責任中心主義及其超越
——基于現代公共管理的倫理內生性視角

謝麗威，韓升

（1.中共煙臺市委黨校，山東煙臺 264000；2.魯東大學政治與行政學院，山東煙臺 264025）

責任中心主義及其超越
——基于現代公共管理的倫理內生性視角

謝麗威1，韓升2

（1.中共煙臺市委黨校，山東煙臺 264000；2.魯東大學政治與行政學院，山東煙臺 264025）

責任中心主義高舉工具理性的基本理念，圍繞客觀責任的界定，力求全面到位的規則確立和制度構建。責任中心主義及其在現代公共管理中的實現形式科層制，體現了近現代以來人們對公共責任制度化的重視，但隨著現代公共管理的深入發展也呈現出相當大的時代局限性。現代公共管理的善治目標要求超越單一的責任中心主義，從倫理內生性角度入手實現公共管理的倫理詮釋，并積極尋求現代公共管理之責任沖突的倫理化解。現代公共管理必須承擔起提供交換正義的道德使命。

責任中心主義；科層制；現代公共管理；倫理

責任中心主義推崇工具理性在現代公共管理中的絕對地位，致力于客觀責任的界定而對主觀責任有所忽視，由于缺少了道德自主性支持的推動，這在一定程度上造成了對公共管理責任的片面化和狹隘化理解，因而不利于現代公共管理行為的自主能動性發揮，限制了現代公共管理在社會管理創新和公共服務提升方面持續積極作為。面對服務型政府構建和社會管理創新的迫切需求，現代公共管理中的責任中心主義取向必須被超越，否則善治的社會治理目標將無從談起。要實現對責任中心主義的超越，必須要正視并肯定現代公共管理所應該具有的倫理內生性。

一、責任中心主義、科層制及其局限性

責任中心主義在社會治理實踐中的具體實現形式是科層制。科層制的出現是近代社會分工的產物，是西方理性主義與現代化大生產結合的產物，體現的是傳統公共行政的體制和行為方式。“官僚制（即科層制）作為國家政治體系中的一個相對獨立的組成部分是近代社會的產物，是在資本主義政治經濟二元化的過程中逐漸產生的”。[1](p37)科層制是國家對社會成員實行統治和管理的工具，是在社會統治和支配行為發展到一定階段而出現的社會組織現象。科層制在目的與手段之間進行經濟上最優化的考慮，堅持效率與效益至上的原則，在制度設計和規則建構上把形式合理性推向了極致。在科層制所主導的公共管理體系中，管理者與職位緊密關聯，人完全隸屬和服從于相應的職位，人的管理權限和管理空間完全取決于職位的設置。在這種情況下，管理者所需要做的僅僅是完成職位所賦予的任務，獨立的價值判斷和信念支撐顯得微不足道，個人需要做的只是把職位的任務、功能轉化為個人的客觀責任即可。因此，科層制對于處于其中的個人來講，僅僅是一個完全消極被動的任務應付者和命令履行者，各種積極活動和積極作為的空間被無限壓縮，由此而生成的組織顯得標準化、規范化，但也缺少了足夠的彈性和靈活性。具體而言，科層制具有以下特點：

（一）管理活動的科學化。

科層制組織的管理活動在方法論上深受泰勒的科學管理理論的影響，其基點是找出能夠指導管理活動的科學原則，利用科學的原理與方法來制定具體管理行為的標準化的規則，以此來改進和提高組的效率。

（二）管理行為的效率價值觀。

科層制理論認為效率不僅僅是手段，而且是一種價值觀，即組織效率是判斷公共組織的行為是否合理的標準。這種效率價值觀是與工業社會崇尚科技與效率的主流文化價值觀相一致的。但是公共組織過分強調效率，并將效率視為終極價值，不可避免地要與公共組織的其他價值目標如正義、公平和參與等發生沖突。

（三）組織結構的等級化。

嚴格的規章制度和等級結構是科層制組織及其管理的基礎，也是其鮮明的特征。在這個嚴格的等級制組織中，制度和規則是至高無上的，組織成員的首要職責就是服從規則和執行任務，人們關心“正確地做事”勝過“做正確的事”。這種嚴格的等級制，在組織規模有限、知識復雜程度不高、擁有復雜程度不高的知識的人是否貢獻其知識容易被觀測和計量的時候，是一種能確保效率的組織模式。

