論食品安全領域政府責任的缺失與完善

王晶晶，梁 冰

（華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079）

食品安全問題關乎社會大眾的生命安全和身心健康，關系到國家安定和社會和諧，關系到人類賴以生存和健康發展的整個食物鏈的管理與保護問題，屬于典型的公共問題，是人民群眾最根本的民生問題。依據構建責任政府的理念，政府理應承擔提供食品安全法律制度、信息公開等方面的職能，積極回應公民在食品安全的消費需求。現代責任政府理論也指出，政府應對社會公眾履行義務，并在未盡義務時對公眾承擔責任。政府在履行職責后，如出現差錯或損失，應承擔道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責任，選擇正確的責任形式，做到罰當其責。[1]因此，科學界定食品安全監管中的政府責任，構建食品安全監管的責任機制勢在必行。

一、食品安全中的政府責任

當地溝油、注水肉被堂而皇之地擺上柜臺，各種藥物污染、激素催長、添加劑勾兌的食品充斥著市場，社會公眾開始對食品安全感到憂心。盡管生產企業道德缺失、過于追求經濟利益是造成食品安全問題的一個主要原因，但是屢禁不止的事故，讓我們意識到除了有企業主體責任意識薄弱、誠信缺失以及對違法行為處罰力度不夠等原因外，法律落實不到位，食品安全監管等方面也存在諸多問題。關于政府責任的劃分標準，學界基本都同意張成福教授在《責任政府論》一文中對政府責任的分類：道德責任、政治責任、行政責任、政府的訴訟責任以及政府的侵權賠償責任。[2]但依據不同的分類標準，政府責任的表現也不相同。筆者認為在我國現行的食品安全監管體系中，政府負有以下幾個方面的重要責任。

（一）推進信息公開、完善信息網絡

由于社會分工不斷細化、知識的專業化程度日益加深，人們很難全面掌握自己活動領域外的知識和經驗，不同主體之間必然形成信息差別。對于食品而言，消費者只有在食用后才可能了解到關于其質量的部分信息，而一些污染、摻假等潛在風險，即使消費后也仍然難以了解。因此，在食品消費領域存在嚴重的信息不對稱現象，消費者完全處于信息劣勢地位。[3]推進信息公開的義務來源于我國2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），其中，第12條明確規定了國家要建立統一的食品安全信息報告制度。①《中華人民共和國食品安全法》第12條：“國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即向國務院衛生行政部門通報。”該法第83條規定，國務院衛生行政部門統一公布食品安全信息，包括國家食品安全總體情況、食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息以及其他重要的食品安全信息和國務院確定的需要統一公布的信息；有關省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門可以公布影響限于特定區域的食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息；縣級以上農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。同時，《中華人民共和國食品安全法實施條例》明確規定了應當收集、匯總、通報的食品安全信息范圍。以上法規就是政府推進信息公開的法律依據。

（二）完善食品安全風險監測評估機制

食品安全性的科學保障是建立在風險分析基礎之上的，而風險分析首先就要對食品及其可能的危害進行定性定量的風險評估，且沒有試錯機制。為應對食源性疾病、食品污染風險，以風險評估為核心，建立評估、檢測、監控、預警、控制為一體的食品安全標準、食品安全控制技術體系成為各國公共食品安全監管采用的重要模式。食品安全風險評估是對特定食品安全危害可能造成的負面后果進行定性或定量分析，一般包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述等內容。[4][5]它要求政府運用科學知識，正確反映食品安全風險的嚴重性。對于政府評估食品安全風險的職能，我國相關法律已經作出規定，如《食品安全法》第13條：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。對農藥、肥料、生長調節劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評估，應當有食品安全風險評估專家委員會的專家參加。食品安全風險評估應當運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及其他有關信息進行。”

二、政府責任的缺失

近幾年不斷出現的“假腐竹”、“地溝油”等事件暴露出諸多食品安全問題，暴露出我國政府在食品安全監管方面的責任缺失。政府責任的缺失主要體現在政府失靈方面，食品安全領域的政府失靈，是指在食品安全領域，因公共政策執行力低下或失效，個人因追求利益最大化，在市場機制下追求當前效益而不顧公共利益和生命安全，市場經濟中道德問題突出。[6]

