《海洋觀測預報管理條例》在海南省執法實踐中的適用解讀與思考

黃厚衡,石海瑩

(1.中國海監第十支隊 海口 570311;2.海南省海洋監測預報中心 海口 570206)

《海洋觀測預報管理條例》在海南省執法實踐中的適用解讀與思考

黃厚衡1,石海瑩2

(1.中國海監第十支隊 海口 570311;2.海南省海洋監測預報中心 海口 570206)

《海洋觀測預報管理條例》于2012年6月1日起正式施行,海洋觀測預報管理執法監管屬于各級海監機構的執法新領域。目前,海洋觀測預報相關的執法工作處于啟動階段,文章結合海南省所轄行政區域內海洋觀測預報機構的現狀,從執法監管的角度對 《海洋觀測預報管理條例》的相關條文進行論述、解讀與分析,探討執法調查方式,提出執法監管的若干思考。

海監;海洋觀測預報;管理;執法監管

1 引言

海洋觀測預報事業是基礎性公益性事業, 2012年2月15日,國務院第192次常務會議通過了 《海洋觀測預報管理條例》(以下簡稱 《條例》),3月1日,溫家寶總理簽署國務院第615號令公布了 《條例》,并于6月1日起正式施行。這是我國歷史上首部關于海洋觀測預報活動管理的法律規范,對促進我國的經濟建設、社會發展和國防安全具有重要意義。《條例》的頒布施行,充分體現了黨中央、國務院對海洋事業的高度重視,同時也填補了我國海洋觀測預報領域的立法空白,標志著我國的海洋觀測預報事業從此進入了法制化軌道,對推動海洋觀測預報事業的健康發展,確保海洋觀測預報活動的有序進行,更好地發揮海洋觀測預報事業在經濟社會發展和國防建設中的重要作用,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義,是我國海洋觀測預報事業發展史上的一個重要里程碑。本研究從海監機構執法監管的角度對 《海洋觀測預報管理條例》主要條文進行闡述、解讀與運用,探討開展海洋觀測預報管理執法調查的模式及執法監管的思考。

2 海南省海洋觀測預報機構現狀

我國是世界上遭受海洋災害影響最嚴重的國家之一,平均每年因各種海洋災害造成的直接經濟損失都超過100億元。為減輕海洋災害損失,促進沿海地區社會經濟可持續發展,新中國成立以來,我國逐步建立了由岸站、浮標、船舶、衛星、飛機、雷達等手段組成的立體化海洋觀測網以及由國家級、海區級和省市級預報機構相結合的海洋環境預報體系。為保障國家安全和經濟社會健康發展作出了積極貢獻。海南省是我國最南邊的一個省份,行政區域包括海南島、西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其周邊海域,全省海域面積約200萬km2,是我國管轄面積最大,同時也是遭受各種海洋災害影響最嚴重的省份之一。經過幾代工作者的不懈努力,海南省海洋觀測預報事業取得了長足的發展,初步建立起多站點的觀測網,具備一定的工作規模,大部分海洋觀測站 (點)安裝了自動觀測系統,部分站點投放了海洋遙測波浪浮標,由VAST衛星、DDN專線和移動通信等構成的海洋觀測數據傳輸網實現觀測數據的實時通信,為保障國家、地方經濟社會健康發展和國防建設作出了積極貢獻。

2.1 海南省海洋觀測站(點)概況

海南省海洋觀測工作始于1959年,現有多個部門和單位開展海洋觀測工作,站 (點)分布于海南島濱海地帶、港口、河口及三沙市的西沙和南沙島碓。目前主要的海洋觀測站 (點)為國家海洋局投資建設,共有9個海洋觀測站開展定點、長期、連續海濱水文氣象觀測,分別是秀英、清瀾、博鰲、烏場、三亞、鶯歌海、東方、西沙及南沙海洋觀測站,其中西沙、南沙海洋觀測站為聯合國教科文組織全球海平面聯測點之一。海南省氣象局、省交通廳下屬的省港航管理局、海南省水務廳下屬的省水文水資源勘測局在海南島海岸建立少量海洋觀測站,開展潮位、表層海水溫度等海濱水文觀測項目。省氣象局還在瓊州海峽投放一多功能海洋觀測浮標,在三沙市所轄多個島礁設立自動氣象觀測站。一些重大的涉海工程根據項目建設需要,自行在項目施工區附近海域建設觀測周期或長或短的海洋觀測站等。

