芻議《防暑降溫措施管理辦法》

劉 璐，宋曉波

(1.武漢工程大學，湖北 武漢430205；2.武漢音樂學院，湖北 武漢430060）

芻議《防暑降溫措施管理辦法》

劉 璐1，宋曉波2

(1.武漢工程大學，湖北 武漢430205；2.武漢音樂學院，湖北 武漢430060）

2012年6月29日《防暑降溫措施管理辦法》正式公布，標志著國家高溫勞動保護立法向前邁出了一大步，其在內容上充分體現了以勞動者為本的立法理念，公平、平等地保護勞動者的高溫權益。《防暑降溫措施管理辦法》具有諸多立法亮點，但也存在缺陷，應不斷完善。

高溫天氣；防暑降溫；高溫勞動

已入盛夏，高溫天氣覆蓋全國。針對民眾呼聲，2012年6月29日，衛生部、國家安全監管總局、全國總工會、人力資源和社會保障部四個部門共同印發了《防暑降溫措施管理辦法》（以下簡稱“新辦法”）。走過52個年頭的《防暑降溫暫行辦法》正式退出歷史舞臺，縱覽“新辦法”，從高溫標準到適用人群、從高溫津貼到休息權利、從監察責任部門到懲處措施，面面俱到，立法亮點頗多。

一、新辦法新亮點

（一）擴大了高溫勞動保護對象

1960年實施的《防暑降溫暫行辦法》規定，高溫休假僅限于交通運輸業、工業、炎熱季節的露天作業、基本建設工地的高溫作業、田間作業。根據我國當前的經濟發展形勢，“新辦法”將高溫權益保護的適用范圍予以擴大，規定企業、事業單位和個體組織等用人單位對高溫作業及在高溫天氣期間工作的勞動者，應給予高溫勞動保護，進一步將高溫休息權涵蓋各行各業的高溫作業人群。

（二）確立了高溫天氣的判定標準

“新辦法”第一次通過立法明確了高溫天氣的具體標準，即市級以上氣象主管部門所屬氣象臺站向公眾發布的日最高氣溫35℃以上的天氣，確定了高溫天氣的認定主體是市級以上氣象主管部門所屬氣象臺站。同時，為加強“新辦法”的可操作性，根據35℃、37℃和40℃以上的不同高溫設置了具體的處理方式，有利于執法者在具體執法過程中的判定。“新辦法”通過規范化的法律細則，將企業法律義務和勞動者權益以法律條文的形式固化，告知勞動者在什么溫度下能工作、什么溫度下不能工作，以及勞動者在高溫工作條件下享有法律賦予的具體權益，敦促用人單位依法辦事，主動落實高溫休假相關政策，實現勞動者體面勞動，讓高溫天氣下的勞動“慘案”不再發生。

（三）建立了高溫津貼發放制度

“新辦法”建立了高溫津貼發放制度，將高溫津貼作為工資總額的組成部分，賦予勞動者在高溫天氣下工作獲得高溫津貼的權利，高溫津貼成為勞動者的法定權利之一。國家通過立法確立高溫津貼制度，保護了高溫作業的勞動者這一弱勢群體，平衡了強資弱勞的不平衡勞動關系，有效促進了我國勞動市場的和諧發展。

（四）明晰了高溫中暑工傷標準，構筑高溫勞動保護的有力保障

“新辦法”規定，工傷賠償包含高溫工作中暑所造成的傷害，并細化了高溫下工作中暑認定工傷的三種情形，即：勞動者因高溫作業引起中暑，經診斷為職業病的；勞動者因高溫天氣作業引起中暑的；勞動者在工作時間和工作崗位上中暑死亡或中暑后48小時經搶救無效死亡的。高溫中暑工傷認定的情形以列舉方式羅列，通俗易懂，工傷認定程序更簡便，勞動者維權更便捷。

“新辦法”針對高溫勞動者采取普遍性保護和特別保護的原則，既規定了高溫下勞動者保護的一般性規定，又對孕婦和未成年人等特殊群體實行特殊保護，禁止用人單位安排其在35℃以上的高溫天氣下作業。同時，“新辦法”還加強了高溫管理，要求用人單位在高溫天氣下加強勞動保護措施。

（五）加大企業高溫用工行為的處罰力度

原暫行辦法的缺陷是企業違法成本低，一旦用人單位不遵守相關法律規定，侵害高溫勞動者合法權益，執法部門對其處罰面臨無法可依的尷尬局面。新辦法對此特別予以修訂，對于用人單位的違法行為，執法部門應依法制止并責令其立即整改；情節嚴重的，可追究用人單位及其負責人的相應責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二、新辦法的立法缺陷

（一）高溫天氣認定標準單一，勞動保護執行力不強

國外關于高溫天氣的界定標準更加人性化，措施更完善。例如，美國認為勞動保護意義上的“高溫”，不僅僅指空氣溫度上的“高溫”，更指勞動者所感受的“高溫”；日本在“高溫”的界定上采用的是濕球黑球溫度指數（WEGT指數），它是綜合評價人體接觸作業環境熱負荷的一個基本參量，綜合考慮了空氣溫度、風速、空氣濕度和熱輻射四個因素，另外將工作服的質地對指數的影響也在考慮范圍之內。從美國、日本對高溫的界定標準多元化看，我國單純以“氣溫”作為判定高溫的標準過于單一，對勞動者的保護缺乏全面性，人性化立法有待進一步完善。

