我國壽險銷售誤導的法律監管——以銀行保險銷售模式為中心

周 志

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

2012年2月16日中國保監會召開人身保險業綜合治理銷售誤導工作會議。繼2002年和2003年壽險集中退保風波后，壽險銷售誤導問題再次被推向公眾和輿論的前沿。然而，這次會議是中國保險業監管機關對壽險銷售誤導問題作出的意志堅定且聲勢浩大的監管應對。

壽險銷售誤導是長期困擾我國保險業的重要難題之一，特別是在新的壽險產品如分紅險、投資連接保險、萬能保險推出之后，該問題更加嚴重。雖然我國壽險銷售的渠道呈現出多樣化的趨勢，個人代理銷售渠道、銀行保險銷售渠道、電話銷售渠道和網絡銷售渠道并存，但是“近年來，商業銀行代理保險業務發展迅速，銀行代理渠道逐漸成為人身保險銷售的重要支柱，通過銀行渠道銷售的保費收入占人身保險保費總量近50%，對人身保險業的發展起著舉足輕重的作用”。①參見時任中國保監會主席助理的陳文輝在2011年4月15日貫徹落實《商業銀行代理保險業務監管指引》視頻會上的講話。另外，《中國金融發展報告（2012）》、《2010中國人身保險監管與發展報告》等均對銀行代理保險業務自2000年普遍開展以來得以快速增長的情況給予了說明。且據后者論述，截至2010年底，通過銀行代理渠道銷售的人身保險保費占人身保險保費總量的近50%。詳細表述參見胡濱主編：《中國金融監管報告（2012）》，社會科學文獻出版社2012年版，第88頁；孫湜溪：《銀行代理保險業務的發展與監管》，載《2010中國人身保險監管與發展報告》，中國財政經濟出版社2011年版，第59頁。然而，恰恰就是銀行保險②對于“銀行保險”概念的理解，大致可以歸納為狹義和廣義兩種。狹義的銀行保險指的是一種營銷渠道，即“借助銀行賣保險”，銀行作為保險公司的兼業代理人實現保險分銷；廣義的銀行保險指的是保險公司或銀行采用的是一種互相滲透和融合的戰略，是將銀行和保險等多種金融服務連接在一起，并通過客戶資源的整合與銷售渠道的共享提供與保險有關的金融產品服務，以一體化的經營形式來滿足客戶多元化的金融服務需求。上述定義參見孟昭億主編：《人壽保險多元化行銷渠道及其監管》，中國金融出版社2008年版，第79-80頁。基于我國保險公司和商業銀行在壽險銷售方面的合作程度較淺的現實以及本文討論的重點，本文中的銀行保險采狹義說。成了壽險銷售誤導的“重災區”。③2012年2月22日《金融時報》刊登了一篇名為《銀保“重災區”：六大形式誤導保險消費者》的文章，其中報道了銀行保險成為壽險銷售誤導“重災區”的事實。壽險產品的銷售者常常借助銀行信用高的優勢將“存單變保單”，易導致退保或保險公司被投訴。如何對壽險銷售誤導進行監管，特別是在銀行保險銷售模式下如何監管，成為一個值得深入思考的問題。

二、壽險銷售誤導的監管領域與監管方法

針對壽險銷售誤導，特別是銀行保險模式下的壽險銷售誤導，我國監管方在召開人身保險業綜合治理銷售誤導工作會議之前，已先后制定了多個監管規則予以規范。其中，2011年3月證監會和銀監會為規范銀保市場而制定的較為全面的規范性文件——《商業銀行代理保險業務監管指引》（以下簡稱《監管指引》）以及2009年9月公布的旨在規范人身保險新型產品信息披露的《人身保險新型產品信息披露管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）尤為重要。筆者將主要結合《監管指引》和《管理辦法》，從市場準入、信息披露和保險合同監管三個監管領域著手，對壽險銷售誤導監管方法予以分析，以期完善壽險銷售誤導的監管對策。

（一）市場準入監管

在日本，“對市場進入的經濟法性規制，大致可以分為下述兩種：其一是有關根據事業開設的批準、許可、登記和申報等的事業規制；其二是有關調整市場領域內大企業和小企業的進入”。①[日]金澤良雄著，滿達人譯：《經濟法概論》，中國法制出版社2005年版，第272頁。我國亦基本采用此監管方法與規制路徑。