隨著海南省海洋經濟和國家海洋觀測事業的快速發展以及海洋觀測技術的進步,在可以預見的未來,海上自愿觀測船舶、石油平臺、浮標、潛標、海床基、GPS站、雷達等觀測設施都將在海南省陸續出現,海洋觀測手段將呈現多樣化,海洋觀測管理的力度也需隨之加大。

2.2 海南省海洋預報機構概況

海南省現有一省級海洋預報機構,即海南省海洋預報臺,成立于1988年,隸屬于海南省海洋與漁業廳,負責海南省所轄海域未來24 h海洋環境預報及海洋災害預警報的制作,產品主要通過電視、廣播、傳真等方式向公眾發布。國家海洋局海口海洋環境監測中心站正在籌建地市級的三亞海洋預報臺。

2.3 海南省海洋觀測預報管理存在的問題

海南省海洋觀測預報的管理近些年逐漸步入正軌,但也存在著一些突出的問題,如海洋觀測網缺乏統一規劃,致使有些海域的海洋觀測站 (點)密度不夠,部分重要岸段沒有海洋觀測站 (點),不同行業存在重復建設現象;海洋觀測站 (點)及其設施、海洋觀測環境遭到破壞的現象時有發生,致使觀測數據的連續性和代表性受到影響;海洋觀測資料分散在多個部門和單位,統一匯交和共享制度尚未建立,使資料不能得到有效利用;隨著海上國際合作開放程度的不斷提高,涉外海洋觀測活動和觀測資料管理需要明確;海洋預警報信息的發布覆蓋面不廣;少數機構擅自對外發布海洋預警報信息,干擾了正常的社會秩序等。上述問題制約了海南省海洋觀測預報事業的健康發展。

3 海洋觀測預報管理的執法監管

根據有關法律法規、《海洋行政處罰實施辦法》 (國土資源部令第15號)及國家海洋局《關于中國海監集中實施海洋行政處罰權的通知》(國海發〔2002〕3號)等規定,各級人民政府海洋行政主管部門的行政處罰權應由所屬的海監機構集中組織實施,即各級海監機構負責履行同級海洋主管部門的執法監察職責;故本 《條例》第五章各有關條文所規定的有關海洋主管部門做出的行政決定、行政處罰和強制措施的執法主體為其所屬的海監機構。各級海監機構應切實履行起海洋觀測預報管理的執法監管職責,對違反 《條例》的不法行為,要做到及時發現、嚴格執法,切實維護國家法制的嚴肅性和權威性。

3.1 海洋觀測站(點)建設與保護的執法監管

《條例》條文之一:

第四條 國務院海洋主管部門主管全國海洋觀測預報工作。

國務院海洋主管部門的海區派出機構依照本條例和國務院海洋主管部門規定的權限,負責所管轄海域的海洋觀測預報監督管理。

沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門主管本行政區毗鄰海域的海洋觀測預報工作。

第九條 海洋觀測網的建設應當符合海洋觀測網規劃,并按照國家固定資產投資項目建設程序組織實施。

海洋觀測站 (點)的建設應當符合國家有關標準和技術要求,保證建設質量。

第十條 國務院海洋主管部門和沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責基本海洋觀測站 (點)的設立和調整。

有關主管部門因水利、氣象、航運等管理需要設立、調整有關觀測站 (點)開展海洋觀測的,應當事先征求有關海洋主管部門的意見。

其他單位或者個人因生產、科研等活動需要設立、調整海洋觀測站 (點)的,應當按照國務院海洋主管部門的規定,報有關海洋主管部門批準。

第三十一條 未經批準設立或者調整海洋觀測站 (點)的,由有關海洋主管部門責令停止違法行為,沒收違法活動使用的儀器設備和違法獲得的海洋觀測資料,并處2萬元以上10萬元以下的罰款;符合海洋觀測網規劃的,限期補辦有關手續;不符合海洋觀測網規劃的,責令限期拆除;逾期不拆除的,依法實施強制拆除,所需費用由違法者承擔。

