論警種合作機制建設

過 金，方 芳

（1.中國人民公安大學，北京 100038；2.南京農業大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095）

我國對警種合作的研究始于21世紀初。隨著我國改革開放和經濟發展的推進，社會治安形勢出現復雜化、動態化和嚴峻化的趨勢，特別是跨地區重大案件及群體性突發事件的日益增多，僅靠一個地區和單一警種的處置方式已經不合時宜，跨地區、跨部門、多警種合作日益迫切。警種合作是現代警務發展的要求，也是世界警務發展的趨勢，它作為公安機關針對跨地區警務控制、重大社會活動、群體性突發事件所采取的一種警務運作方式，強調在統一的處置意圖和計劃下，各警種之間互相支援，通力合作，形成合力，充分發揮整體作戰的優勢，力求達到最大的警務效益。這與單純警種之間的協作有所不同。警種協作主要是指在特定的條件下，針對特定的處置對象而采取的資源配置方式，而警種合作則在警種分工時就存在。

一、目前警種合作機制建設的基本做法

近年來，公安機關作為面向基層進行公共管理、化解社會矛盾、協調利益關系的責任主體，其職責進一步加強，地位進一步凸顯，工作要求和方式也有了新的變化。但由于公安管理現存體制的制約，內部警種分工過細，形成職責交叉重疊，影響了整體功能的發揮。這就需要公安機關在嚴格執法的同時，加強合作機制建設，優化資源配置，做好案件處置中警種間的溝通協調工作。各地公安機關在實踐中積極探索警種合作機制，取得了較好的效果。其中比較典型的做法有：

（一）專門的領導決策會議

由公安機關領導參加，相關警種主要負責人列席，就涉及多警種業務的政策規定、規范性文件、重大事件等進行討論、協調、決策，并以會議紀要等形式作出決策。領導決策會議的權威性、全局性較高，協調面廣，執行力較強，具有良好的實踐效果。

（二）相關人員參加的合作會議

由局主要領導或分管領導召集，相關警種的負責同志參加，就特定合作事項進行討論協調，或就專門問題進行現場辦公。也可由各相關警種建立部門例會或聯席會議，由各警種定期、不定期相互碰頭，針對專項工作開展討論協調。專門合作會議靈活機動，針對性強，往往是為解決特定問題而召開。但缺點主要是橫向協調通常不明顯。

（三）重大治安事件、突發性群體事件的臨時指揮系統

當前社會治安形勢日益嚴峻，重大治安事件、突發性群體事件頻發，這就迫切需要公安機關的應急處置。對此，一些地方公安機關通過整體作戰、相互合作的思路，針對具體事件的處置建立臨時專案組或指揮部，組建統一領導指揮體系。多警種統一指揮部或專案組的成立使得各警種聯動，合成作戰，短時間內產生強大合力，保證特定任務的完成。但不同警種和地區之間的差異，可能會給既定目標的實現帶來阻力。

（四）全警信息共享和“數字警務”的建設

數字信息技術的發展為警種合作提供了極大便利，使彼此間的聯系更加方便快捷。信息共享平臺的建立，使得全警共享、全警采集、全警錄入得以實現。通過“數字警務”的建設，充分利用數字技術、信息技術、網絡通信技術等高科技手段，將現有的各種警務信息資源加以整合。全警信息共享和“數字警務”的建設提高了各警種之間的機動性，縮短了溝通協調、統一部署的時間。但要注意對涉及商業秘密和個人隱私等信息的保護，杜絕利用信息不當情況的發生。

（五）構建快速反應機制

面對當前社會治安形式的復雜化、動態化和嚴峻化趨勢，公安機關的反應和出擊速度必須快捷迅猛，并善于在應對突發警情時靈活應變。快速反應機制的根本在于抓住戰機，增強作戰的打擊力度。一些地方通過警種間快速反應機制的建立，抓住戰機，通過快速應變能力出奇制勝，有效彌補了警力不足和裝備方面的缺陷。但快需有度，應針對動態變化的具體條件，采取應對措施，避免盲目求快。

