論行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序中的催告履行

劉永江

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）第35條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。”這是國(guó)家立法首次規(guī)定催告履行制度。該制度同執(zhí)行協(xié)議制度共同構(gòu)成了行政強(qiáng)制執(zhí)行中的“柔性”執(zhí)法制度。

一、行政強(qiáng)制執(zhí)行中催告履行的界定

《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。與其相近的是《民事訴訟法》中規(guī)定的民事強(qiáng)制執(zhí)行。雖然都是強(qiáng)制執(zhí)行，但因所屬的法律關(guān)系不同，兩者在申請(qǐng)執(zhí)行的主體、具體執(zhí)行的主體、執(zhí)行的依據(jù)、執(zhí)行的目的、執(zhí)行的對(duì)象等方面有很大的不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行最直接的目的是在國(guó)家強(qiáng)制力的壓迫下讓當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)主動(dòng)履行義務(wù)，以維護(hù)公共利益，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。強(qiáng)制執(zhí)行行為的對(duì)象是應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)主動(dòng)履行義務(wù)但實(shí)際并無(wú)此作為的當(dāng)事人。司法實(shí)踐中，行政強(qiáng)制執(zhí)行出現(xiàn)了大量問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了民眾與政府間的暴力性沖突，筆者認(rèn)為很大一個(gè)原因在于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有做到具體問(wèn)題具體分析，單一地認(rèn)為“沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)主動(dòng)履行義務(wù)”就是當(dāng)事人“無(wú)賴(lài)”下的拒不履行。其實(shí)很多情況下并不是當(dāng)事人不去履行，而是由于主觀上非故意的忘記或者客觀的不能等原因限制了他們按期履行義務(wù)。法治社會(huì)的構(gòu)建需要有法治化的政府，行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院在實(shí)行行政強(qiáng)制行為前應(yīng)通過(guò)提醒、催告、警示等方式盡可能多地為當(dāng)事人提供“按期主動(dòng)履行”的機(jī)會(huì)，減少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行手段的適用。

與傳統(tǒng)行政強(qiáng)制執(zhí)行不同，這次《行政強(qiáng)制法》在強(qiáng)制執(zhí)行程序上特別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的催告履行程序。關(guān)于催告履行的概念，國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)袁曙宏教授認(rèn)為，催告履行是指行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行程序啟動(dòng)后，向根據(jù)行政決定負(fù)有未履行義務(wù)的行政相對(duì)人發(fā)出通知，催促當(dāng)事人在一定期限內(nèi)履行義務(wù)，并就不履行義務(wù)的后果作出警告。[1]催告履行具有多重性質(zhì)。首先，催告履行是一種程序。行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是一個(gè)點(diǎn)而是一個(gè)線段，它的最初起點(diǎn)是當(dāng)事人對(duì)所負(fù)行政義務(wù)的不作為，最后終點(diǎn)是行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施，這一過(guò)程要經(jīng)歷數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)，催告履行便是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。就程序履行的連接性而言，催告履行是連接當(dāng)事人的不作為與行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的橋梁，并決定著行政機(jī)關(guān)是否對(duì)當(dāng)事人實(shí)施強(qiáng)制措施。經(jīng)過(guò)催告，如果當(dāng)事人及時(shí)完整地履行了應(yīng)該履行的義務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)就無(wú)需繼續(xù)啟動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行，否則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取直接或間接的強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人履行義務(wù)。其次，催告履行是一種義務(wù)。《行政強(qiáng)制法》第35條用“應(yīng)當(dāng)”二字把催告當(dāng)事人履行義務(wù)作為行政主體作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定所必須的前置程序，從這一層面看，催告履行應(yīng)該是立法給行政機(jī)關(guān)設(shè)定的一種義務(wù)。作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的啟動(dòng)程序，如果行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前沒(méi)有盡到這種催告義務(wù)，會(huì)構(gòu)成行政強(qiáng)制執(zhí)行程序上的違法。最后，催告履行雖然是行政機(jī)關(guān)作出的一種行為，但這種行為沒(méi)有重新設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只是對(duì)先前法律關(guān)系的再次重申，更多體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)屬性，當(dāng)事人不會(huì)因不履行行政機(jī)關(guān)的催告內(nèi)容而額外增加新的義務(wù)，它是一個(gè)與行政強(qiáng)制執(zhí)行密不可分的從行為。[2]