執法解讀:

設立、調整海洋觀測站 (點)必須符合國家、省級海洋觀測網規劃和國家有關標準、技術要求。由于海洋觀測站 (點)具有施工難度大、維護成本高等特點,海南目前的海洋觀測站 (點)整體數量仍然相對較少,遠不能滿足實際工作的要求。水利、氣象、航運等行政主管部門因日常管理的需要而設立、調整海洋觀測站 (點),條例規定其設立、調整之前應征求海洋主管部門的意見,海洋主管部門的反饋意見作為其設立、調整海洋觀測站 (點)的參考,上述行政主管部門設立、調整海洋觀測站 (點)不需經海洋主管部門批準。

對于其他非行政主管部門的單位或個人因工程建設、生產、科研等活動需要設立、調整海洋觀測站 (點)的,必須事先報經海洋主管部門批準。未經批準設立或者調整海洋觀測站(點)的將承擔相應的法律責任。

《條例》條文之二:

第十一條 海洋觀測站 (點)及其設施受法律保護,任何單位和個人不得侵占、毀損或者擅自移動。

第十二條 國務院海洋主管部門、沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門,應當商本級人民政府有關部門按照管理權限和國家有關標準劃定基本海洋觀測站 (點)的海洋觀測環境保護范圍,予以公告,并根據需要在保護范圍邊界設立標志。

禁止在海洋觀測環境保護范圍內進行下列活動:① 設置障礙物、圍填海;② 設置影響海洋觀測的高頻電磁輻射裝置;③ 影響海洋觀測的礦產資源勘探開發、捕撈作業、水產養殖、傾倒廢棄物、爆破等活動;④ 可能對海洋觀測產生危害的其他活動。

第十三條 新建、改建、擴建建設工程,應當避免對海洋觀測站 (點)及其設施、觀測環境造成危害;確實無法避免的,建設單位應當按照原負責或者批準設立、調整該海洋觀測站(點)的主管部門的要求,在開工建設前采取增建抗干擾設施或者新建海洋觀測站 (點)等措施,所需費用由建設單位承擔。

第三十二條 違反本條例規定,有下列行為之一的,由有關海洋主管部門責令停止違法行為,限期恢復原狀或者采取其他補救措施,處2萬元以上20萬元以下的罰款;逾期不恢復原狀或者不采取其他補救措施的,依法強制執行;造成損失的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任:① 侵占、毀損或者擅自移動海洋觀測站 (點)及其設施的;②在海洋觀測環境保護范圍內進行危害海洋觀測活動的。

執法解讀:

《條例》規定下列用語的定義:① 海洋觀測站 (點),是指為獲取海洋觀測資料,在海洋、海島和海岸設立的海洋觀測場所。② 海洋觀測設施,是指海洋觀測站 (點)所使用的觀測站房、雷達站房、觀測平臺、觀測井、觀測船、浮標、潛標、海床基、觀測標志、儀器設備、通信線路等及附屬設施。③海洋觀測環境,是指為保證海洋觀測活動正常進行,以海洋觀測站 (點)為中心,以獲取連續、準確和具有代表性的海洋觀測數據為目標所必需的最小立體空間。

《條例》針對海洋觀測站 (點)及其設施和海洋觀測環境經常受到人為破壞的問題,建立了海洋觀測站 (點)及其設施和海洋觀測環境保護制度。明確規定了海洋觀測站 (點)及其設施受法律保護,任何單位和個人不得侵占、損毀或者擅自移動。還強調了基本海洋觀測站(點)的觀測環境保護,明確了在觀測環境保護范圍內禁止從事的行為,要求新建、改建、擴建建設工程應避免對海洋觀測站 (點)及其設施、觀測環境造成危害,確實無法避免的要增建抗干擾設施或者新建海洋觀測站 (點)。