（一）立法規定的缺失

政府是國家法律的制定者和維護者，完善食品安全的法律體系是政府不可推卸的責任，同時，完善的法律法規是提高食品安全水平的基礎。雖然經過多年的努力，我國社會主義法律體系已經建立，但整個法律體系依然不夠完整、不夠系統，覆蓋領域并不全面，容易出現監管盲區。盡管《食品安全法》規定食品違法“假一罰十”、將違法行為處罰標準提高到10—20倍等，刑法修正案也規定對生產銷售有毒有害食品犯罪的處罰起點從“拘役”提高為“五年以下有期徒刑”，但總體來說，仍未體現出對消費者生命健康的足夠尊重，仍不能震懾食品造假者，執法成本仍遠遠高于違法成本。[7]在我國食品安全立法中，一些法律法規內容簡單、籠統，缺乏操作性，對經濟社會和科技發展所導致的食品安全問題大多未涉及。另外，由于我國對食品安全領域采取分段監管，相關法規也大多為分段立法，條款相對分散，并且在法律法規的制定過程中，各部門均有相應的不同規定，互相沒有進行有效溝通，信息共享不充分，導致法律法規之間存在沖突。

（二）食品標準的缺失

日益頻發的食品安全事件，引發社會公眾對食品安全標準的質疑。《食品安全法》規定，食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。上述規定在制度上確保了食品安全標準的統一，但現實中，我國的食品標準過于分散，缺乏系統性，也無法緊跟市場發展的腳步。事實上，標準缺失也是我國食品安全標準難以統一的一大原因。在2010年度全國質量監管重點產品檢驗方法標準化技術委員會工作會議上，有關專家透露，目前我國2200多種食品添加劑，有檢驗方法標準的，不到總數的四成。[8]1200多種食品中有400多種食品沒有對應的產品標準或者檢測標準，而1800多種食品添加劑中只有約300種有相應的產品標準和檢測標準，大多數食品、食品添加劑的產品標準和檢測標準還不適應生產經營和監管工作的實際需要，還需要進一步加快制定完善進程。同時，一些標準過于陳舊，與現行的食品安全監管需求相脫節。[9]此外，我國的食品安全標準過多也是造成不統一的原因之一。衛生部門制定衛生標準，質檢部門負責制定產品質量標準，各行業主管部門制定行業標準，生產企業也有屬于自己的生產標準。生產者的具體生產行為要受到重重標準的約束，標準林立，部門之間又缺乏協調，因此，缺漏和沖突在所難免。

（三）執法不嚴

現實中，有些官員以利益為驅動，對分內之事充耳不聞，對不屬于自己職責范圍內的事卻橫加阻攔，形成亂作為。最突出的現象就是許多假冒偽劣商品竟然證照齊全，這樣的現象充分顯現現今政府亂審批、不監管的問題。[10]另外，受“重審批、輕監管”思想的影響，個別監管人員常常把主要精力投入到事前行政許可上，對事后食品企業生產經營行為的規范程度重視不足抑或予以忽略，導致眾多食品問題出現在最后的生產環節。[11]最后，我國執法部門對食品安全的監管缺乏連續性，過分注重事后處置，總是出現問題時查處一次，不出現時便不予管理，導致現實中的食品安全總是緊一陣緩一陣，使得大眾對社會的不信任感日益增加。眾所周知，食品生產、加工、消費是一個周期性的過程，往往在食品安全事件發生后，監管才被政府提上議事日程，政府對于食品安全的事前監管并不到位，或只是在辦公室看樣品而已，直待食品安全危機一旦發生，在事情無法收拾的時候才開始對事件進行事后監管，以此平息事態。

