我國宗教立法的現狀與展望

劉詩吟

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

我國是一個多宗教國家，宗教事務在我國具有長期性、群眾性和復雜性的特點[1]，因而宗教問題在我國的法治歷程中始終處于一個特殊而敏感的地位。早在建國之初，宗教立法問題就受到了黨和國家的重視，而在經歷了半個多世紀的實踐探索與努力之后，我國已經在形式上初步建立起了符合自身國情的宗教法律框架。但是縱觀我國的宗教立法發展，依然存在一些問題。

一、我國宗教立法的現狀

建國后長期的立法實踐與理論發展，使我國的宗教立法工作逐漸形成了一定的體系。以國務院頒布的《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》和《宗教活動場所管理條例》為中心，各省、自治區、直轄市頒布的地方性宗教法規和政府規章為輔助，再配以我國其他法律中涉及宗教部分的規定，我國現行的宗教立法從體系上看已經具備了較為完整的形式。而在理論方面，由于宗教活動與宗教組織自身的發展，宗教事務逐漸受到國家的重視，關于宗教立法的研究也越來越受到學界的關注，一些理論問題的解決對立法實踐起到了重要的指導作用。

（一）立法成就

經過半個多世紀的努力，我國宗教立法取得了卓然的成就，這主要體現在我國宗教立法的初步建立上。根據制定主體的不同與效力的強弱，我國的法律有中央立法（法律、行政法規）與地方立法之分。而宗教人口基數大，分布范圍廣的特點使我國的宗教立法在以上幾種法律形式中均得到了體現，這些法律法規的存在構成了我國宗教立法全方位、多層次的立體格局。

首先，從憲法層面來看，憲法主要從原則上規定了公民宗教信仰自由的權利。其中，《憲法》第36條規定：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。而第34條則規定了公民不論是否具有宗教信仰，在選舉權與被選舉權上都享有平等的權利。

在其他法律領域，宗教問題同樣受到了不同程度的關注。例如，《民法通則》第77條規定：社會團體包括宗教團體的合法財產受法律保護。這顯然是對宗教團體民事資格與權利的確定與保護?！读x務教育法》第4條規定：凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。《兵役法》第3條規定：中華人民共和國公民不分民族、種族、職業、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務依照本法的規定服兵役。這些具體的規定都是憲法所確立的宗教信仰自由在社會生活各個領域的體現。

其次，在行政法規方面，國務院于1994年頒布了《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》和《宗教活動場所管理條例》這兩個行政法規。隨后在2004年，國務院又頒布了《宗教事務條例》。《宗教事務條例》是我國第一部宗教事務方面的綜合性行政法規。隨著它的頒布實施，我國公民宗教領域的相關權利與義務以法的形式得到了確立。

最后，地方性的宗教立法工作也與中央密切配合同期展開。據統計，《宗教事務條例》頒布時全國已有30個省級行政區頒布了總計55件宗教事務方面的地方性法規或者地方政府規章。[2]這些地方立法在遵循國家立法的前提下，結合了地方宗教實際，便于管理本地區的宗教事務與保障公民宗教方面的相關權利，在整體上構成了我國宗教立法體系的一個重要部分。

近幾十年來，在國家的重視以及中央與地方有意識的協調之下，我國形成了現在的宗教立法體系。雖然我國宗教立法目前仍然缺乏宗教基本法或者說專門法，但由于各層次法律之間以及中央與地方立法之間的相互配合，使得我國的宗教立法體系已經從形式上得到了完善。

（二）理論成果

立法成就的取得離不開理論研究的功勞。宗教立法研究在法學領域并不熱門，這也導致了某些爭議與問題的解決仍然缺乏一個權威的結論，但是隨著立法實踐中對某些原則的確立與體現，一些重要的基本理論問題還是獲得了共識。這主要體現在宗教立法的宗旨與基本原則上。