海洋觀測站 (點)的設施除了觀測站 (點)的辦公用房、業務值班用房外,還包括氣象觀測場、驗潮室 (井)、溫鹽井、海浪觀測點、基本水準點、校核水準點、GPS基站、地波雷達點、自愿船觀測設施、海上平臺觀測設施、浮標、潛標、海床基、觀測標志、各類儀器設備、通信線路等及附屬設施。任何單位和個人如侵占、毀損或者擅自移動海洋觀測站 (點)及其設施屬于違法。新建、改建、擴建建設工程應當避免危害海洋觀測站 (點)及其設施,確實無法避免的應在開工建設前采取增建抗干擾設施或新建海洋觀測站 (點)的措施。

目前海洋主管部門尚未公告海洋觀測環境保護的范圍,海洋觀測環境保護的執法監管須待保護范圍公告或保護范圍邊界設立標志后才能實質性開展。

3.2 海洋觀測與資料匯交使用的執法監管

《條例》條文之三:

第十四條 從事海洋觀測活動應當遵守國家海洋觀測技術標準、規范和規程。

從事海洋觀測活動的單位應當建立質量保證體系和計量管理體系,加強對海洋觀測資料獲取和傳輸的質量控制,保證海洋觀測資料的真實性、準確性和完整性。

第十五條 海洋觀測使用儀器設備應符合國家有關產品標準、規范和海洋觀測技術要求。

第三十三條 違反本條例規定,有下列行為之一的,由有關主管部門責令限期改正,給予警告;逾期不改正的,處1萬元以上5萬元以下的罰款:① 不遵守國家海洋觀測技術標準、規范或者規程的;② 使用不符合國家有關產品標準、規范或者海洋觀測技術要求的海洋觀測儀器設備的;③ 使用未經檢定、檢定不合格或者超過檢定周期的海洋觀測計量器具的。

違反本條第一款第二項、第三項規定的,責令限期更換有關海洋觀測儀器設備、海洋觀測計量器具。

執法解讀:

(1)從事海洋觀測活動應當遵守國家海洋觀測技術標準、規范和規程,主要的規范有:《海濱觀測規范》(GB/T 14914)、《船舶海洋水文氣象輔助測報規范》(GB/T 17838)、《海洋調查規范》(GB/T 12763.3)、《國家三、四等水準測量規范》(GB12898)、《中國海洋觀測臺站代碼》(HY 023)、《海洋站自動化觀測通用技術要求》(HY/T 059)、《海洋調查觀測監測檔案業務規范》(HY/T 058)等。各級海洋主管部門所屬的海洋觀測站 (點)均以上述技術標準、規范為依據開展海洋觀測活動,而其他部門和單位所屬的海洋觀測站 (點)是否執行上述國家海洋觀測技術標準、規范和規程尚不得而知。執法檢查時可要求海洋觀測單位提供其執行國家海洋觀測技術標準、規范和規程的有效證據,并作出書面說明。

(2)海洋觀測儀器設備的制造基本上是國產,國內有多家廠商生產海洋觀測儀器設備。海洋觀測使用的儀器設備是否符合國家有關產品標準、規范或者海洋觀測技術要求,除了查閱其產品說明書、合格證、檢定/校準報告(證書)外,必要時可委托相關資質單位對儀器設備是否符合海濱觀測規范所規定的準確度和精密度進行比對鑒定,據此判斷海洋觀測站(點)所使用的儀器設備技術性能是否符合要求。執法時要調閱觀測儀器設備檔案,現場勘看儀器設備,海洋觀測單位應就儀器設備的采購渠道、驗收、使用、維護、檢定/校準等作出書面的情況說明。

(3)《條例》第十四條第二款規定從事海洋觀測活動的單位應當建立質量保證體系和計量管理體系,即要求從事海洋觀測活動的單位須取得資質認定 (計量認證)證書。我國關于資質認定方面的法律、法規和規章主要有 《計量法》《標準化法》 《產品質量法》 《認證認可條例》及國家質量監督檢驗檢疫總局頒發的 《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》(第86號局長令)等,資質認定的技術準則為 《實驗室資質認定評審準則》。所謂資質是指向社會出具具有證明作用的數據和結果的某機構應當具有的基本條件和能力。所謂認定是指國家認證認可監督管理委員會和各省、自治區、直轄市人民政府質量技術監督部門對某機構的基本條件和能力是否符合法律、行政法規規定以及相關技術規范或者標準實施的評價和承認活動。資質認定要求機構所使用的計量器具應當依法經計量檢定合格,不具備檢定條件的計量器具應溯源到國家計量基準。此精神與 《條例》第十五條第二款關于海洋觀測計量器具應當依法計量檢定、量值溯源的規定不謀而合。