二、催告履行的價(jià)值

公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)主動(dòng)履行行政法律關(guān)系中所負(fù)的行政義務(wù)，對(duì)不按期主動(dòng)履行義務(wù)的當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施以維護(hù)正常的行政管理秩序。行政主體與當(dāng)事人在行政法律關(guān)系中處于不對(duì)等的地位，前者依靠國(guó)家強(qiáng)制力處于強(qiáng)勢(shì)主動(dòng)地位，這就要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)做到行政效率與保障權(quán)利相結(jié)合，強(qiáng)制與教育相結(jié)合，通過(guò)程序上的創(chuàng)新和安排來(lái)規(guī)范行政主體的行政強(qiáng)制行為，以當(dāng)事人的主動(dòng)履行代替行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制履行。催告履行的設(shè)定，不僅給當(dāng)事人提供按期主動(dòng)履行義務(wù)的機(jī)會(huì)，還能規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制行為的適當(dāng)性和正當(dāng)性，可謂實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)的雙贏。

（一）提升行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的科學(xué)性

國(guó)家對(duì)人民享有強(qiáng)制權(quán)，是基于人民對(duì)法律規(guī)范的服從義務(wù)。[3]但這種強(qiáng)制權(quán)不應(yīng)是不分條件下的硬性強(qiáng)制，而應(yīng)當(dāng)是以人為本，體現(xiàn)民主。權(quán)力民主化的影響因素很多，包括執(zhí)法人員的素養(yǎng)，執(zhí)法的正當(dāng)性與合法性等，其中，執(zhí)行程序的科學(xué)化起著舉足輕重的作用。催告履行程序是本次《行政強(qiáng)制法》新添加的規(guī)定，在具體的實(shí)施過(guò)程中，該程序雖然沒(méi)有增加當(dāng)事人新的行政義務(wù)，但它對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利能夠產(chǎn)生直接重要的影響。在行政法治建設(shè)先進(jìn)的國(guó)家，行政主體作出行政行為，特別是作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為時(shí)，均會(huì)事先告知作出該行政行為的事實(shí)理由和法律依據(jù)。在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，催告履行無(wú)論是啟動(dòng)環(huán)節(jié)還是終結(jié)環(huán)節(jié)，都成了行政機(jī)關(guān)不可避免的履行程序，在作出行政強(qiáng)制執(zhí)行前，其以書(shū)面形式將相關(guān)內(nèi)容告知當(dāng)事人，包括履行義務(wù)的期限、方式，涉及金錢(qián)的明確數(shù)額和給付方式，享有的陳述和申辯權(quán)，可能采取的強(qiáng)制措施以及強(qiáng)制后可能產(chǎn)生的后果等等。這種提前告知能讓當(dāng)事人提早預(yù)見(jiàn)到行政主體將要實(shí)施的行為，是國(guó)家強(qiáng)制力運(yùn)用方式更加民主、更加靈活的體現(xiàn)。

