國內外污染場地環境管理比較研究

陸軼青 肖隨麗 林 臻

(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

國內外污染場地環境管理比較研究

陸軼青 肖隨麗 林 臻

(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

本文通過國內外污染場地環境管理比較研究，從完善法律法規角度提出相關政策建議，以期為我國進一步加強污染場地環境管理提供決策參考。具體建議:一是從立法角度看，我國對污染場地管理采取專門立法的模式;二是從框架要素看，進一步建立和完善完整有效的配套法規、標準和指南;三是從責任體系看，建議根據“污染者負擔”原則，應明確定義各類責任人在何種情況下承擔修復責任;四是從因地制宜的管理目標看，中央政府應制定全國統一的風險管理的政策，并制訂指導性的修復篩選值，省市政府可以根據本地區的土地規劃和開發需求，制定當地的法規和標準。

污染場地;環境管理;國內外;比較研究

近幾年來我國對污染場地問題高度關注，并制定和實施污染場地管理政策和開展全國土壤污染大調查，啟動重大國家科研課題，以及資助修復技術研發和修復工程示范項目等。本文通過國內外污染場地環境管理比較研究，從完善法律法規角度提出相關政策建議，以期為我國進一步加強污染場地環境管理提供決策參考。

1 從立法角度看，我國對污染場地管理采取專門立法的模式

考察國外立法關于污染場地環境管理過程可知，雖然各國和地區的立法背景和管理需求各不相同，但是幾乎所有國家和地區均針對污染場地的管理制定了專門的法律法規;專門立法已經成為世界污染場地管理的立法模式。由于污染場地管理的特殊性和復雜性，難以通過修改補充大氣、水、固體廢物等環境介質的環境法規來進行分散式的管理。而且，國際上這些專門立法都側重于管理已經被污染的場地。至于如何預防污染場地的產生，則一般是通過兩種途徑實現的。一種途徑是在污染場地管理的專門立法中;另一種途徑是通過保護其它環境介質的環境法規。

我國《污染場地土壤環境管理暫行辦法(征求意見稿)》已經于2009年底發布。環境保護部從2006年起就組織有關專家進行研究，2012年11月還專門建立了土壤環境保護立法研究專家組。目前中央政府高度重視土壤污染立法工作，鎘米的頻繁出現將加快其出臺，預計最多3年內就將正式出臺。鑒于此，贊同我國對污染場地管理采取專門立法的模式，并強烈建議政府能盡早通過并發布此專門法規，以滿足現實工作中對日益增多的場地修復項目管理的迫切需要。

2 從制度框架看，進一步建立和完善完整有效的配套法規、標準和指南

從美國和我國臺灣地區法規框架的分析，可以看出一個針對污染場地管理的完整有效的法規框架應包括如下主要內容:一是責任體系:專門立法應建立明確的責任體系，即說清楚誰是污染場地治理的責任方、歸責原則、責任分攤的方法和法律是否具有溯及力等問題。二是資金支持:美國和我國臺灣地區的專門立法都明確建立了資金機制，以支持污染場地的調查、評估和修復。三是機構設置:專門立法應明確負責污染場地管理的政府職能部門。四是技術標準或指南:因為污染場地管理涉及的技術內容繁多，一個專門的法律或法規無法涵蓋其全面內容，制定相關的技術標準或指南是國際通用的方法。

主要的技術標準或指南可以分為以下幾類:修復參考值或標準，場地優先排序指南，場地調查、評估、修復方案制定方法，修復程序和修復技術指南、以及修復過程中環境、安全、健康管理計劃指南。

我國目前與土壤和地下水有關的標準遠遠不能適應污染場地管理的技術要求。雖然環境保護部已于2009年底和2010年初公布了《污染場地土壤環境管理暫行辦法》和其它四個涵蓋場地調查、風險評估、修復技術和監測的技術指南的征求意見稿，但是這幾個技術指南的規定不夠詳細，需要細化和補充，增強可操作性。

3 從責任體系看，建議根據“污染者負擔”原則，應明確定義各類責任人在何種情況下承擔修復責任

國外幾乎都采用了“污染者負擔”這一原則以規定污染場地的責任方。雖然美國的經驗告訴我們這一原則的適用性從一開始就受到質疑，其實施和執行是既費時也費力，但是美國的絕大多數利益相關方都承認采用“污染者負擔”原則有效地改善了企業的環境保護行為，從而有效地預防了新污染場地的產生。除污染者外，場地的土地所有者是另一組經常被作為責任方的當事人。

我國目前主要指導污染場地工作的幾個核心規范性法律文件都規定了“污染者負擔”的原則，要求場地的原生產和經營單位承擔責任。而且《污染場地土壤環境管理暫行辦法(征求意見稿)》認定了兩類責任人，一類是污染者，另一類是土地使用權人。當責任人無法找到或破產時，由當地政府承擔場地修復的責任。

我國采用“污染者負擔”的原則。這不僅符合國際上和我國目前的規定，而且也可以對企業產生威懾作用，預防新污染場地的產生。但是，在幾種特殊情況下，“污染者負擔”原則可能事實上有困難，尋找其它的資金支持方式是立法者應考慮的問題。

此外，我國的土地都歸國家所有，因此國際上所適用的土地所有者負擔原則在我國不能采用，否則所有的場地修復都將由政府承擔。考慮這一國情，《污染場地土壤環境管理暫行辦法(征求意見稿)》將土地所有權人定義為除污染者之外的責任人。建議我國在規定土地所有權人的責任時，應考慮如何清楚地定義此類責任人在何種情況下承擔修復責任，以及如何規定責任豁免的問題，以確保潛在的土地開發商愿意開發污染場地，不致產生類似于美國的棕地問題。

4 從因地制宜原則看，中央制定全國統一的風險管理的政策，并制訂指導性的修復篩選值，省市地方政府可以根據本地區的土地規劃和開發需求，制定當地的法規和標準

國際經驗證明如果要實現污染場地的管理目標，中央、省市和地方的分工明確是必不可少的。在美國，1980年的《超級基金法》因為沒有賦予州和地方政府的參與權，聯邦政府專斷，是導致該法早期的執行效果不盡人意的主要因素之一。此后，美國修改了相關的規定，州、地方政府和社區的充分參與推動了《超級基金法》的有效實施。

我國各地區、省市之間的差異性巨大。建議我國在建立法規框架時，在國家進行專門立法和配套法規、標準和指南建設的同時，各省市應根據各地區的情況，制定符合本地區實際情況的法規標準體系。

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ComparativeStudyonEnvironmentManagementabout ContaminatedSiteBetweenDomesticandForeign

LUYiqing XIAOSuiliLINZhen
(ForeignEconomicCooperationOffice，MinistryofEnvironmentalProtectionofP．R．C．，Beijing100035)

Thispapercomparativelystudiescontaminatedsiteenvironmentmanagementatdomesticandabroad，putsforward relevantpolicysuggestions，inordertofurtherstrengthenenvironmentalmanagementcontaminatedsitesinChinatoprovide decision-makingreference．

contaminatedsite;environmentmanagement;comparativestudy;betweenDomesticandforeign

X53

A

1673-288X(2013)06-0041-02

項目資助:亞洲開發銀行技術援助項目7217-PRC子項目2“土壤污染管理框架編制-污染場地管理”

陸軼青，高級工程師，主要研究方向為環境管理

肖隨麗，工程師，主要研究方向為環境管理