（四）監管不力

由于我國現行的食品安全監管機制是屬于分段式的，監管職責分別隸屬于衛生、農業、工商行政管理、海關、商貿以及食品藥品監管局等10余個部門，執法主體眾多，職能必然存在交叉重疊，容易出現政府監管真空。監管體制不協調、監管主體不明確以及監管職責不清晰等問題，導致相關責任部門遇到食品安全事件時常常出現推諉扯皮，打口水官司等效率低下的現象。這樣的監管模式看似是在調動一切力量來保障食品安全，但實則沒有一個部門真正地為食品安全負責。政府職能部門對監管職責的推諉和扯皮，使得受害的消費者求助無門，漸漸喪失了對政府和國家的信任，嚴重時還可能出現暴亂。

三、完善政府責任的路徑

（一）完善有關問責制的規定，確立嚴厲的問責機制

當前我國食品安全行政問責的主要依據是《食品安全法》、《國家公務員處分條例》、《關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《食品衛生行政處罰辦法》等規范性文件，問責的法律規定較為完善，但也不可避免地會出現法律法規與紀律條例之間的銜接問題。在我國，突出的黨紀處分替代法律問責現象必將削弱問責效力。因此，要對現有的法律法規和規章條例進行清理、補充和完善，將相關分散的法律法規加以整合、規范，制定統一的食品安全領域的問責法規與條例，對食品安全領域的問責主體、問責原則、問責程序與懲罰標準等作出規定，通過法律來規范與約束政府行為，明確各類機構的責任和義務，使問責的實施有法可依。[12]

（二）明確界定食品安全監管的責任邊界，健全監管責任體系

我國對食品安全領域采取的是分段監管的措施，但食品安全監管對于食品原料的種養殖、采購、運輸、儲藏、加工、投放市場最終到老百姓的餐桌是一個不可分割的鏈條，在實際情況下大多無法清晰地界定監管邊界。[13]針對我國當前食品安全監管多頭管理，責任主體不明確的管理現狀，應嚴格遵循國務院提出的“一個環節由一個部門監管”的原則，改革現有的食品安全監管體制，逐步實現對食品生產流通、消費等各個環節的“以一個部門為主體其他部門為輔助”的立體問責體系，明確各個環節的監管責任主體。依法監管是政府職能部門的責任，在機構設置方面，要合理配置和劃分行政權力，以權責對等為原則，劃清有責與無責的界限。同時，拓展問責主體，實現“異體問責”，強化人大、社會、媒體等的問責權力，將行政問責從自我糾錯推向規范的強制性的外部問責，[14]建立起科學高效的全過程監測和防范潛在食品安全問題發生的問題倒查責任制。

（三）建立科學的食品衛生標準體系與食品檢測體系

現有的食品安全標準過多，但有的食品卻也存在標準缺失的現象，因此需要對現有的各類食品安全標準進行清理。全國所有的食品安全標準均應該統一組織、統一制定、統一發布、統一審查、統一管理、統一執行、統一修訂，由國務院授權的國家標準化組織管理，以確保我國食品標準體系的統一性和權威性。將食品安全標準融入到生產的每一個環節，抓緊制定急需的食品質量標準，積極采用國際標準。同時，也應在食品安全標準制定的過程中融入企業、行業協會和研究機構，使食品安全標準更科學合理。[15]另外，應采用先進技術，拓寬食品標準覆蓋領域，統籌整合檢驗檢測資源，建立公開透明的食品檢測體系。如統一制定檢測計劃，統一檢測項目、設備及檢驗標準，發布檢測結果等，提高檢測結果的權威性和公信度。[16]

政府是食品安全保障工作的組織者和管理者，在食品安全保障體系中發揮著重要的作用，承擔著構建完善的食品安全法律法規體系、食品質量安全標準體系以及檢驗、監測和監管體系的重任。[17]在政府的主導下，應逐步健全相關的食品安全法律法規，明確劃分各政府職能部門的監管職責，制定科學的食品安全標準，建立和完善信息公開、監測體系和風險評估系統，完善問責制的有關規定和程序問題，嚴厲處罰責任企業的違法亂紀行為和政府部門的職務犯罪行為，使食品安全的管理建筑在制度和科學之上。只有在政府、生產者、消費者的三者共同參與下，加強制度建設和法治教育，提高民眾的科學文化水平和道德素質，明確政府的職能責任，才能真正切實地保障食品安全。

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