況下，對成年人適用相對不起訴后不管不顧，對未成年人反而要適用有一定考察期限的附條件不起訴，顯然無法體現司法的公平正義。因此，無論是從法律效果還是從社會效果考慮，都有必要將一部分符合相對不起訴條件的非過失犯罪納入附條件不起訴范圍，對附條件不起訴的犯罪嫌疑人進行一段時間的考察和矯正教育。

（四）簡化相對不起訴案件審批程序

按照《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，相對不起訴案件由檢察長或者檢察委員會決定。但在司法實踐中，不起訴案件材料要報上級檢察院備案后方能作出不起訴決定，如果上級檢察院不同意備案，下級檢察院則不能作出不起訴決定。這種備案雖然形式上叫備案，但實質上是一種審批行為。按照憲法規定“上級檢察院領導下級檢察院工作”，上級檢察機關對下級檢察機關的具體業務進行審批無可厚非，但是作為具有一定實體裁量性質的相對不起訴，上級檢察院在未直接參與案件的情況下根據書面材料決定案件的最后處理，對提高案件的質量和效果并無太大的幫助，相反會增加辦案成本和時間，無益于司法資源的節約。相對不起訴制度設置的目的之一就是節約司法資源、提高訴訟效率，而司法資源是一個整體概念，既包括法院的司法資源，也包括檢察機關的司法資源。如果把一個環節節約的司法資源增加到另一個環節，于此同時還增加了民眾對案件處理公正性的擔憂，那顯然有悖于設置相對不起訴制度的初衷。因此，在相對不起訴制度已有較為完善的救濟途徑的情況下，與其增加審批程序，不如擴大案件攸關方在案件處理過程中的程序參與權。