（二）高溫作業中暑的工傷申請認定條件繁瑣

“新辦法”對工傷的認定分列三種情形，其中一種情形規定，勞動者在工作時間和工作崗位上中暑死亡或中暑后48小時內經搶救無效死亡的，可認定為工傷。筆者認為，所涉及勞動者高溫作業中暑后死亡的權利救濟問題有值得商榷之處。若依此規定推理，勞動者高溫工作中暑后48小時內死亡視為工傷，48小時后超過1分鐘死亡，則不視為工傷。顯然，此條規定將48小時作為判定中暑是否屬于工傷的標準，不僅過于冷血，更顯失公平。48小時時間的限制無疑縮小了勞動者享受高溫工傷權益的保護范圍，客觀上造成“死得夠快”才能認定工傷的社會怪象。該條款易成為用人單位逃避工傷賠償責任的理由之一，不利于勞動者高溫權益的保護。

中暑已被勞動保障部門列為法定職業病之一，工會也將其列入了工傷范圍，但其申請程序復雜，申請時間跨度長，勞動者無論是精力還是財力均無法承受。勞動者高溫中暑申請認定為工傷，其前置條件為取得用人單位出具的中暑發生環境的相關證明。如果勞動者高溫中暑被確定為工傷，則用人單位需履行工傷賠償責任，因此一般情況下用人單位會拒絕開具證明或拖延時間，讓勞動者高溫權益維護難上加難。

（三）法律責任規定過于原則，震懾作用有限

“新辦法”雖引入刑罰重刑，意欲增強打擊用人單位違法行為的力度，但處罰條款過于原則，定義模糊不清。例如，“情節嚴重的，按照國家有關法律法規追究用人單位及其負責人的相應責任。”此處“情節嚴重”的認定標準是什么？相應責任的定義是什么？相應責任的處罰標準和法律依據又是什么？該規定并未予以明確。因概念的界定模糊，在實際操作中易出現糾紛。

三、關于完善高溫勞動保護立法的建議

（一）制定配套細則，規范勞動法治環境

“新辦法”是由國家安全監管總局、衛生部、人力資源社會保障部和全國總工會四部門聯合制定的，其法律性質上屬于部門規章，在法律體系中處于較低層級。地方人大、政府應根據本地實際情況制定高溫保護配套實施細則，完善高溫權益保障的法制建設，發揮多部門法的組合效應，確保高溫勞動保護法的權威性和嚴密性，共同保障勞動者高溫權益。

（二）細化和明確用人單位違法行為的處罰條款與責任追究

缺乏完善的懲罰機制是原高溫暫行辦法未能得到有效執行的重要原因。“新辦法”加大了對企業違法用工行為的處罰力度，意圖用重典刑罰出重拳規范高溫作業勞動秩序。“新辦法”規定，對情節嚴重的按照國家有關法規追究用人單位及其負責人的相應責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。筆者認為，處罰規定過于原則，實際操作性不強，應對“情節嚴重”的概念予以界定，什么情況下屬于“情節嚴重”，可通過列舉式立法體例對高溫下作業導致的惡性生產事故予以列舉，分別列出“情節嚴重”的法定情形，保證執法人員在執法時判定明確。至于處罰手段可以經濟性懲罰為主，輔以刑事懲罰，震懾高溫下的違法用工行為。

（三）狠抓高溫勞動保護立法監管與執法，讓高溫勞動保護辦法硬起來

徒善不足以為政，徒法不足以自行，善法需善施。高溫勞動保護立法是否有效關鍵在于執法，勞動監察部門、工會執法是否“給力”，是保障“新辦法”落到實處的關鍵。設立高溫權益保障巡查機制，建立和健全高溫下勞動者的投訴渠道。在夏季高溫季節，各省市高溫權益保護主管部門應廣開維權投訴渠道，通過公布維權電話、電郵、信箱、微博等多類型投訴途徑，受理社會各界對高溫違法作業的舉報，保證勞動者維權途徑的通暢。

建立企業誠信、守法用工信息平臺，如企業有違法用工行為將錄入全國共享的企業誠信信息系統，同時，將企業的誠信用工信息作為企業年審的必備要件之一，如企業違法用工次數超過一定限額，將被列入企業用工黑名單，一并撤銷其營業執照，一定期限內不得從事相同行業。以“執法必嚴”達到“有法必依”，落實勞動者高溫權益保護，幫助企業培育良好的勞資關系，引導企業和當地經濟的良性發展。

結語

高溫勞動保護立法雖姍姍來遲，但對夏天高溫作業的勞動者來說無疑是福音，體現出政府對勞動人民的深切關懷。從首次立法界定高溫天氣標準、確立高溫津貼發放制度到引入刑事法律責任，無一不體現出巨大的進步。但如何將權利兌現為勞動者真實可感的權益，不僅需要立法者的智慧，更需要執法的決心和勇氣，也需要勞動者強烈的自我保護和勞動維權意識。《防暑降溫措施管理辦法》不能立即改變勞動者高溫權益保障的困境，高溫勞動保護立法，不求速成，但求漸進。

D922.5

A

1673―2391（2013）08―0073―02

2013-04-23 責任編校：王 歡