（四）組織成員的價值中立性。

在科層制組織中，組織成員所從事的是不受黨派利益和私人利益干擾的“天職”，所從事的是一種神圣的只服從國家利益和組織規則的職業。也就是說，在一部設計精密的國家行政機器中，每個人只是一個服務于整體效率目標的、中性的、專業化的“零部件”，不具備任何的自主性和獨立性，在日常的職責履行中也不需要做出獨立的價值判斷和道德選擇。

由此可見，科層制按照現代科學理性的原則，力求進行全面精細的制度設計，著力于實現客觀責任的明晰性和確定性，將職位的設置與職責的履行作為個人在體系中行為的依據和根本。在價值中立性的原則下，個體所擁有的價值信條和道德判斷等主觀性因素被祛除，并由此而成為龐大科層制體系中的一個必要環節。作為責任中心主義體現的現代科層制，堅持職位設置的客觀責任，這種制度化、明晰化的做法有力地遏制了現代公共管理體系中可能存在的人治化傾向以及由此而來的公權私用等問題，對于推進現代公共管理的科學化、民主化建設起到了至關重要的作用。然而，這種推崇責任中心主義的科層制在現代公共管理實踐中的全面應用，也帶來了意想不到的各種問題，并由此暴露出了責任中心主義理念以及科層制所存在的局限性：

（一）責任界定的模糊性。

責任中心主義強調組織成員崗位責任的明確界定，但這種界定肯定是一種不完全的規定，而且只是程序意義上對組織成員的最低限度責任的規定。也就是說在許多具體的組織行為中，單靠規則與制度無法確定究竟是誰的責任。法律制度的制訂，所確定的僅僅是整個組織體系的運行規則和運轉程序，以及個體行為在整個組織中的大致活動空間，至于整個組織運行的最終結果以及組織成員行為的具體內容和在組織行為中采取的態度則根本無法由此得到確定。因此，盡管責任中心主義追求的是組織成員的責任明確，而實際上則根本無法做到這一點。

（二）組織體系的低效率問題。

盡管責任中心主義力求通過規范和科學的組織行為來實現組織體系的高效率，但是在現實的運作過程中卻存在著極為嚴重的低效率問題。一方面，由于存在著明確的權力的結構性分配和功能性分配，這造成組織結構的不斷細化，這種組織不斷自我膨脹的內驅力會造成組織整體協調的極度困難；另一方面組織成員通過知識的保密和獨占來獲得和保持權力，這就會大大降低組織中知識的共享和傳播，從而嚴重制約組織整體行動的有效性；最后在嚴格的等級制組織中每個成員都將晉升到自己不能勝任的職位，因而組織將不可避免地陷入到低效率中。

（三）組織規則造成的限制自由的問題。

伴隨著組織規模的不斷細化和持續擴大，社會公共產品需求的日益多元化，標準的公共產品生產方式與自由選擇之間的矛盾沖突日益顯露出來；同時，按照標準化程序運轉的組織模式也剝奪了組織成員的自由，組織成員只是整個組織系統中的一個“零部件”，只是命令的消極執行者，而不是具有獨立價值判斷的活生生的個體，在這種情況下，不求有功但求無過、規避風險、逃脫責任成為組織內部的一種普遍現象。

（四）過分強調責任中心主義的負面效應。

責任中心主義過分注重責任而忽視信念在組織體系中所起的作用，不可避免地會導致責任主體在具體的公共行動中主動性和積極性不足，窮于應付客觀的行為準則和責任標準，缺乏對公共事務進行研究、探討、創新性解決問題的動力，因而無法保證管理者在現代公共管理中的主動實現和創造性提升。圍繞責任中心主義而構建的現代公共管理體系忽視了管理者本人的價值判斷、道德意識等內在性要素，因而在面對各種未知因素所帶來的不確定時顯得捉襟見肘，在這種情況下很難實現對責任中心主義的權力服從關系的創造性轉換。