二、警種合作機制建設中存在的問題

（一）資源優化配置問題

鑒于分工協作的要求，我國公安機關劃分為多個警種，各警種各司其職，相互配合協作，但過細的警種分工也往往在溝通和交流中產生一系列的問題。在我國不同地區、不同環境下，各地所面臨的警情和社會治安狀況也不盡相同，這就需要認清各地各警種之間的差異。受雙重領導體制限制，各警種之間資源容易產生低效配置，整合資源、消除差異、使資源配置效率達到最大化是多警種合作機制建設中亟需解決的重要問題。

（二）缺乏預案，實兵演練匱乏

預案是為完成某項工作任務所做的全面、具體的實施方案。它之所以不同于其他計劃文書的特點，就在于其具有更強的針對性，內容更加詳細、詳盡、系統。多警種合作預案是針對重大社會治安事件、突發性群體事件、交通事故等，為確保迅速、有序、高效地開展應對處置，減少人員傷亡和經濟損失，在風險分析與評估的基礎上，預先制定的計劃或方案。由于長期的工作實踐，各警種基本上都形成了各自工作常用的模式。對于一般治安問題，同一警種內部駕輕就熟，忙而不亂。但是，面臨比較復雜的治安形勢，當需要各警種相互合作、共同協商時，卻缺乏可能針對多種情況的處置預案。因此，出現復雜情況需要多警種配合時，在指揮和警種配合中不會統籌協調，實兵演練的匱乏可能導致警種合作的快速反應能力較差、效率不高等。

（三）在警種合作中缺乏全局觀念

警種合作是新的治安形勢對當前公安工作提出的新要求，以往僅憑一己之力就能解決很多棘手案件和治安事件的時代已經過去。但單打獨斗的獨自作戰觀念在某些基層領導和民警的頭腦中幾近形成思維定勢，不同地區和警種間的差異又使得合作變得復雜和困難。“地盤主義”影響著一些地方公安基層領導的決策，一些基層領導和民警口頭上喊警種合作和相互配合，但實際上還是以管好自己手頭上的事情為主，而把合作內容看成份外事，在配合其他地方單位工作時不如對待自己轄區案件認真努力。凡此種種，皆是因為心中缺乏全局觀念。

（四）權責不明，相互推諉，缺乏制約機制

各警種合作是運用不同警種的特長和優勢處置各種重大案件及突發性群體事件、事故，需要各個部門都充分發揮其應具有的功能，準確無誤地完成自己的使命。任何一個環節的不到位，都有可能導致整個行動的失敗。在實踐中，由于沒有建立有效的的責任追究制度，制約不力，懲罰不明，使得各警種合作時無所顧忌，出現問題后相互推卸責任，在警種配合中存在著應付懈怠的情況，有時即使出現失誤，但礙于情面往往相互掩護，或者輕描淡寫批評了事。針對警種合作時發生的責任不明、獎懲不清的問題，應建立責任追究機制。

三、警種合作機制建設的主要路徑

警種合作需要許多因素的相互配合，涉及到預警、指揮、實戰、保障等諸多問題，這些條件的狀況如何，會從一定程度上影響警種合作功能的發揮。對此，必須有針對性地做好準備工作，為警種合作的高效實施創造良好的運行條件。在現實案件的處置中，由于警種間的差異和職責不同，容易給合作帶來很大的阻力和困難。如何克服這些困難和阻力，是當前警種合作機制建設中所面臨的重要問題。