（二）規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的實(shí)施

比例原則是行政法中一項(xiàng)重要的實(shí)體性基本原則，廣義上的比例原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為要擇其成本最低、收益最大、對(duì)相對(duì)人損害最小的方式。[4]催告履行所要達(dá)到的目的同硬性強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施的目的相同，都是讓當(dāng)事人履行所負(fù)的義務(wù)以維護(hù)公共利益，但不同點(diǎn)在于前者會(huì)以成本最低、對(duì)相對(duì)人損害最小的方式實(shí)現(xiàn)同等的目的。前文已講到，在規(guī)定的期限內(nèi)當(dāng)事人沒(méi)有主動(dòng)履行的行政義務(wù)中，很多是由于當(dāng)事人主觀上非故意的忘記或客觀不能引起的。對(duì)于主觀上非故意的忘記，經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的催告說(shuō)明，當(dāng)事人會(huì)察覺(jué)到自己所負(fù)的義務(wù)，主觀上自覺(jué)接受行政機(jī)關(guān)的催告。對(duì)于客觀不能的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)秉著服務(wù)型政府的理念及時(shí)了解相關(guān)情況，在能力范圍內(nèi)幫助當(dāng)事人解決一些實(shí)際問(wèn)題。以上這些都降低了當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的排斥，消除了可能發(fā)生的對(duì)立沖突，避免了當(dāng)事人的二次“損益”。同時(shí)，當(dāng)事人在非強(qiáng)制的環(huán)境下自動(dòng)履行義務(wù)，可以節(jié)省大量的行政成本。這無(wú)論從可能造成其他糾紛損失的角度看還是從義務(wù)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)成本角度看都是有益的。

另外，催告履行的運(yùn)用提升了行政強(qiáng)制執(zhí)行的正當(dāng)性和協(xié)調(diào)性。《行政強(qiáng)制法》第1條明確規(guī)定該法的制定目的是規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，防止行政權(quán)力的濫用，程序的正當(dāng)性便是這種規(guī)制的一個(gè)重要方面。正當(dāng)性也是行政法中的一項(xiàng)重要原則，它要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，其中一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)行政的公開(kāi)。[5]行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須履行告知并說(shuō)明理由的義務(wù)，催告履行書(shū)上面須載明義務(wù)履行的期限、方式，還要賦予相對(duì)人陳述和申辯的權(quán)利，對(duì)于相對(duì)人正當(dāng)合理的意見(jiàn)要聽(tīng)取采納，催告履行正是這一義務(wù)的體現(xiàn)。此外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)擺脫過(guò)往單靠硬性強(qiáng)制力執(zhí)法的方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力“柔性”與“硬性”的靈活運(yùn)用，特別是在遇到有情況特殊的當(dāng)事人時(shí)，不僅要體現(xiàn)合法性，更要體現(xiàn)合理性。通過(guò)催告履行提醒催促當(dāng)事人，對(duì)思想上有抵觸的進(jìn)行說(shuō)服教育，對(duì)存在客觀困難的給予幫助，對(duì)無(wú)履行困難又執(zhí)意不按期主動(dòng)履行的要按行政程序及時(shí)采取強(qiáng)制措施，保障行政法律關(guān)系的平衡，提升行政強(qiáng)制執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。

除此以外，行政機(jī)關(guān)在催告過(guò)程中對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行勸說(shuō)和教育，耐心細(xì)致地開(kāi)展思想工作，當(dāng)事人為了自身利益也會(huì)主動(dòng)接觸相關(guān)法律法規(guī)，無(wú)形中會(huì)提升自身法律素養(yǎng)，擴(kuò)大了催告履行的積極作用。[6]強(qiáng)制與教育、防范相結(jié)合，是人民增強(qiáng)法治觀念，自覺(jué)履行法定義務(wù)的有效方法。

三、催告履行的構(gòu)成

（一）催告履行的前提和時(shí)間

當(dāng)事人不按期履行義務(wù)是催告履行的前提，如果當(dāng)事人按時(shí)按質(zhì)地履行義務(wù)，也就無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行，更無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行前的催告履行。關(guān)于催告履行作出的時(shí)間，法律明確規(guī)定催告必須在行政強(qiáng)制執(zhí)行決定作出之前進(jìn)行。這有兩方面的意義：一是給當(dāng)事人提供一個(gè)主動(dòng)履行義務(wù)的時(shí)間段，起到督促作用，否則就要承擔(dān)不利后果；二是在這一時(shí)間段，充分與當(dāng)事人溝通聯(lián)絡(luò)，聽(tīng)取當(dāng)事人的理由，如果出現(xiàn)中止或終結(jié)執(zhí)行的情況要及時(shí)作出中止或終止執(zhí)行的決定，避免對(duì)當(dāng)事人的利益損害。

