試論行政強制執法理念的變遷——以執行協議為分析對象

朱茂磊

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）于2011年6月30日經十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過，并自2012年1月1日起開始施行。這是我國自《行政處罰法》與《行政許可法》之后，又一部重要的行政行為基本法。該法頒布、實施以來，理論界及實務界從不同角度對這部法律的內容及意義等進行了大量研究，取得了許多研究成果，這些對于完善我國的行政強制理論，全面貫徹實施《行政強制法》都有促進作用。但從目前的研究和實施情況看，《行政強制法》規定的一項新型的行政強制執行方式——執行協議①《中華人民共和國行政強制法》第42條規定：“實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。執行協議應當履行。當事人不履行執行協議的，行政機關應當恢復強制執行。”筆者認為，這既是我國行政執法理念的更新，也是行政強制執行制度的一種機制創新。還沒有得到充分重視，相關的理論研究十分薄弱，執法中也沒有廣泛推行，因而未能充分發揮其重要作用，這一狀況應當加以改變。

《行政強制法》規定的執行協議是我國立法首次提出的一種行政強制執行方式。與傳統的行政強制執行相比，它有獨特的理念、內涵、特點、功能以及運用方式，是行政強制執行制度的一種機制創新。這一機制創新將使行政強制執行由過去單一的剛性方式向剛柔并濟的方式轉變，由行政主體單方強制執行向行政主體與當事人合意協商履行轉變，由當事人消極接受向積極參與轉變。這些都要求行政機關及其執法人員必須準確掌握執行協議的原理和規則并有效運用其來達成執法的目的。本文無意對關涉執行協議的理論進行全面的論述，僅就其所體現的執法理念進行一些探討。

二、執行協議的執法理念分析

在哲學中，原因和結果是揭示客觀世界中普遍聯系著的事物具有先后相繼、彼此制約性質的一對范疇。原因是指引起一定現象的現象，結果是指由于原因的作用而引起的現象。任何事物（結果）的出現都有其原因，并且兩者之間的關系往往呈現出多面性特征，具體可以表現為一因一果，也會表現為多因一果等形態。從這個意義上講，作為立法上的新規定，執行協議制度的出現不是偶然的，有其相應的原因。這些原因主要包括對傳統行政強制執行制度弊端的反思，執行協議的理論依據等方面，行政執法理念的突破和更新顯然也是其中應有之義。因為制度的設定是一項主觀見之于客觀的活動，制度的設計、實施都在一定程度上體現著設計者的意圖和思想。在具體行政法律制度的建構過程中，理念（主要表現為執法理念）是一個非常重要的問題，有其特殊的功用，因為“行政執法理念是對行政執法的目標、價值以及效果等的總體把握，執法理念的引入，能夠為評價執法現狀提供標準，為未來之改革、發展提供理想目標與方向。”[1]筆者認為，無論是對執行協議這一立法規定所表征出的價值進行系統分析，還是日后對這一原則規定進行具體的操作規范設計，都離不開對其涉及的執法理念問題作出判斷。

行政強制是指行政主體為實現一定的行政目的，依法采取強制措施，對相對人的人身或者財產予以處置的行為。一般認為，在紛繁復雜的社會生活和行政管理實務中，基于對公民、法人和其他組織合法權益以及社會公共秩序、公共利益等的維護，行政機關在符合法定條件下可通過行使行政強制權以作出相應的行政強制行為來達到上述目的。不管是通過對當事人人身自由的暫時限制還是對其財產的處置，都體現著行政機關的強制權力。這種傳統行政強制執行制度所強調的是行政優益性，即在行政機關和相對人的關系架構上把行政機關放于更加重要的地位。此種認識大致來源于這樣一種邏輯：公共利益比個人利益更重要—行政機關是公共利益的維護者—行政機關比個人重要。但此種邏輯隱含著兩個疑問：公共利益是否總比個人利益重要？行政機關的所有行動是否都是基于對公共利益的維護？實際上，公共利益并不總是處于優先地位，在很多情況下它要讓位于個人利益。例如，在危機關頭，救護車輛可以突破交通信號的限制。至于第二個問題，聯系到現實中很多權力異化的現象，答案是不言自明的。具體到行政強制執行制度，上述分析可以說明我們過分強調強制性、權力性是不合時宜的，更何況我們一直在推進行政領域的改革，目的就是增強行政行為的可接受性和回應性，以軟化其中的權力屬性。

執行協議是我國立法首次提出的一種行政強制執行方式，其實質是一種非強制方式，是對傳統行政強制執行制度的變革和創新。具體而言，執行協議所體現出來的行政強制執法理念的變遷主要表現在以下幾個方面。