1.從業資格監管

在銀行保險銷售模式中，因涉及銀行和具體從業人員，其市場準入可以選擇單一資格認證制度或雙重資格認證制度。我國目前選擇的是雙重資格認證制度，即要求商業銀行以及商業銀行中從事代理業務的銷售人員取得相應的資格證，具體規定為《監管指引》第11條第1項“商業銀行代理保險業務前應當取得中國保監會頒布的經營保險代理業務許可證”和第12條第2項“商業銀行從事代理保險業務的銷售人員應當取得中國證監會辦法的《保險銷售從業人員資格證書》”，且對投資連接保險銷售人員作了更加嚴格的要求。②《監管指引》第12條第2項對投資連接保險銷售人員的資格要求為：除了應當取得《保險銷售從業人員資格證書》以外，還應當至少有1年以上保險銷售經驗，接受不少于40小時的專項培訓，并且沒有不良記錄。另外，《監管指引》第12條第3項還對保險公司的銀保專員作了資格要求：其應當取得中國保監會頒發的《保險銷售從業人員資格證書》，每年接受不少于36小時的培訓。

可見，我國在銀行保險市場準入領域采取了較為嚴格的監管取向。這可能與我國當下嚴重的壽險銷售誤導問題有關。然而，此監管規定是否過于苛刻？有學者曾建議實行差別化對待，即在對商業銀行實行認證制度的基礎上，代理銷售保險產品的銀行人員只有在銷售投資連結類產品、萬能產品及監管機構指定的其他類型產品時才需取得《保險代理從業人員資格證》，而在銷售其他保險產品時則不作限制。③楊松、閆海：《銀行代理保險業務的法律規范體系研析》，載《法學評論》2010年第5期。此建議系針對保險產品復雜程度之不同而提出的，具有合理性，但被我國保險代理人素質參差不齊、保險中介市場亂象叢生的現實所遮蓋，最終未被2013年7月1日起施行的《保險銷售從業人員管理辦法》所采納。

2.從業能力監管與保險兼業代理的規模化

在銀行保險模式下，商業銀行獲得了保險代理人的資格后，其與保險公司建立代理關系的數量曾是我國法律監管的對象。有學者考察了針對這一問題的監管規則的立法演進，并基于我國銀行保險市場發展不均衡等現狀，提出放松管制，促進銀行與保險公司建立代理關系的數量管制從“1+1”向“多+多”模式轉變的建議。④楊松、閆海：《銀行代理保險業務的法律規范體系研析》，載《法學評論》2010年第5期。這一建議基本上被《監管指引》所采納，于第5條規定：“保險公司和商業銀行應當結合自身及對方的資本狀況、資產規模、管控能力等因素審慎選擇合作對象，合理確定合作對象的范圍和數量。”

上述規定的合理性可從我國保險兼業代理的發展方向——規模化予以證成。保監會2012年接連公布的《關于暫停區域性保險代理機構和部分保險兼業代理機構市場準入許可工作的通知》、《關于堅定不移推進保險營銷員管理體制改革的意見》等向市場傳達了保險兼業代理規模化的改革方向，且明確釋放了支持銀行保險發展的信息。在決定大幅度提高市場準入門檻之時，對保險兼業代理機構進行從業能力限制已顯得格格不入。銀行與保險建立代理關系的數量限制是建立在代理機構資產規模、管控能力等差異較大的基礎上的。一旦提高了保險兼業代理機構的市場準入門檻，確立了走規模化的道路，該監管機制就會將資產規模較小、管控能力較弱的機構篩選出局，此時如果再對經過篩選后的機構進行從業能力限制，明顯過于苛刻且增加交易成本，實不可取。

（二）信息披露監管

面對專業分工日益精細化的現實交易環境以及紛繁復雜的金融產品，特別是金融衍生品的大量出現，信息披露制度已被視為救濟信息貧乏交易方的重要路徑。制定信息披露具體規則，嚴格規范諸如信息披露的內容、披露的對象、披露的地點、披露的方式等，也隨著美國《證券法》的頒布被各國金融監管者和公眾所普遍接受。⑤管斌：《金融消費者保護的治道變革》，載李昌麒、岳彩申主編：《經濟法論壇（第8卷）》，群眾出版社2011年版，第200頁。壽險銷售問題中的信息披露監管也應當圍繞信息披露的內容、披露的方式、披露的對象等方面予以完善。