普遍認為，宗教立法的宗旨首先應當包括保護公民的信仰自由。憲法作為國家的根本大法，已經將這一原則加以明確，理應對其他法律具有指導作用。雖然目前仍有人認為將保護公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨存在爭議，而應將其作為宗教立法的基本原則，但實際上，將保護公民的信仰自由列為宗旨，并不排斥宗教立法具有其他的宗旨；同樣，將保護公民的信仰自由列為宗旨也不妨礙它作為宗教立法的基本原則。所以，將保護公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨是理所應當的。

而在宗教立法的基本原則方面，從我國的立法經驗與實踐來看，應當包括以下幾個基本原則：

1.宗教信仰自由原則。其既然作為宗教立法的宗旨，則理應貫穿于宗教立法的始末，對宗教立法作出原則性的要求。并且，宗教信仰自由在國際社會獲得了廣泛認同，已成為宗教領域最被接受的理念，并寫入《世界人權宣言》。我國作為世界大國，簽署的條約與承諾應當在國內法中得到體現。因此，宗教信仰自由應當是宗教立法的基本原則。

2.獨立自主自辦原則。《憲法》第36條第4款明確指出：“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配”。對于《憲法》的規定，其他任何有關宗教立法的活動都必須予以承認。并且，堅持這一原則也是我國宗教歷史發展與現實所決定的——我國的主要宗教除道教以外均為國外傳入，在歷史上長期受帝國主義與封建主義控制，不適應我國社會主義建設的需要，應當結合我國國情予以適當改造。在這一要求下，堅持獨立自主自辦原則便顯得十分重要。

3.政教分離原則。這是由我國目前的宗教現實所決定的。既然是宗教立法的基本原則，那么必然要求其盡可能發揮法治作用。而目前我國在宗教事務管理過程中，發揮作用的仍是行政手段。所以從現實出發，在我國宗教立法仍不完善的情況下，我們仍然需要強調政教分離的重要性。

當然，除了以上三個原則之外，還有意見認為應當將諸如“權力與義務相結合”[3]、“執行黨的基本政策”[4]等作為宗教立法的基本原則。但既然是宗教立法的基本原則，首先就要體現出它的宗教性，其次要體現它的基本性。如果不符合這兩項要求，則不應該作為宗教立法基本原則。

（三）立法不足

無論從理論上還是實踐上，我國的宗教立法工作都付出了大量努力，并取得了巨大的成就。但是由于缺乏國外法律借鑒以及宗教立法工作起步較晚等原因，我國宗教立法仍然存在著諸多不足。

首先，缺乏全國性的宗教基本法。我國目前仍只有《宗教事務條例》這一部綜合性的行政法規是專門針對解決宗教事務的，這根本無法體現宗教事務在我國的重要性，也不符合我國五大宗教與眾多信教群眾的現實要求。此外，缺乏基本法也就難以保證其他相關法律法規的協調，難以適應我國信教人口日趨增長的社會現實。

其次，宗教立法的指導思想不明。宗教立法到底是一部國家對宗教事務的管理法還是一部對公民宗教權利的保障法，從現行的宗教立法體系來看，這一點并不明確，使得宗教立法工作難以在整體上保持統一。同時，在現行的宗教立法體系中，行政法規起到了巨大作用，行政手段取代法律手段成為處理宗教事務的主要手段，[5]這些都是指導思想不明確所帶來的后果。

再次，多數宗教立法可操作性不強。前面提到，在處理宗教事務的過程中，行政法規與行政手段起到了主要作用，這也說明了國家立法對于宗教權利的保護多以原則性規定為主，缺乏操作性，只發揮了形式上的作用。要實現對我國公民宗教權利的切實保障，就必須解決宗教立法上可操作性不強的問題。

最后，地方立法水平較低。地方立法在實際生活中可操作性強，與中央立法相互配合，起到了較大的作用。但這并不能掩蓋其水平較低的缺陷。由于缺少宗教基本法的指導與參照，各地方宗教立法水平可謂參差不齊，且總體水平較低，只是在形式上有所要求，而忽視了其實際作用，從而導致了地方立法總體上趨同的現象[1]。比如，在內容上，各地的宗教條例基本上都是分為總則、宗教團體、宗教教職人員、宗教活動場所、宗教活動、宗教財產、涉外宗教事務、法律責任、附則等。這種形式主義最終的結果就是法律實際作用的低下。