（一）由強調高效到注重行政的合理性

行政效率是指在行政管理工作中所投入的工作量和所取得的行政成果之間的比率。我國行政機關對行政效率的注重和我國國家機關的權力架構有很大關系。不同于西方國家的三權分立結構，我國采用議行合一的機關組織體制。在此種體制下，我國各級行政機關在性質上具有從屬性與執行性，即各級行政機關從屬于同級人大，是同級人大的執行機關。行政機關對效率的強調很大程度上根植于其執行者的角色特質。從本質上講，議行合一體制要求作為民意機關的立法機關必須及時地反映民情、匯集民意并通過相應立法程序將此凝結為國家意志，以此來掌控國家廣泛事務的決定權。此后，對于這種表現為法律規范的國家意志的貫徹和執行就由行政機關來完成了。另外，區別于立法機關和司法機關，行政機關始終處于社會管理的第一線，而日益廣泛和繁重的行政事務自然也對其工作效率提出了更高的要求。

有學者論證過行政效率作為行政法價值定位的合理性，認為：“現代社會較為進步的國家形態和政治體制結構形式都將國家權力分解成歸屬主體和行使主體兩種類型的主體。”“行政權歸屬主體是行政權的主導方面，其對行政權有最后的、實質意義的控制權利，行使主體只是其利用的一個工具，一種手段。由此而論，行政權行使主體對行政權歸屬主體而言就是一個成本，行政主體作為一個物質實體是歸屬主體所投入的一個成本。歸屬主體意欲通過此種投入帶來更大的物質利益和精神利益。”[2]從此種理論分析的角度，不難延伸出行政法的效率定位：行政權歸屬主體以最小的成本為代價，換來最大的社會效益，如果行使主體所帶來的效益小，就意味著歸屬主體的成本大。反之，行使主體所帶來的效益大，歸屬主體投入的成本則較小，以此必然推論出效率價值定位。

具體到傳統的行政強制執行制度，它特別強調行政效率，無論是直接強制執行中對當事人的人身或財產施加實力，還是間接執行中的代履行和執行罰，都旨在盡可能快速地實現行政目的，因而采用了單一的行政機關單方強制模式。在此過程中，行政機關容易出現不顧及當事人的人格尊嚴、實際情況和心理上的可接受性，行政強制執行不盡合理的問題。行政法上的合理行政原則要求行政主體不僅應當在法律、法規規定的范圍內實施行政行為，而且應該更加注重行政行為客觀、適度，符合公平正義等法律理性。執行協議是行政強制執行的前置方式或終結原因，但它仍可以行政強制執行方式作后續措施并發揮后盾作用。這種配置關系能增強行政強制執行后續啟動或者恢復使用的正當性。協議執行以和緩方式來實現同樣的行政目的，選擇對當事人造成損害最小的方式，盡量避免使用強制執行的方法，比較充分地貫徹了適當性原則。同時，達成執行協議是行政強制執行機關與當事人雙方協商的過程，這一特點使行政強制執行機關必須充分告之當事人并說明理由，也必須充分聽取當事人的意見、滿足其合理要求，只有這樣最終才能達成雙方合意的執行協議。這種做法尊重了當事人的人格尊嚴，照顧了當事人的實際情況，增強了他們心理上的可接受性，貫徹了程序正當原則，并由此保證了執行協議內容的充分合理性。

執行協議的這些品質，要求行政機關在執法過程中，應改變傳統行政強制執行方式片面強調行政效率的觀念，更加注重行政強制執行的合理性要求，在合理性和行政效率之間要將合理性放在更優先的地位。

（二）由單方行政到協商、合作的民主行政

傳統行政管理方式強調行政行為的單方性，因為“行政行為是具有行政權能的組織行使行政職權或履行行政職責而集合、維護和分配公共利益的活動，是具有行政權能的組織代表公共利益所作的一種單方意思表示。”[3]關于行政行為的單方性，有學者從行政行為先定力的角度來概括行政行為的單方性，認為“先定力是指行政行為的作出受行政主體單方面意思表示決定的效力。它是行政主體對于相對人而言的，也是意思表示過程中的一種實在的法律效力，表現為行政行為的單方面性。”[4]筆者認為，對行政行為單方性的認識離不開對行政法理論基礎①最早就“行政法理論基礎”這一命題公開發表專門論述的，當屬應松年、方彥、朱維究等教授的《行政法學理論基礎問題初探》一文，該文提出了“為人民服務論”的觀點。此后，關于行政法理論基礎的觀點不斷出現，比如“人民政府論”、“公共權力論”、“新控權論”以及“平衡論”等等。的剖析。

作為行政法理論基礎觀點之一的“管理論”認為，行政法的基本內容是調整國家管理關系，規定國家管理的原則和制度。其主要目的是保障行政權的有效行使，提高行政效率，維護公共利益和社會秩序。這一理論主張政府的集中管理，在行政主體和相對人的關系上強調命令和服從，強調行政主體對相對人優越的領導、管理和監督權力。從這種視角出發，必然強調行政權力的優益性，也必然強調和推行行政行為的單方性。應該看到，隨著我國行政法學研究的日益深入，“平衡論”、“新控權論”、“公共利益本位論”等各種有關行政法理論基礎的觀點層出不窮，其中尤以“平衡論”影響最為廣泛。“平衡論”者以“行政權力—公民權利”的關系為核心，主張在行政法律關系中二者的權力和義務要達到相對平衡，這是對行政法控權模式和管理模式的一種重大反思。但學界這種與時俱進的理念更新還沒有系統地影響到法律實務，行政強制執行就屬其中一例。

