構建我國無居民海島生態補償機制研究*

李曉冬,許 莉

(國家海洋技術中心 天津 300112)

構建我國無居民海島生態補償機制研究*

李曉冬,許 莉

(國家海洋技術中心 天津 300112)

我國無居民海島的開發利用活動正處于快速發展時期,作為無居民海島生態環境保護的重要措施之一——生態補償也被作為研究的方向逐漸得到重視。文章采用系統研究的方法,針對無居民海島生態補償機制的內涵、特征、建立的必要性、所遵循的原則以及具體措施的完善等方面展開研究,重點從法律政策體系、評價標準體系、融資體系和監督管理體系等角度構建并完善我國無居民海島生態補償機制。

無居民海島;生態補償機制;體系構建

作為環境資源管理領域研究的熱點問題之一,生態補償被一致認為是協調經濟發展與環境保護、促使可持續開發利用環境資源的有力措施。國內外學者針對生態補償的概念內涵、生態補償機制的構建和生態補償的實踐等內容開展了大量的研究工作[1-3]。現有的生態補償理論和實證研究主要集中于陸地資源及河湖等淡水資源的研究[4-7],針對海洋的生態補償研究不多。ELLIOTT和CUTTS[8]認為海洋資源生態補償可分為經濟補償、資源補償和生境補償,國內劉文劍[9]提出海洋資源和海洋環境開發、使用補償費的核算方法,韓秋影等[10]對生態補償在海洋生態資源管理中的應用做了一般性的理論探討。目前,國際上通用的生態補償制度主要通過政府補貼、財政援助、開征生態稅和借助國內外基金等方式進行[11]。國內海洋生態補償的實踐多發生在漁業資源管理領域,而在海島等其他海洋資源管理領域,生態補償幾乎是空白。本研究將在無居民海島生態補償內涵、特征、補償機制建立的必要性、所遵循的原則以及具體措施的完善等方面展開研究,為無居民海島資源生態補償的研究與實踐提供借鑒。

1 內涵和特征

1.1 無居民海島生態補償的內涵

生態補償是一個兼具自然屬性和社會屬性的雙重概念。從自然屬性的角度講,生態補償可以被界定為生物有機體、種群 、群落或生態系統收到干擾時所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力,或者可以看作生態負荷的還原能力[12]。從社會屬性的角度講,生態補償機制則是一種資源環境保護的經濟手段,也是促進環境保護的利益驅動機制和激勵機制。而這里提到的無居民海島的生態補償更多的則是從社會屬性的角度去理解的[11]。與無居民海島生態補償理解為一種制度或機制,它是通過生態補償機制來發揮作用,達到 “破壞者賠償、使用者付費,保護者補償”的效果,從而保障無居民海島產業發展和生態環境保護相互促進、相互協調。

1.2 無居民海島生態補償的特征

1.2.1 公平性

目的是為保障無居民海島開發主體間或開發主體與其他主體間的利益保持均衡。通過建立無居民海島生態補償機制,對無居民海島生態環境破壞者進行懲罰、生態環境 “受益者”支付適當費用、生態環境保護者進行補償等手段,保障各方利益的均衡,達到公平性目的。

1.2.2 差異性

差異性是指無居民海島生態補償的標準不統一,主要體現在3個方面:① 同一時段、同類項目的補償標準在不同沿海地區存在差異。② 同一類補償項目在不同時段的補償標準有差異,原因在于物價的不斷上漲導致機會成本不斷增加。③ 不同類型的無居民海島開發,其投入和產出差別較大,且對無居民海島的生態環境的影響也不盡相同。

1.2.3 多元性

無居民海島生態補償機制的建立需要相應資金的支持。無居民海島生態補償資金主要由中央財政和地方財政支持。在具體的生態補償方式方面,由于不同類型的用島開發對無居民海島生態環境的影響也不同,所以具體的補償方式也會各異。另外,在無居民海島生態補償融資手段方面也不僅僅依靠財政支出或財政轉移支付等手段,還可以通過吸收民間資金的介入,建立相關保護基金的途徑等手段來豐富融資手段。因此,無居民海島生態補償機制在無居民海島生態補償資金的來源、生態補償方式以及生態補償的融資手段等方面都具有多元性。