海洋觀測計量器具應當依法經計量檢定合格且在檢定周期內使用,未經檢定、檢定不合格或者超過檢定周期的計量器具均不得用于海洋觀測。對不具備檢定條件的海洋觀測計量器具需依據有關技術規程通過校準保證量值溯源到國家基本標準。執法時應要求觀測單位提供現行有效的質量管理體系文本、國家認監委或省級質量技術監督行政主管部門頒發的 《計量認證合格證書》及其附表,查閱附表里載明的認證項目與該海洋觀測站 (點)開展觀測的項目是否一致;調閱儀器設備檔案 (重點查看儀器設備的檢定/校準證書),對海洋觀測計量器具通過校準方式實現量值溯源的要核查其校準依據的技術標準 (規程)的適用性、校準結果的滿意證據是否符合計量法制規定。

違反上述規定的,《條例》第三十三條授以“有關主管部門”責令限期改正、給予行政處罰的權限,該 “有關主管部門”的表述應理解為負責或者批準設立該海洋觀測站 (點)的行政主管部門。

《條例》條文之四:

第十七條 從事海洋觀測活動的單位應當按照國務院海洋主管部門的規定,將獲取的海洋觀測資料向有關海洋主管部門統一匯交。

國務院海洋主管部門和沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門應當妥善存儲、保管海洋觀測資料,并根據經濟建設和社會發展需要對海洋觀測資料進行加工整理,建立海洋觀測資料數據庫,實行資料共享。

海洋觀測資料的匯交、存儲、保管、共享和使用應遵守保守國家秘密法律、法規的規定。

第三十四條 從事海洋觀測活動的單位未按照規定匯交海洋觀測資料的,由負責接收海洋觀測資料的海洋主管部門責令限期匯交;逾期不匯交的,責令停止海洋觀測活動,處2萬元以上10萬元以下的罰款。

執法解讀:

海洋觀測資料是重要的信息資源,在我國管轄海域內開展海洋觀測活動獲得的資料應當歸國家所有。在海南省有不少從事海洋觀測活動的部門和單位,由于缺乏專門的法律依據,各部門和單位的海洋觀測站 (點)除了存在重復建設現象,獲取的海洋觀測資料也分散在各自手中,未能實現有效整合并發揮應有效益。為提高海洋觀測資料的綜合效益,《條例》特別規定了從事海洋觀測活動的單位要向有關海洋主管部門統一匯交海洋觀測資料,執法檢查時應核查其匯交的資料數量、起止時段、匯交對象、匯交方式和交接憑證等。

《條例》條文之五:

第十九條 國際組織、外國的組織或者個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事海洋觀測活動,依照 《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》的規定執行。

國際組織、外國的組織或者個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事海洋觀測活動,應當遵守中華人民共和國的法律、法規,不得危害中華人民共和國的國家安全。

第二十條 任何單位和個人不得擅自向國際組織、外國的組織或者個人提供屬于國家秘密的海洋觀測資料和成果;確需提供的,應當報國務院海洋主管部門或者沿海省、自治區、直轄市人民政府海洋主管部門批準;有關海洋主管部門在批準前,應當征求本級人民政府有關部門的意見,其中涉及軍事秘密的,還應當征得有關軍事機關的同意。

第三十五條 單位或者個人未經批準,向國際組織、外國的組織或者個人提供屬于國家秘密的海洋觀測資料或者成果的,由有關海洋主管部門責令停止違法行為;有違法所得的,沒收違法所得;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

執法解讀:

一些國外組織和個人非法在我國管轄海域開展海洋觀測,有些國內單位和個人擅自向國外提供屬于國家秘密的海洋觀測資料,對我國的國家安全構成了嚴重威脅。《條例》規定國際組織、外國的組織或者個人在我國管轄海域從事海洋觀測活動,適用 《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》調整。《條例》還從維護我國的國家安全出發,規定未經批準向國際組織、外國的組織或者個人提供涉密海洋觀測資料將承擔的法律責任。