二、我國宗教立法的前景與展望

（一）理論完善

盡管目前在宗教立法問題上仍存在諸多爭議，但本文認為，其中最重要、最急迫的事項主要有以下三項：

首先，要不要宗教基本法。認為我國不需要宗教基本法的人認為，從國外來看，美國沒有宗教基本法；從國內來看，我國在目前沒有基本法的情況下，憲法與其他法律法規乃至地方性立法能夠有效地取代宗教基本法而發揮作用。事實上，這種觀點并不可取。第一，我國與美國有不同的法律傳統與法律制度，美國實行判例法，這是他們不必制定宗教基本法的基礎；而我國是成文法國家，這也是我國必須具有宗教法律的制度原因。第二，宗教基本法的地位與作用不可替代。行政法規與地方性立法代替宗教基本法來處理宗教事務，是用下位法來代行上位法的作用，以保障憲法所規定的公民基本權利，這是明顯不合理的。而目前之所以其他法律法規能夠代替宗教基本法而發揮作用，乃是由于目前我國宗教發展還不充分。隨著信教群眾的增加以及宗教事務的復雜化，其他法律法規終將難以應付社會現實的需要。所以，從遠景來看，宗教基本法是不可替代的，只有在理論上解決這個問題，立法上才會在這一方面有所作為。

其次，宗教信仰自由的內容如何明確。上文已經說明，保護公民的宗教信仰自由是宗教立法的宗旨與基本原則。其地位并無爭議，但是相關內容，現行法律并沒有加以明確，理論界也存在著爭議。對于宗教信仰自由的理解，主要有兩個層面：第一個層面在于宗教信仰自由的深度，即宗教信仰自由是內心的自由還是行為的自由。內心自由是個人在信念與情感上對宗教予以選擇的自由，而行為自由則是指進行宗教活動的自由。第二個層面則在于宗教信仰的廣度，即在多大的范圍內享有對宗教的選擇自由。這一層面的焦點在于宗教到底是泛指還是特指。比如，在一些地方性的立法規定中，將宗教限定為道教、佛教、基督教、天主教和伊斯蘭教這五種，而我國憲法和《宗教事務條例》卻并未對“宗教”一詞作此限定。[6]所以，宗教信仰自由可以在多大范圍內進行選擇，也是我國未來在理論上需要作出解釋并由立法加以完善的地方。

最后，重要概念如何解釋。立法所解決的往往不是法律問題，而是社會問題，社會的方方面面都需要法律與相關的專業知識相結合方能解決。以宗教立法為例，在宗教立法中必然涉及到諸多宗教概念，如何解釋這些概念，便成為了立法工作者所面臨的難題，而理論界無疑需要為立法實踐消除這些障礙。上文關于宗教范圍的不同理解即是一例，而這種由于概念解釋不明確或不權威所帶來的理解差異，在我國目前宗教立法過程中比比皆是。再舉一例，目前我國的法律法規沒有對宗教事務這一概念進行明確，理論上也沒有權威的解釋，[7]所以對于宗教事務的具體內容以及宗教事務與其他社會事務的界線，執法部門與信教群眾難以達成共識，這就容易在處理宗教事務的過程中出現執法者與相對人各說各話的局面，甚至造成相互之間的矛盾。

從目前我國的宗教立法情況來看，對以上這三個問題的理論完善既關乎我國今后宗教立法發展前景這樣的基本問題，也涉及宗教立法如何細化并發揮作用這樣的具體問題?？傊碚撓刃?，立法實踐才能不斷完善；只有在理論上解決了這些重要的具有爭議的問題，宗教立法才能在事實上不斷地發展與進步。