2 建立生態補償機制的必要性

2.1 建立生態補償機制是發展可持續發展理念的必然要求

可持續發展理念是一種注重長遠發展的經濟增長模式,是指既滿足當代人的需求,又不損害后代人滿足其需求的能力,將經濟、社會、資源和環境的發展有機協調起來。生態補償是這樣一種機制,從廣義上理解,它包括對損害資源環境的行為進行收費或對保護資源環境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護資源的目的。通過對資源重新進行配置,促進代際平衡的效果。無居民海島的生態環境比較脆弱,所以為了保障無居民海島開發利用的可持續性,被動地保護無居民海島生態環境僅僅是一個方面,還需要采取改善無居民海島的生態環境,建立生態補償機制等有效的主動保護手段。

2.2 建立生態補償機制是維護社會公正的重要措施

生態補償機制具體是通過運用一定的政策手段,將生態保護外部性的結果內部化解決。并對損害或保護生態環境的主體間的利益關系不斷進行調整,以達到保護生態環境,促進自然資本或生態服務功能增值目的的一種方式。這也是維護社會公正的一種體現。對無居民海島的開發情況來說,若開發者的開發行為導致無居民海島的生態環境受到嚴重破壞,則需要對開發者進行懲罰,對其破壞的環境進行生態修復,對受到影響的主體進行補償。如果由國家或無居民海島的某個使用者出面,對無居民海島的生態環境進行整治和修復,其他無居民海島使用者因此而收益,那么其他使用者也應當為此支付一定費用給修復者。另外,對于保護無居民海島生態環境的單位和個人,要對其進行獎勵和補償,以鼓勵其行為。

2.3 建立生態補償機制是健全生態保護經濟激勵機制和融資機制的有效手段

目前,我國的生態保護實踐還缺乏有效的利益驅動機制,一方面生態破壞者基本沒有對內部化造成的外部成本支付相應的稅費,受益者無償享受他人保護生態成果的現象也普遍存在;另一方面,生態保護者產生的外部經濟性沒有得到應有的補償。前者變相鼓勵社會經濟活動主體破壞生態環境,后者使保護生態環境的主體缺乏利益動力。這種情況在無居民海島的開發利用方面則普遍發生。所以,建立完善的生態補償機制,一方面可以建立健全無居民海島生態保護的經濟激勵機制,鼓勵開發者保護和改善無居民海島的生態環境;另一方面其所依賴的稅費經濟手段和轉移支付等財政手段同時還兼具著重要的融資功能,為保障無居民海島的生態環境安全奠定基礎。

2.4 建立生態補償機制是改善無居民海島使用的基本保障

在我國 《海島保護法》頒布之前,無居民海島開發破壞生態環境的現象普遍發生,一些無居民海島甚至被破壞消失。《海島保護法》頒布之后,雖然在開發利用的監管方面管理者出臺了一些措施,但在對重要的生態保護以及如何科學地開發利用無居民海島等方面進行規范還存在嚴重的不足,很多地區的無居民海島開發方式還處于粗放階段,無法有效地保障無居民海島的可持續利用。通過建立生態補償機制,在行政手段之外建立一套完善的調節開發者和保護者之間利益關系且有利于無居民海島生態保護的經濟手段,對于改善無居民海島粗放式使用無疑起到有效的促進作用。

3 無居民海島生態補償應遵循的原則

3.1 公平補償原則

公平是人類行為追求的最終目的之一,在生態補償范疇則是追求生態公平的價值目標。在生態環境領域內則不僅同代人之間的代內公平,它還包括不同時代人之間的代際公平。生態補償的公平思想主要包括兩方面內容,即同代人之間在分配環境利益方面的公平與隔代人之間尤其是當代人與未來人類之間的公平。無居民海島是我國領土的重要組成部分,具有非常重要的經濟社會利益和國防利益。其所蘊含的價值不僅對我們當代人,對我們的后代人的價值也是十分巨大的。生態補償機制的建立恰恰是維護這種公平利益的體現。

3.2 生態利益原則

生態利益是以生態為中心的廣泛的利益關系,是建立生態補償機制所追求的終極目標,它是生態補償關系的產生、發展和變化的主要動因,也是協調生態關系和諧平衡的重要砝碼。生態利益的確定決定了生態補償機制中主客體的關系,明確了建立生態補償機制所追求的核心價值,也決定了生態補償的主要方式手段,因此它是建立無居民海島生態補償機制的重要原則之一,也是實現無居民海島開發利用經濟和社會效益必須遵循的原則[11]。以往的生態環境保護主要依靠行政和經濟手段,但并沒有建立起一套建立在生態系統管理理念下的保護體系,應當避免走 “先污染、后治理,先開發、后保護”的老路,真正建立生態系統管理的理念,將對經濟利益的追求轉變到對生態效益的追求,這也是建立生態補償機制的意義所在。