二、救治責任中心主義的西方話語

探討責任中心主義問題無法繞開的一個人物是馬克斯·韋伯，韋伯的科層制理論在20世紀影響巨大，深深滲透到經濟學、社會學以及行政管理學等領域之中。韋伯在區分“形式合理性”和“實質合理性”的基礎上，認為現代化就是走向形式合理性和合理化的過程。所謂形式合理性就是合乎工具理性原則的科學性，指的是一種純形式的、客觀的、不包含價值判斷的思維方式和立場，表現為手段和程序的可計算性、形式的合邏輯性；所謂實質合理性是指立足于某一信念、理想的合理性。二者的主要區別就在于形式合理性不包含價值因素，而實質合理性則不可避免地包含著價值因素。近代成長起來的科層制是這種形式合理性的最為典型的表現。科層制由于推崇“價值無涉”而日益暴露出來的問題和缺陷不能不使人們對其效率和在現代社會生活中的實際功用產生巨大懷疑，也使人們更加關注如何擺脫傳統科層制的缺陷與不足，真正促成現代社會組織在形式合理化和實質化達成統一的基礎上實現創造性轉化。

其實，韋伯也看到了科層制存在的缺陷與不足，并為此進行了一定的努力。作為現代權力理論的奠基者之一，韋伯提出了權力集中以強化社會成員個體的政治認同，依系于權力集中的有效社會整合能夠糾正科層制所存在的動力不足問題并由此形成新的社會運行動力機制。除此而外，韋伯還提出了政治領袖的政治動員和政治感召力量，在強調法理型權威的同時也沒有完全忽視克里斯瑪型權威所帶有的特定魅力，因而政治領袖本身的道德養成必須引起重視。然而，韋伯的努力并不成功：“韋伯如果想把‘價值理性行為’也納入到這個結構中，就必須賦予它一定的意義。這種類型只能具有信念倫理的行為取向，而不能帶有責任倫理的行為取向。這樣就忽略了一種根本的特征，有了這個特征，新教倫理才被確定為生活方式的方法論框架。”[2](p270)由此可見，韋伯所進行的努力并沒有觸及科層制的核心原則及工具理性與價值理性的二分，而僅僅是在彌補二者日益增大的罅隙，由此所進行的將僅僅是細枝末節的修正而無法帶來科層制的創造性提升和根本性轉變。

當代著名社會哲學家哈貝馬斯同樣關注到了科層制的缺陷與困境，在《交往行為理論》中，他集中分析評價了韋伯的科層制理論，這種科層制由于無限放大了技術理性在現代社會組織建構中的作用，造成了現代人在道德表達、社會交往等方面的障礙，片面強調客觀責任的現代管理系統實際上卻造成了不負責任行為的頻繁發生，在科層制主導的現代社會管理中公共權力正在以理性的名義在無情地宰制著原本生機勃勃的生活世界，人們自由活動的空間正在遭到壓縮。針對這種狀況，哈貝馬斯提出了商談倫理學，“‘商談倫理學’試圖向現代社會提供一個相互理解，并為各交往共同體成員所同意的道德規范體系”。[3](p485)根據這種商談倫理學，人們應該可以獲得更多的話語交流方式并由此促進各種各樣的現代公共領域，當言談成為一種普遍的社會交往方式，在社會糾紛與矛盾發生時人們就不會再訴諸于暴力的非理性行為方式，社會共識在自由交談中逐漸形成，人們樂于將社會問題上升為社會議題并將之推到社會輿論的焦點加以關注、討論、分析、解決和評價。哈貝馬斯的商談倫理學構思了現代民主社會的治理模式，對實現科層制的揚棄具有積極意義。