（一）建立預警機制，加強各警種對突發警情的應變能力

首先，公安機關各警種要提高信息收集的質量及處理各種信息的水平。公安信息對于公安工作的成功開展至關重要，它決定著警種合作的成敗與否。只有具備準確和及時的信息，才可能會有成功的決策和指揮。公安機關要善于收集和分析信息，提高信息靈敏度，既要努力抓取高質量和深層次的信息，又需要注意動態性和苗頭性信息。要學會定期分析和研究信息，通過對各種信息的全面研究來了解掌握發案規律及特點，針對不同案件情況采取不同的應對措施。其次，要提前確立和強化突發案件的工作預案。制定預案時需遵循超前性、系統性、實用性及可操作性等原則。針對突發案件和暴力性事件的預案要充分考慮各警種的具體應對辦法，做到縝密全面，使預案更加符合實戰要求。預案制定后，還需根據實際情況和案發特點規律，及時對預案進行修正和完善，不斷提高警種合作工作預案的有效性和實用性。

（二）構建臨時指揮系統常態化機制，充分發揮其在警種合作中的重要作用

要建立高效、明確、權威的指揮系統，確立一體化指揮的指揮模式。指揮關系是指指揮員與指揮對象之間所構成的指揮與被指揮的關系。在警務實戰行動中，與本級指揮員形成指揮關系的有：與黨委、政府和上級公安機關之間形成的從屬關系；與本級公安機關所屬部門、警種之間形成的隸屬關系；與黨委、政府和上級公安機關調配增援的處置力量之間形成的配屬關系等。在警種合作中，必須建立權責明確、層次清晰、統籌規劃的公安機關決策指揮系統，實行自上而下統一指揮和指導。統一的指揮系統需要保證信息情報通暢，及時掌握情況，命令下達果斷。

（三）加強警種間組織協同，通力配合以實現共同目標

組織協同是警種合作時指揮員根據實戰行動的總體任務，按照實戰行動的發展進程和各種預想情況，對所屬和配屬警力的任務分工、預想情況的處置手段、相互支援策應的方法，以及通信聯絡和信號規定等所作出的具體計劃和部署。組織協同應遵循一定的原則。首先是統一指揮原則。警種合作時往往情況復雜，涉及面廣，且參與行動的部門、警種多，必須實施集中統一的指揮。其次是屬地為主原則。以屬地公安機關為主負責組織、指揮和處置，是警種合作中的一項基本原則。除上級明確指定外，警種合作的協同動作通常由屬地公安機關為主負責組織。特別是跨區域進行實戰行動的協同，體現該項原則尤為顯得重要。再次是重點協同原則。本級公安機關內部組織協同應以擔負主要任務、主要行動方向的部門或警種為重點，其他部門或警種應圍繞重點主動協同，密切配合，相互策應，形成整體合力。最后是不間斷協同原則。警種合作中的警務實戰行動的發展變化往往具有不確定性和偶然性，當預定的計劃不適應實戰行動的現場情況時，指揮員必須適時修正和調整計劃，或重新組織協同動作，使實戰行動全過程保持不間斷的協同合作。

（四）提高警務保障水平，為警種合作創造良好條件

狹義的警務保障，是指公安機關為了順利執行和完成警務實戰任務，確保警務行動的順利展開而對警種合作的參與單位、部門所采取的各類物資、器材、裝備、技術及后勤等保障措施及進行的各種支持活動。警務保障不僅需要器材、裝備和技術等條件的支持，還要求提高指揮員與各警種隊伍的素質。隨著應對重大治安事件和突發性群體事件任務的日益繁重，對公安實戰隊伍和參戰人員的素質要求越來越高。要不斷提高廣大指戰員的政治業務素質，加強公安隊伍專業化、規范化建設，建立健全崗位責任制及激勵機制，充分調動民警的積極性。要不斷增強民警應對突發事件的快速反應能力，使處置力量時刻處于臨戰狀態。要采取多種措施，積極爭取黨委、政府部門的重視和支持，加大資金投入，配置先進的、足量的警用裝備。此外，還可以用法律、法規的形式賦予多警種合作的權力，以保障警種合作的順利實現。

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