根據購買者在交易過程中對壽險產品的一般了解順序，筆者將壽險中的信息披露分為外在信息披露和內在信息披露。在此基礎上，分別探討壽險產品外在信息披露監管和內在信息披露監管的完善問題。

1.壽險產品外在信息披露監管

壽險產品的外在信息即為與銷售壽險產品有關的、對銷售壽險產品有影響的、非產品本身的信息。筆者認為，壽險產品的外在信息在一定程度上可以被理解為壽險產品的交易環境信息，是圍繞在壽險產品外圍的輪廓信息，也是映入潛在壽險產品消費者眼簾的初步信息。所以，從這個角度而言，壽險產品外在信息的披露對象應為進入交易場所，如銀行保險銷售模式下的特定商業銀行的潛在壽險產品消費者。當然，如果商業銀行或其他壽險產品銷售方在商業銀行以外發布廣告或發放宣傳單，則應被視為因銷售主體及其行為而將交易擴大或攜帶至特定場所，該種情況下的信息披露對象應為廣告或宣傳單影響到的潛在壽險產品消費者。

在銀行保險銷售模式中，壽險產品外在信息的內容應當主要包括：從事代理保險業務的商業銀行和從事代理保險業務的銷售人員的相應資格、商業銀行內銷售壽險的區域、從事代理保險業務的銷售人員等。筆者認為，結合上述壽險產品外在信息的內容，具體的披露地點和披露方式可以設計如下：通過在商業銀行營業大廳設置明顯有別于銀行存儲業務的綜合理財專區、理財服務區等銷售壽險產品，在類似專區內懸掛或擺放明顯有別于商業銀行業務資格證書的壽險銷售資格證書，壽險產品銷售人員穿戴明顯有別于從事商業銀行存儲業務的工作人員的服裝。如此監管壽險產品的外在信息披露，目的就是向潛在的消費者初步披露交易產品的種類。通過壽險外在信息的披露，可以避免壽險的銷售場所——商業銀行對消費者選擇的誤導，進而對是否有意愿購買壽險產品的消費者進行初步篩選，將沒有購買壽險產品意愿的消費者排除在外。如此便降低了買賣雙方的交易成本，也有助于壽險產品的開發方和銷售方努力提高自己產品和服務的誠信品質和市場競爭力。

2.壽險產品內在信息披露監管

從狹義上講，壽險產品內在信息是指壽險產品的名稱、性質、特征等信息。從廣義上說，壽險產品內在信息除了包含上述信息之外，還包括壽險產品總體信息、各壽險險種的主要特征等。在一定程度上，可以將狹義上的壽險產品內在信息理解為作為買賣標的的特定壽險產品的信息，而廣義上的壽險產品內在信息還包括壽險產品的共性及各種壽險險種的主要特征。壽險產品的內在信息是潛在消費者在了解壽險外在信息后、成為最終消費者前應該充分獲取的信息，消費者可依據這些信息決定最終購買與否。

不論是《監管指引》還是《管理辦法》，在信息披露制度建構上均僅關注狹義上壽險產品的內在信息，而未給予壽險產品共性及各種壽險險種主要特征足夠的重視。在美國壽險領域，保險公司通常被要求提供一份法律規定的“購買者指南”，向客戶提供壽險的總體信息，并比較各壽險險種的主要特征，以便投保人作出理智的選擇。①趙國賢編著：《美國保險監管及法規（中英文版）》，經濟管理出版社2005年版，第20頁。我國可參考借鑒此做法。

為此，在我國銀行保險銷售模式中，圍繞廣義上的壽險產品的內在信息，對其披露規則不妨作如下設計：首先，壽險銷售方應當向交易相對人提供壽險的總體信息，并對各壽險險種的主要特征進行簡單比較；其次，壽險銷售方應當在擬銷售的壽險產品的保險單封面以顯著的字體標明“保險單”或“保險合同”；再次，壽險銷售方應當告知交易相對方該款產品的特征、產品將會給消費者帶來的義務和風險以及該款壽險產品的適宜人群；最后，除了保險合同中寫明外，壽險產品銷售者還應當告知交易相對人在交易過程中享有的重要權利和特殊權利，如猶豫期條款賦予的反悔權、向具體監管部門投訴的權利等。