必須要看到，近代科學的定量化、規范化、科學化成為一種理性精神貫穿于社會生活的方方面面。這使近代社會成為工具理性高度張揚的社會，工具理性的過分張揚，就意味著價值理性的衰落，就意味著價值理性交出了它作為倫理道德和宗教洞見的“代理權”。根據科學的和技術性的原則建立起來的科層制就是這種工具理性高度張揚的典型體現。科層制推崇形式合理性和工具理性，要求其體制安排和結構設計從屬于權力本位和效率第一的目標。“這種形式理性卻成了工業社會廣泛應用的工具理性，在制度設計、生活模式和行為模式的建構等各個方面，都被作為理性的原則加以貫徹。結果，事實的多樣性遭到扼殺，以至于再度物化的事實違背了人的本性，對人自身的存在構成了威脅，使人類步入了風險社會”。[4](p88)必須要超越工具理性與價值理性的簡單二分以實現二者的有機整合，現代公共管理需要科層制作為其基本的結構框架，但是除此之外還必須要有更為審慎精細的道德思考，不能完全寄希望于組織體系的科學和完備，人才是現代公共管理中最為活躍和最富有力量的因素，要關注人的道德素養所激發的積極行動，在程序設計與組織彈性的基礎上構思現代公共管理體系。換言之，我們需要從倫理內生性的角度對現代公共管理進行重新詮釋，才能找到超越現代科層制的根本途徑。

三、現代公共管理的倫理詮釋

現代公共管理是政府和廣大非政府公共組織運用所擁有的公共影響力，廣泛地利用經濟的、政治的、法律的、管理的資源和方法，為最大限度地實現公共利益，對社會公共事務進行處理以及對社會公共關系進行協調的活動。基于現代公共管理的公共性特征，倫理是內生的而非外部強加的，將公共管理倫理僅僅作為公共管理研究的一個分支或部分的做法是不恰當的，必須要將倫理問題貫穿于現代公共管理過程的始終。因為現代公共管理不僅僅是一種社會行為的調整和規范方式，更為重要的是要通過必要的道德教化與倫理規治實現個體有效的社會融入，從而保證社會整體的良性運轉與和諧發展。公共管理面對的千差萬別的具有道德自覺和倫理意識的個體以及在此基礎上所形成的各種各樣的社會團體，只有尊重個體差異和社會團體施加于其成員之上的影響，才能在促進個體科學發展和團體和諧運轉中實現現代公共管理的真正效能。正是在這層意義上，擁有公共影響力的政府或非政府公共組織在公共管理行動中不僅要體現管理的科學性和規范性，更要注重管理的藝術性和創造性，實現對公共管理僅僅是外在行為約束的超越與提升。

公共管理內生著道德因素和倫理價值，這是公共管理行為活力與動力的源泉。人作為一種社會化的存在，必然要超越簡單物質需求滿足的生物性特征而上升為一種超越性存在，倫理道德就突顯了人的這種超越性。對于基于現代社會交往而形成的公共管理而言，這種倫理道德顯得尤為重要。在公共權力的公共歸屬與私人掌控之間所存在的矛盾必須通過道德建設和倫理規劃才能化解。以政府為代表的現代公共組織代表了社會全體成員的公共利益，是基于社會公共意志而形成的契約組織，必須要遏止某些部門和個人的私欲，以營造公正合理的社會氛圍并實現社會最大多數人的共同利益。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸”。[5](p153)我們無法避免政府等公共組織所代表的公意中存在的分歧，分歧存在是正常和現實的，容忍這種分歧并為之化解提供一種公平正義的制度框架才是體現現代公共管理之真正價值的根本所在。面對現代社會多元化發展的基本趨勢，在現代公共管理行動中，積極協調政府與大量非政府組織之間的關系，突破簡單的制度設計依賴，積極發掘信念養成、道德引領、倫理教化的積極社會作用才能真正營造積極、生動、活潑、和諧的社會氛圍，這才是現代公共管理行動真正富有成效的依據和根源所在。

現代公共管理所展現的不僅僅是管理規律的科學性，更應該是管理行動的藝術性。公共管理的對象是活生生的人以及由此而組成的各種各樣的社會組織，因而我們無法找到放之四海而皆準的管理準則。由此，公共管理的藝術性問題就顯得異常重要。公共管理的剛性規定無法應對千變萬化的社會環境，在眾多時候需要公共管理主體依據自身的價值信條和道德判斷做出自主決定，能否靈活運用既定的管理制度和規則巧妙地化解已經出現的公共管理實踐問題，體現了公共管理主體自身的管理效能。這其中最為重要的因素不是基于職位和規則的消極應對，而是在堅持固有原則的基礎上所做出的積極行動和有效措置。要看到貫穿公共管理行為始終的是行為人自身的道德自覺和倫理內省，離開了這一點，積極的公共管理行動無法實現，真正負責任的現代公共管理組織體系也無法形成。充分意識到現代公共管理的倫理內生性，才能在具體的公共管理實踐中實現管理科學與管理藝術的有機統一，這才是突破簡單的責任中心主義以及在此基礎上所形成的科層制管理模式的關鍵所在。