3.3 海洋預報管理的執法監管

《條例》條文之六:

第二十二條:海洋預報和海洋災害警報由國務院海洋主管部門和沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門所屬的海洋預報機構按照職責向公眾統一發布。其他任何單位和個人不得向公眾發布海洋預報和海洋災害警報。

第三十六:違反本條例規定發布海洋預報或者海洋災害警報的,由有關海洋主管部門責令停止違法行為,給予警告,并處2萬元以上10萬元以下的罰款;構成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

執法解讀:

非海洋主管部門所設立的海洋預報機構、其他任何單位和個人只要通過廣播、電視、報紙、網站等任何一種媒體向公眾發布海洋預報或海洋災害警報的,可認為涉嫌違法發布海洋預報或海洋災害警報,海監機構可立案調查。

4 若干思考

思考一: 《條例》一些條款的規定比較原則、模糊,需要通過制定出臺相關的配套制度加以細化,如本條例施行前已設立的海洋觀測站 (點)是否需要補辦審批手續、各級海洋主管部門的監督管理權限、國家海洋觀測技術標準規范或者規程的界定范圍、海洋觀測資料匯交的層次及起始時段等需要明確。

思考二:氣象部門的觀測設施和觀測環境受 《氣象法》保護,且各省大多以政府規章的形式對氣象臺站觀測環境的保護予以進一步明確,保護的力度較大。海洋觀測環境如能以政府規章方式加以保護,則威懾力大。海洋觀測環境的保護要求,如海洋觀測站 (點)地面氣象觀測場邊緣與周圍障礙物、工程設施邊緣的距離、寬度角等要求應編入新修訂的 《海濱觀測規范》,以便作為行政執法的技術依據。另外,由于海水的流動性,觀測環境很容易受到工程建設、排污口、養殖活動的影響,而上述有關行政主管部門在行政審批時依據的是相關的部門法律,而本條例的法律效力不足與上述法律相抗衡。建議國家海洋局與水利部、環境部、農業部等涉海部委就加強海洋觀測環境保護聯合出臺一個規范性文件,規定凡涉及海洋觀測環境保護的行政審批前有關主管部門應征求海洋主管部門的意見。

思考三:建議集中海監執法力量對全省各有關行業、部門和單位設立的海洋觀測站 (點)進行全面調查摸底,重點了解觀測站 (點)建設時間、地點、用途、投資方及建設資金來源、觀測單位計量認定項目、觀測人員上崗證、執行的技術規范、使用的觀測儀器設備、觀測環境保護、觀測資料匯交等情況,以一站 (點)一檔方式建立全省海洋觀測站 (點)檔案,為下一步的執法監管提供本底資料。

思考四:由于 《條例》施行時間不長,并未為廣大單位和人民群眾所知曉,海洋主管部門應繼續加大 《條例》的宣傳教育,對初次違反 《條例》、違法行為輕微的可通過責令等行政決定予以糾正,對一些典型的違法行為可通過新聞媒體予以曝光,并堅決查處,通過執法促進管理,維護海南良好的海洋觀測預報秩序。對其他行政主管部門所屬的海洋觀測站 (點),可由海監機構與其行政主管部門的執法機構開展聯合執法。

思考五:《條例》第十七條第一款規定,從事海洋觀測活動的單位應當按照國務院海洋主管部門的規定,將獲取的海洋觀測資料向有關海洋主管部門統一匯交。如此應理解為不論任何單位和部門所屬的海洋觀測站 (點),也不論海洋觀測時段的長短,只要開展了潮汐、鹽度、海溫、海浪、海流、海冰、海嘯波等海洋水文項目的觀測活動,其獲取的海洋觀測資料應向有關海洋主管部門統一匯交。

思考六:少數非海洋預報機構在進行專項技術服務時對部分海洋水文項目開展海洋預報,預報的報送對象為專項技術服務的委托方,此行為是否違反 《條例》第二十二條、并按第三十六條規定承擔相應的法律責任?