（二）催告履行的內(nèi)容

催告當(dāng)事人履行的內(nèi)容是原行政決定中給當(dāng)事人設(shè)立的行政義務(wù)，這些義務(wù)必須與決定書(shū)上的義務(wù)內(nèi)容等量而不能隨意增加或減少，并且以催告書(shū)的方式告知當(dāng)事人。除履行內(nèi)容之外還有以下幾項(xiàng)需要明確：第一，對(duì)于履行義務(wù)期限的規(guī)定，該期限原則上只能是已經(jīng)生效的原行政決定上規(guī)定的期限，但考慮到當(dāng)事人因存在某些具體原因無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)履行的情況，行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)取當(dāng)事人的理由和事實(shí)陳述后，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)另行規(guī)定一個(gè)遲緩履行的合理期限，申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)以義務(wù)的性質(zhì)和強(qiáng)制方法的種類(lèi)綜合判斷。第二，關(guān)于履行義務(wù)的方式，《行政強(qiáng)制法》第12條作了明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)載明的履行方式必須限制在這六種法定方式范圍內(nèi)。第三，催告書(shū)中只能明確適用一種強(qiáng)制措施，不允許數(shù)種強(qiáng)制方式的疊加和行政機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制方式的保留性選擇。[7]對(duì)涉及金錢(qián)給付的，必須明確給付的金額和方式，《行政強(qiáng)制法》第四章第二節(jié)對(duì)此作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行收取的金錢(qián)，必須如實(shí)上繳國(guó)庫(kù)或者劃入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。

（三）催告履行的雙方主體

行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)或者人民法院，具體由誰(shuí)作為執(zhí)行者需要有法律的明確規(guī)定。對(duì)于時(shí)間緊、情形急的強(qiáng)制執(zhí)行一般由行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間不影響行政效果的強(qiáng)制執(zhí)行則由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。[8]在催告履行中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法院作為強(qiáng)制執(zhí)行的主體，實(shí)施主體都必須是作出原行政執(zhí)行決定的行政機(jī)關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)或部門(mén)都不能代為實(shí)施，這也是行政行為連續(xù)性的體現(xiàn)。《行政強(qiáng)制法》第35條和第54條對(duì)該內(nèi)容作了具體規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。”“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。”催告履行中的另一個(gè)主體是催告書(shū)的接受方，大多數(shù)情況下該主體是不按期主動(dòng)履行行政義務(wù)的行政相對(duì)人，但也不排除行政相對(duì)人以外的第三人。

（四）催告履行書(shū)的送達(dá)

《行政強(qiáng)制法》對(duì)催告履行書(shū)的送達(dá)方式僅作了概括性的規(guī)定，總結(jié)起來(lái)為：以直接送達(dá)為主，以留置送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)等間接送達(dá)為輔，并明確規(guī)定當(dāng)事人拒絕接收或者無(wú)法直接送達(dá)的應(yīng)當(dāng)參照《民事訴訟法》中有關(guān)的規(guī)定。送達(dá)催告書(shū)應(yīng)有送達(dá)回證，并有接受催告書(shū)的人在送達(dá)回證上記明收到的日期、簽名或蓋章。當(dāng)然，這一規(guī)定也為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員提出了更高的要求，日常工作中除了要熟知相關(guān)的行政法及行政訴訟法外，還應(yīng)對(duì)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定有所了解。但行政訴訟法領(lǐng)域的催告書(shū)送達(dá)畢竟不同于民事訴訟法領(lǐng)域的文書(shū)送達(dá)，為了提高執(zhí)法質(zhì)量，筆者建議細(xì)化該方面的規(guī)定，可以參照《民事訴訟法》中的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合催告履行的具體特點(diǎn)出臺(tái)相關(guān)配套解釋?zhuān)瑸樾姓C(jī)關(guān)提供明確的法律指導(dǎo)。

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