四、現代公共管理中的責任沖突及其倫理化解

過分信賴制度設計而對道德信念有所忽略的責任中心主義，看不到公共管理應該具有的倫理意蘊，結果造成了現代公共管理實踐中的種種責任沖突。從公共管理的倫理內生性出發來考察和分析這些責任沖突，將有助于我們在具體的公共管理行動中對之加以化解。基于此種觀點，我們可以從以下幾個方面來具體分析現代公共管理中存在的責任沖突：

（一）權力沖突。

權力沖突主要就是由矛盾的權力來源所帶來的兩種不同的客觀責任沖突，如法律要求與組織上級的要求沖突；組織上級的要求與社會公眾的要求沖突。面對權力沖突必須澄清主觀責任并考慮更為廣闊和更為基本的責任；運用價值觀和道德感來確定哪一種措施最可取以及如何才能證明你的做法是正當的；通過對主觀責任的評估和對更為基本的客觀責任的界定，試圖找到一個能同時履行客觀責任和主觀責任的辦法。無論何時，公共管理最主要的是應該考慮如何才能與更廣大的公眾利益相符合。作為公共管理主體的“政府組織由公眾產生，為公眾服務，并對公眾負責。政府和公民之間可以被視為一種委托——代理關系，因為政府必須征得公民同意并以其名義進行治理。因此政府必須滿足其為之服務的公民的利益”。[6](p279)做不到這一點就是違背了受托責任，是對公民責任的否定。這是最為基本的倫理關懷問題。

（二）角色沖突。

現代社會中的個體已經突破了單一的社會角色擔當，而是處于復雜網絡系統的角色群之中。每一個角色都有自己的行為方式，這些不同的行為方式不可避免地會引起責任義務沖突。在處理角色沖突時，我們必須審查和界定自己在不同組織中的不同角色，以此來確定自己的行為方式。公共管理人員作為負有特殊責任的公民，其首要義務就是“扮演”好受托人的角色，真正履行好為公眾服務的責任。要實現這一點，一方面需要仔細考慮如何設計或重新設計角色、各種角色之間的關系以及組織制度和文化；另一方面需要公共組織人員有意識地培養自己的諸如價值觀、信仰等內部控制資源，以實現不同角色之間的道德擔當，在這個過程中問題情景意識的培養尤其重要，因為它能保證個體靈活處理不同角色所賦予自身的任務和使命。

（三）利益沖突。

在現代社會中，由于價值的相對性和社會的多元化的存在，公共管理人員必然成為不同利益的管理者。利益沖突可以說是在最深刻的層次上體現了現代公共管理中公共性與個人性之間的矛盾與沖突，這種沖突的解決方式在很大程度上依賴于我們生活的私人領域與公共領域的相關價值觀。在這個過程中，我們必須處理好法律與道德的關系問題，法律作為最低現代的道德具有普遍的約束力，從消極的意義上禁止一切可能損害公共利益和其他正當私人利益的行為，但法律并不能保證公共管理主體的積極作為和責任履行，道德作為一種漸次形成的內生性力量能夠彌補法律效用的不足，保證公共管理主體在私人利益與社會責任之間做出正當的選擇。總之，利益沖突的化解不僅需要法律規制，更需要道德評估。

綜上所述，公共管理領域中的種種責任沖突，主要是由于崗位所產生的客觀責任相對明確的情況下，基于個人良知、道德感、價值觀和信仰所產生的主觀責任相對模糊所造成的，也就是說對于公共責任內涵缺乏全面而科學的把握和理解造成的。對于這個問題的解決在很大程度上要依賴于客觀責任與主觀責任實現協調一致。“客觀責任源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，但主觀責任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰”。[7](p74)上述的責任中心主義恰恰是忽視了主觀責任而過分強調了客觀責任，而這也正是我們在化解現代公共管理的責任沖突中應該重點突出的。