就傳統行政強制執行制度而言，比較推崇其“單方性”，在行政機關和相對人的關系上采取前者優位的立場，片面強調相對人對行政強制執行決定的服從和執行。但僅僅主張和強調這種單方性無疑會惡化行政機關和相對人之間的關系，增加雙方的對抗性，不利于建立彼此信賴、配合的和諧關系。將執行協議作為行政強制執行的替代方式，能淡化行政強制執行的單方性色彩，使行政強制執行制度引入“契約”理念，通過行政機關和相對人之間的協商、合作來達成相同的行政目標，是有益于形成雙方良好關系的參與式民主行政模式。

（三）從注重事后救濟到同時加強事前風險預防

行政救濟是行政法治的必然要求，是行政民主和社會公正的重要表現。美國行政法學家施瓦茨指出：“行政法是法治極為重要的一個方面，它規定個人和政府之間的關系。行政法的基本目標是在公民受到不法行政行為損害時為他提供充分的救濟。”[5]毫無疑問，行政權力的行使一方面為公民提供利益或者服務；另一方面也可能對相對人的合法權益造成嚴重的損害。正是如此，行政法必須賦予相對人獲得救濟的權利，并設置相應的救濟途徑保護其合法權利。需要特別指出的是，隨著行政合同、行政指導等行政行為新樣態的不斷出現，行政機關的行政行為對相對人權益的影響也越來越多，公權侵害私權的可能性也越來越大。基于此種情況，有學者提出了“強化行政救濟力度”的概念，認為強化行政救濟力度是指對行政權行使的監督、對相對人合法權益的保護要更加有力、有效，救濟的標準更加合理，救濟的實現更有保障。[6]

具體到行政強制執行領域的救濟，必須認識到“行政強制是一把雙刃劍，行政強制行為極具傷害風險，是一種比行政檢查、行政處罰更為嚴厲的手段。如果實施錯誤或不當，會帶來嚴重傷害，極易損害公民的權利和利益，造成事與愿違的后果。”[7]而傳統行政強制執行通過對特定義務人的人身或財產施加實力來達到行政目的，作為最具損益性的行政行為，如果運用不當會對義務人產生無法彌補的后果。所以，為了更好地平衡公共利益和個體利益，同時防范行政強制執行制度可能帶來的風險，就必須強化行政救濟力度。

從《行政強制法》的立法規定看，法條中已經設置了一定的救濟途徑。比如該法41條規定：在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。本條關于“執行回轉”的規定，不僅有利于規范行政機關的強制執行行為，促進其合法、正當地行使強制執行權，而且能夠維護當事人的合法權益，真正實現公平公正的價值目標。同時，在本法第六章“法律責任”的規定中亦設置了大量的責任條款來規制行政機關及其工作人員的違法行為，能夠起到救濟行政相對人合法權益的作用。但是，以上規定更多地體現了“事后救濟”的思想，很多時候無法做到全面、有效的救濟，這就必然要求強化行政救濟力度。

表面看來，《行政強制法》中關于執行協議的規定似乎無涉行政救濟，但如果深入分析就不難發現其中所蘊含的事前救濟思想。執行協議是行政機關和相對人在不損害公共利益和他人合法權益的情況下對執行標的分階段履行所達成的合意，它給予相對人履行執行標的更多的余地和選擇。在行政強制執行實施前簽訂執行協議，行政機關和相對人可以對義務的履行階段、履行方式等進行協商，避免了強制執行行為的實施。這一方面充分調動了相對人履行義務的積極性，保證了行政目的的順利實現；另一方面也能夠在事前有效預防行政風險。

三、結語

執行協議是我國《行政強制法》首次提出的一種新型的行政強制執行方式，它在本質上是行政強制執行制度中的一種非強制性方式。與傳統的行政強制執行相比，它有獨特的理念、內涵、特點、功能以及運用方式，是行政強制執行制度的一種機制創新。當前，執行協議尚未系統地走向執法實踐層面，相關的理論研究也比較缺乏，無法指導該項制度的有效實施。伴隨著我國社會管理體制的創新，這一非強制性的執法方式在行政執法中應發揮其重要作用。這種作用的發揮有賴于對執行協議所折射出的行政執法理念的變遷進行相應的分析，本文試就這一問題展開探討，以期達到和學界同儕交流的目的。

[1]楊解君.行政執法研究——理念引導與方式、制度創新[M].北京:中國方正出版社,2006:299.

[2]關保英.行政法的價值定位——效率、程序及其和諧[M].北京:中國政法大學出版社,1997:25.

[3]方世榮,石佑啟.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2005:143.

[4]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國方正出版社,2000:160.

[5][美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京:群眾出版社,1986:3.

[6]石佑啟.論公共行政與行政法學范式轉換[M].北京:北京大學出版社,2003:210.

[7]莫于川.中華人民共和國行政強制法釋義[M].北京:中國法制出版社,2011:3.