另外，更為重要的是，對于狹義上的壽險產品內在信息的披露形式應當予以明確。信息披露的目的是解決信息不對稱問題，在保險合同領域，更通俗地講，就是要保險消費者能夠了解其所要購買的保險。因此，信息披露應當易懂且簡潔，不能一味追求披露信息的廣度和深度。大量專業信息的披露不僅增加了被監管者即保險公司的交易成本，而且也使保險消費者多了一項負擔——閱讀大量晦澀的被披露信息。②對于信息披露制度這一問題的反思，可參見沈偉著：《復雜結構金融產品的規制及其改進路徑——以香港雷曼兄弟迷你債券事件為切入點》一文，載《中外法學》2011年第6期。沈偉教授在該文中論及“值得探究的問題是更加深入的信息披露對廣大的零售或不成熟的投資者，特別是那些處于收入和教育金字塔底端的投資者群體會有多少實際幫助”。出錢購買產品或服務的消費者大都不希望“花錢買罪受”，即多數消費者都希望做一個“懶惰而安全的消費者”，這其中當然也包括購買保險產品的消費者。同時，消費者都希望成為“上帝”，享受那種貼心而安全的服務。然而，在現實的市場環境里，“上帝”常常離消費者，特別是普通的而非VIP級別的消費者過于遙遠。在我們這樣一個“官本位”而非基督教流行的國度里，合理設計告知和披露的形式，讓消費者享受“官”的待遇可能比享受“上帝”的待遇更易于實現。我們習慣于在向領導匯報專業問題時提供兩個版本——“簡潔版+詳細版”，以供領導在效率和興趣之間進行自由而舒適的選擇。為什么不能將這個方法運用到壽險這個專業領域內，讓消費者享受如此周全而貼心的服務呢？監管方可以要求保險公司提供兩個版本的說明書——“一份簡潔商品說明書+一份詳細商品說明書”：簡潔商品說明書是為了讓“懶惰的消費者”便捷有效地讀到重要的信息，而詳細商品說明書是為“感興趣且更加小心的消費者”準備的。如此，保險公司為銷售壽險產品，除了向消費者提供保險合同這一詳細說明書之外，還應向消費者提供一份經過仔細篩選過的、對交易雙方都很重要的、通俗的簡潔版說明書。這樣的告知和信息披露應該更有效果。

正是通過上述信息披露的監管，我們可確立兩步信息披露法——從壽險產品外在信息披露到壽險產品內在信息披露，實現了對壽險產品潛在消費者的層層篩選。這種符合交易自然流程的兩步信息披露法使得持有不同意愿的消費者免于因處于信息劣勢而被誤導，有利于平衡交易雙方的利益。

（三）保險合同監管

合同問題本為私法領域的問題，但是隨著消費者保護主義和以社會整體利益為本位的經濟法思潮的興起，以矯正某些形式公平而實質不公平的合同條款為目的的公法干預趨勢在合同法領域愈發明顯。其中，在專業性較強且具有一定社會公共性的保險領域，代表公權力的監管部門對保險合同進行監管就是顯著例證。在規制銀行保險銷售模式下的壽險銷售誤導問題上，保險合同監管也是可供選擇的方法之一。

1.保單備案或審批制度

根據我國《人身保險產品審批和備案管理辦法》第6條和第7條的規定，投資連結保險、萬能保險、分紅保險這三類容易發生銷售誤導的壽險產品均須報送保監會備案，但并無審批的要求。無疑，如此規定有利于保險產品的創新。但是從橫向比較來看，保險創新產品的備案制度和銀行、信托等其他金融創新產品的備案或審批制度的設置缺乏系統性的考量。我國《商業銀行個人理財業務暫行辦法》、《證券公司客戶資產管理業務施行辦法》、《證券投資基金法》等規定中均有對各類金融產品備案或審批的要求，但是對于同類或者相似的金融產品卻常常規定不同的備案審批制度。如在具有理財功能的金融產品的備案審批制度方面，商業銀行銷售個人理財產品實行的是以報告為主的管理制度，證券公司辦理集合資產管理業務、專項資產管理業務和基金管理發售基金份額實行審批管理制度，而保險公司銷售分紅保險、萬能保險、投資連結保險等新興保險產品則實行備案管理制度。如此復雜有別的管理制度可能與我國目前“一行三會”的分業監管模式有關。然而，即使在此監管模式下，也可以利用聯席會議或協調會議的方式予以協同，從而提高監管法律的科學性和可預測性。