五、現代公共管理提供交換正義的道德責任

一般說來，法律所確定的責任，主要是為防止惡行而做出的一種制度設置，因而是一種消極被動的責任。現代公共管理的責任觀念則應該要突破這一點，達到道德責任的層次。道德責任則主要是為了充分張揚善，體現為一種積極主動的社會行為，在道德責任的履行中個體感受到的不是消極的崗位職能應對而是積極的自我實現以及由此而達成的自我效能感。道德責任感能夠保證行為人對法律所確定責任的積極履行，同時也能促成其在崗位失職后的倫理反思和自我內省，從而以更為積極的姿態投入新的公共管理行動之中。“政治家面臨著雙重的挑戰：一方面他要在輿論面前，即在選民面前申明自己的觀點；另一方面他還要向自己的良知做出解釋”。[8](p113)因而，現代公共管理行為應是一種法律責任與道德責任、被動履責與積極擔當、他律與自律相協調的整體化過程。

公共管理作為社會公共領域的基本活動，從社會存在和發展的客觀要求中獲得自己的使命，就其本質而言就是要實現各種社會利益關系的協調。要在社會發展的不同歷史階段都很好地完成這一使命，需要不斷實現社會制度與政策調整上的合理性，確立更為公正合理的規則和程序。現實社會中的規則與程序并不是按照一個理想范式構思出來然后再在具體的社會實踐中加以推行的，而是眾多社會利益共同體按照自身的意愿和利益訴求進行相互博弈的結果，當然這其中內涵著博弈各方的道德判斷和倫理價值觀念。公共管理作為公共利益的維護和捍衛者而言，要放大這種倫理因素在規則制訂和制度生效進程中的作用，誘導社會利益各方突破相對封閉和狹隘的利益訴求，讓社會各個階層的聲音都能得到傳遞和表達，這樣才能保證制度與規則在最大現代的社會寬容中實現公平與正義。

平等與自由是社會正義的基本內涵，也是近現代社會最為基本的政治價值。平等主要體現為社會起點的平等和社會發展空間與發展機會的平等占有，而自由既是外在強制力量對個體私人領域侵占的缺席更是自我積極主動的價值實現。只要公共管理能夠理解這種平等與自由，積極地為這種平等與自由提供保障，積極地促進交換主體平等與自由的實現，那么也就是初步實現了公共管理的道德化。平等與自由將導向道德自覺而不是外在的制度和體制的設計，關注的是作為社會主體的個體在既有框架與規范下的積極行動。因為道德原則與規范是通過道德主體的創造性理解而轉化為行動的，只要有了平等與自由這兩項原則性的規定就可以達到為交換正義提供保證的目標。作為公共管理而言，其道德責任就是要維護和提供交換主體的平等自由和交換正義。這種對交換正義的提供主要是通過制度和秩序的供給來實現的，它注重制度結構體系安排的合理性和公正性。“判斷制度的正義，首先在于制度本身不是個體對應的而是公共適應的，其次在于制度本身不是情感適應的而是理性適應的，第三在于制度本身帶有強制適應性而非單純的自愿適應”。[9](p316-317)基于現代市場經濟在資源配置和社會流動導向方面的基礎性作用，我們必須要強化制度建設對于保障交換正義的積極作用，當然其中一個很重要的考量因素就是個體道德價值的積極自我實現。

綜上所述，基于倫理內生性視角來考察現代公共管理能夠實現對責任中心主義的超越，這是現代公共管理科學化民主化發展的客觀要求，也是在現代社會管理創新中真正落實以人為本基本原則的需要。現代公共管理不僅僅是對人的強制規范與機械約束，更是對人的寬容、尊重與協調以及為人的自由而全面發展創造更為和諧、有序、寬松、生機勃勃的生活空間，把握了這一點也就從根本上真正理解了現代公共管理的倫理內生性問題。

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責任編輯 申華

D63-3

A

1003-8477（2013）11-0048-05

謝麗威（1981—），女，中共煙臺市委黨校講師。韓升（1978—），男，博士，魯東大學副教授。

國家社會科學基金項目（11BKS001）的階段性研究成果。