3.3 “誰保護、誰受益,誰破壞、誰付費”的原則

“誰保護、誰受益,誰破壞、誰付費”的原則是生態環境保護的一個傳統原則,要求向那些過度利用自然生態系統、損害他人利益的主體征收費用[13],并向那些因其破壞生態環境行為而受到各種損失的受害者支付補償:生態環境保護者和生態環境建設者的付出應當由生態效益的受益者做出補償。這一原則最大的優點就是明確了生態補償機制的受益者和補償者以及二者之間的關系。它基本對破壞者怎么懲罰、使用者怎么付費、受益者怎么付費以及保護者如何得到補償等方面都有原則性的約束,對具體的規則和政策的制定具有極強的指導性。

4 無居民海島生態補償機制的建立

無居民海島生態補償機制實質上主要包括兩方面內容:一方面通過對破壞生態環境的行為進行收費,提高該行為的成本,從而達到約束損害行為的主體減少因其行為產生的負面影響;另一方面通過對生態環境建設者和保護者的激勵,調動他們保護生態環境的積極性,進而達到生態與經濟可持續發展的目的。具體實施還要依靠國家或地方政府有關管理部門。目前,發達國家特別是歐盟地區多采用生態稅收、綠色環保稅收等多種特定稅收來維護環境,保持生態平衡。我國沒有專門的生態稅,當前主要通過資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占有稅和土地增值稅等稅收手段來提高資源使用率,對保護環境也起到了積極的作用。但并沒把海島資源列入保護性開發與利用資源的征收范圍。

從無居民海島生態補償的模式上來講,主要包括國家生態補償和區域生態補償兩種。國家生態補償是由中央政府直接或間接參與,對跨省市乃至跨國的影響生態活動的行為進行補償,而區域生態補償則是以行政單位或生態功能區域或用島類型等為劃分依據,進行區域性的生態補償。目前,我國無居民海島的生態補償體系是以國家生態補償的模式為主,還需在區域生態補償機制方面進行探索和發展。無居民海島生態補償機制主要包括無居民海島生態補償法律政策體系、生態補償標準評價體系、生態補償融資體系以及生態補償監督管理體系等4個部分的內容。

4.1 無居民海島生態補償法律政策體系的建立

當前首先需要做的工作就是在國家層面制定無居民海島生態補償相關法律、法規或規章,出臺相應政策,明確對補償依據、補償標準、補償對象和補償程序的規定,對無居民海島生態環境破壞者如何進行處罰、對無居民海島生態環境遭受破壞侵害的主體如何進行賠償和補償、對減少無居民海島生態環境破壞者如何進行補償以及對無居民海島生態環境保護者如何進行獎勵等問題進行了明確規定,同時還需要針對無居民海島生態補償具體的補償方式和測算依據等技術標準出臺相應技術規范,為規范和指導無居民海島生態補償活動奠定基礎。

其次還需要沿海地區地方主管部門根據各自地區的無居民海島開發現狀和特點,因島制宜、因地制宜地制定各地區無居民海島生態補償政策,分區域對無居民海島的生態補償措施進行明確,對生態補償項目的進展進行監管,從上到下逐漸建立起一套完善的針對無居民海島生態補償機制的法律政策規范體系。

4.2 無居民海島生態補償標準評價體系的建立

無居民海島生態補償標準評估體系是按照科學、合理的價值評估標準對無居民海島生態補償客體進行衡量,予以量化補償的方法體系。其中,補償標準是關鍵所在。補償標準是無居民海島生態補償機制的核心內容,也是進行無居民海島生態補償評價工作的重要依據。只有明確具體的補償標準,才能為后來的補償評價活動奠定基礎。而具體的補償投入一般應當根據相關收集整理和現場測算得出的數據和資料,并考慮到相關影響因素來確定。這其中涉及以下幾方面內容。

4.2.1 評價主體

評價主體是無居民海島生態補償標準評價活動中最主要的參與者,他們掌握關鍵的評價依據和評價方法,他們所出具的評價結果可以作為生態補償標準的重要參考。一般來說,評價主體可以選擇具體的資產評估機構或土地評估中介機構來承擔。