2.保單通俗化與標準化

在美國大多數險種，包括壽險中，保單格式必須滿足一定的要求，以保護被保險人、保單所有人和受益人避免不公平的和欺騙性的條款和行為。①[美]肯尼思·布萊克、哈羅德·斯基博著，孫祁祥、鄭偉等譯：《人壽與健康保險（第十三版）》，經濟科學出版社2003年版，第964頁。美國保險監督官協會的示范法中包含了許多格式化的標準條款。通過這些條款，監管者不僅對內容進行了限定，有的甚至對用語也進行了規定。②張曉蕾：《美國人身保險產品的發展與監管》，載《2009中國人身保險監管與發展報告》，中國財政經濟出版社2010年版。我國保險業監管也將保單的通俗化和標準化作為一個努力的方向。從保監會分別于2004年4月和2005年11月發布《推進人身保險條款通俗化指導意見》和《人身保險保單標準化工作指引（試行）》，到2011年8月發布的《中國保險業“十二五”規劃綱要》中提出要繼續推進保單通俗化和條款標準化，均可見這一努力的過程。

但是，在肯定保單通俗化和標準化可以降低投保人獲取和理解保險產品信息的成本、部分替代保險人信息提供義務的功能的同時，基于保險產品本身具有的高度專業化和技術性特征、保險公司對保單通俗化和標準化的抵制、投保人傾向于草率交易的消費習慣、投保人素質參差不齊等因素，保單通俗化和標準化的作用也不應該被寄予過高的希望。③汪華亮著：《保險合同信息提供義務研究》，中國政法大學出版社2011年版，第304-306頁。除此之外，另一個因素也不容忽視，即不利于合同起草者規則的普遍接受和適用也常常使作為格式合同重要來源——標準化保單的制定陷入尷尬的境地。所以，在運用保單通俗化和標準化這一方法對保險合同進行監管時，也應當分析上述因素，在綜合考慮后有針對性地予以監管。

三、我國壽險銷售模式的發展與壽險銷售誤導監管的未來

在規制壽險銷售誤導問題上，我國壽險行業的發展，特別是壽險銷售模式的發展無疑將深刻影響我國壽險銷售誤導監管的未來。隨著我國壽險業的發展，壽險銷售的模式將更加多樣化，保險市場上不僅存在傳統銷售方式，而且存在電話營銷、網絡營銷等新興銷售方式。僅就銀行保險銷售模式而言，隨著合作深度的不斷拓展，代理銷售、戰略聯盟、資本合作等合作模式也有可能并存于保險市場之中。④關于銀行保險模式下商業銀行和保險的合作模式，根據國外銀行保險的發展經驗，從二者融合程度的高低可以分為代理銷售、戰略聯盟和資本合作。以上三種模式的具體介紹可參見孟昭億主編：《人壽保險多元化行銷渠道及其監管》，中國金融出版社2008年版，第95-101頁。另外，依據商業銀行和保險公司融合程度的高低，還有觀點認為可將二者的融合模式分為分銷協議、戰略聯盟、建立合資企業和金融集團四種，參見孫湜溪：《銀行代理保險業務的發展與監管》，載《2010中國人身保險監管與發展報告》，中國財政經濟出版社2011年版。筆者認為，不論采取何種分類方法，合作深度增加是發展方向。但是各種模式并不是瞬間截然分開的，隨著銀行保險的發展，在一段時間內，商業銀行和保險公司之間多種合作模式共存將是必然現象。

為此，針對壽險銷售誤導問題，保險監管方應在積極關注壽險產品銷售模式發展的基礎上，從市場準入、信息披露、保險合同等方面探尋針對現有和將來銷售模式的更為科學有效的監管對策，幫助保險公司、相關商業銀行等壽險銷售代理機構樹立正確的理念，引導壽險公司開發更加符合需求的壽險產品、選擇更加合乎規則的銷售模式與行為，以使壽險公司與壽險銷售代理機構各自發揮其優勢達到“共贏”，從而有效保護消費者的利益。這也應為我國壽險行業和壽險行業監管的美好未來。