（二）立法建議與完善

宗教立法工作雖然取得了重要進展，積累了不少寶貴經驗，但與現實要求還有相當的距離。我們需進一步加強和完善宗教立法體系，具體而言，可從以下幾個方面入手：

1.對宗教法規、規章進行清理和修訂，保持法制統一。立法目的的實現要求保持法制的統一，但是由于我國的宗教立法體系具有多層次的特點，各類法律規范在不同時期又由不同立法主體制定，每個立法主體不可能完全顧及到它們同其他規范性文件的聯系。同時，隨著我國宗教法制建設的不斷推進演變，有相當數量的法律、法規、規章在內容上出現了不合時宜、相互抵觸、不協調的問題。在《宗教事務條例》頒布實施之后，很多作為下位法的地方宗教法規在形式和內容上存在著與《宗教事務條例》不一致的地方，這時就需要各地方盡快對《宗教事務條例》頒布實施之前制定的宗教事務方面的法規進行清理、修改和廢止。[2]

2.制定《宗教事務條例實施細則》，增強宗教立法的可操作性。雖然《宗教事務條例》的制定解決了“有法可依”的問題，但其作為綜合性的宗教行政法規，只能從宏觀角度規定宗教的相關問題，原則規定過多、細節規定過少。從我國相關法規的制定及實施來看，主體法基本都有自己的實施細則，因此，為了貫徹好《宗教事務條例》，使宗教執法工作正確順利地進行，使信教群眾與非信教群眾正確守法，相關部門應當在調查論證、結合實際、總結經驗的基礎上，制定《宗教事務條例實施細則》。

3.適時考慮研究制定我國涉及宗教信仰自由、宗教事務管理方面的基本法律?！蹲诮淌聞諚l例》的價值和功用是不言而喻的，但其地位和效力仍然只限于行政法規。復雜的宗教現實要求我國盡快制定宗教基本法，當然，此項工作的開展不可過急。由于我國宗教問題錯綜復雜，管理宗教事務的工作要根據地方宗教實際情況循序展開，且《宗教事務條例》實施時間不長，制定涉及宗教信仰自由和宗教事務管理方面的基本法律應該在貫徹實施《宗教事務條例》，積累相當經驗的基礎上，在各方面條件趨于成熟的情況下再予以考慮與實行。

4.進一步制定涉及宗教財產監督管理、宗教教職人員社會保障等內容的新的法律、法規、規章。首先，要規范宗教財產管理，保障宗教界的合法權益，重點研究宗教教職人員的社會保障、宗教財產監督管理、宗教公益慈善事業等問題，盡快出臺相關規定，保障宗教教職人員的基本生活，積極推動宗教界服務于社會。其次，針對目前分裂和恐怖活動的嚴峻形勢，應制定《關于宗教教職人員的規定》、《宗教組織管理條例》、《涉外宗教活動管理辦法》等單行法律法規，進一步用法律規范宗教行為，保護合法宗教、抵制非法宗教活動。最后，進一步做好全國性宗教團體的建章立制工作，宗教團體應繼續以相關法律法規為依據，以章程為核心，完善各項規章制度，建立健全自律機制，不斷提高自身素質，推動宗教事務管理向制度化方向邁進。

[1]姚俊開.宗教立法之法理思考[J].西藏民族學院學報(哲學社會科學版),2008(11).

[2]王作安.我國宗教立法的回顧與思考[J].世界宗教研究,2008(3).

[3]鐘娟.關于宗教立法問題的思考[J].安徽電氣工程職業技術學院學報,2006(6).

[4]潘志良.略論我國的宗教立法[J].周口師范學院學報,2005(5).

[5]王大勇.我國宗教立法的前景與展望[J].法制博覽,2012(10).

[6魏宏.關于我國宗教法制建設的幾個問題[EB/OL].http://www.pacilution.com/.ShowArticle.asp?ArticleID=615,2013-03-29.

[7]余孝恒.關于宗教法制建設的幾個問題[J].宗教學研究,1998(3).