4.2.2 評價依據

無居民海島生態補償標準評價活動的評估依據一般為國家或地方政府發布的與無居民海島生態補償相關的政策法規或技術標準,所以我國應當加快這方面的研究和制定。

4.2.3 評價程序

一般來說,應當包括評估項目的建立、相關材料的收集、現場數據參數的調查整理、評價過程及評價結果等內容。針對不同的用島類型,采用不同的調查方式和數據參數,依據相應的計算方式,測算出具體的評價結果。

4.2.4 評價方法

應采用生態環境價值評估方法,具體包括直接市場評價法、顯示偏好法和意愿調查法。直接市場評價法是通過觀察環境的物理變化,估計注重變化對商品和服務造成的經濟影響評價環境變化的經濟價值,并用貨幣價值表現出來的一類方法;顯示偏好法是通過考察人們與市場相關的行為,尤其是在與環境聯系緊密的市場中所支付的價格或他們獲得的利益,間接推斷出人們對生態環境的偏好,以此來估算生態環境的價值的一種方法;意愿調查法則是通過對有關人群進行調查,獲得人們對生態環境資源的假想變化的價值進行評估的一種方法。

4.3 無居民海島生態補償融資體系的建立

除生態補償法律政策外,各類資金補償手段是最常見的補償方式。結合我國無居民海島的生態補償現狀,目前主要的融資方式仍是政府財政支持這一最為直接的手段。但為提高無居民海島生態補償資金的使用效率,要進一步完善和健全在這方面的財政轉移支付制度。加大對生態比較脆弱和生態保護重點地區的支持力度,在國家一級和省一級的財政支出中設立專門的無居民海島生態補償專項資金,專款專用,并納入各級政府的財政預算。逐步完善按項目支出的方式,具體支持無居民海島的生態環境保護和生態開發一級重大生態工程建設等方向,根據項目內容安排項目資金,并加強對資金使用的監管和審查。另外,對重點領域和區域以及對無居民海島生態環境產生重大影響的用島類型的生態補償,要制訂相關的使用和管理措施,明確補償方式、補償標準和補償對象。

除財政支持手段之外,還需要進一步拓寬融資渠道,積極探索使用市場手段補償生態效益的可行性。通過政府引導,在財政、稅收、金融方面出臺一系列扶持優惠政策,推動市場資金進入無居民海島生態補償領域,鼓勵社會公眾的參與,形成來自全社會的無居民海島生態補償力量。如稅收方面,可采取征收無居民海島資源稅的形式來籌集海島生態補償的資金。金融方面,可對有利于海島生態資源保護的行為推廣優惠信貸,既能刺激借貸人有效地使用貸款,也可以提高貸款資金的生態效率。鼓勵各用島類型企業發展綠色環保產業,推動生產加工技術工藝的創新與升級,減少對無居民海島生態環境的污染和排放。還可以借助國內外涉及海洋、海島保護的基金如世界自然基金(WWF)的資金,用于保護海洋生態資源。

同時,在被補償的海島開展免費的智力服務,培訓受補償群體的技術人員和管理人員。通過多種渠道宣傳無居民海島生態補償的相關知識,鼓勵公眾參與進來,形成全方位、各領域的配合,共同促進無居民海島生態補償機制的建立與完善。

4.4 無居民海島生態補償監督管理體系的建立

建立無居民海島生態補償監督管理體系應主要從生態補償資金的管理、生態補償項目的具體運作、生態補償標準的評估活動及生態補償考評驗收等方面入手,建立一套完整的、貫穿整個無居民海島生態補償活動的監管體系。

首先要加強對生態補償資金的管理,建立相關的管理制度和措施,從資金的來源、獲取、使用等方面嚴格把關,健全相關財務制度,定期進行審計,提高資金的使用效率,增加資金的使用收益。

其次要對生態補償項目進行業務化管理。從項目的申請、審批、監管以及項目完成后的驗收等環節,推動項目進展的標準化管理,尤其要在最后的審查驗收環節,嚴格審查項目資金的使用情況以及對項目的績效考評。

最后,建立完善生態補償標準的評估體系。從評估主體、評估對象、評估程序和評估方法等方面加強研究和實踐,進一步提高生態補償標準制定的科學性和指導性,加強評估方法的實踐指導性,為無居民海島生態補償機制的建立奠定基礎。

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海洋公益性項目《海島分類管理政策框架研究》(200905004-5).