公民政治參與的現狀分析與路徑優化

姚薇

（中共宜昌市委黨校，湖北宜昌 443000）

公民政治參與的現狀分析與路徑優化

姚薇

（中共宜昌市委黨校，湖北宜昌 443000）

擴大公民有序的政治參與是我國民主政治發展面臨的重大課題。當前，我國公民政治參與總體水平較低，還存在參與心理冷漠化、參與發展不平衡、非制度化參與等突出問題。因此，要重視加強對公民有序政治參與路徑的研究。

政治參與；現狀；路徑

政治參與是指普通公民個人或團體以各種方式對政治活動施加影響的行為，其目的是使自身的利益在公共政策中得到最大的滿足。公民通過合理的途徑和必要的程序參與政治生活，是發展民主政治的重要條件和內在要求。黨的十六大報告正式提出了“擴大公民有序政治參與”，十八大報告明確指出，“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”。擴大公民的有序政治參與是我國經濟社會發展的客觀要求，是衡量政治文明程度的重要標準，也是實現社會主義民主的重要體現。

一、當前我國公民政治參與的特點

1.自主參與與動員參與并存。

在參與類型方面，根據參與者對于政治過程施加影響的行為能力以及行為的表現，可將政治參與分為自主參與、動員參與和消極參與三種類型。改革開放以來，市場經濟的發展，激發了人們的政治熱情，為人們的政治參與提供了更多的條件，人們的自主參與增多。盡管如此，也存在一些動員參與和消極參與。以選舉為例，有些人參加選舉并不是出于權利意識，而是因為組織要求、單位的安排而參加的，這種參與從本質上來講仍然是一種動員參與。

2.參與渠道不斷拓寬與參與渠道不暢并存。

當前，我國公民進行政治參與的渠道主要包括：城市街道居委會、農村鄉鎮村委會等基層組織；人大、政協系統；黨政機關的信訪系統；司法系統；新聞媒體；行業協會。這些渠道基本上滿足了公民政治參與的需求，但是在具體實踐中存在著一些問題。如人大制度不健全，人大代表結構不合理，基層群眾政治參與力量嚴重不足。由于政治參與渠道不暢通，公民不得不尋求制度外的政治參與，這就容易帶來社會沖突，加劇社會的政治風險。

3.手段性參與與目標性參與并存。

從參與動機來看，政治參與可分為目標性參與和手段性參與。目標性參與是指參與者把政治參與當做一種有價值的目標去追求，而在手段性參與中，政治參與本身并不是目的，只是達到其他目標的手段。當前，我國絕大多數公民都是在自己的利益受到侵犯時,為了保護自己的利益才進行政治參與，屬于手段性參與。但是，近年來我國出現了大量帶有公益性質的訴訟，這是典型的目標性參與，體現出公民政治參與意識的成熟。

4.個體參與與群體參與并存。

在政治參與發展的最初階段，個體政治參與一直占有很大的比例，公民的組織化程度不高。隨著我國經濟體制改革和政府職能轉變的深入，包括社會團體在內的民間組織開始全面發展，數量增加，種類增多。據民政部的統計，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，其中社會團體27.1萬個，基金會3029個，民辦非企業單位22.5萬個。社會團體已經成為我國重要的政治參與主體。

5.制度化參與與非制度化參與并存。

根據政治參與是否符合法律規定的有關程序和步驟，政治參與可分為制度化政治參與和非制度化政治參與。我國基本的政治制度為公民進行制度化政治參與提供了根本保證，但與政治形勢的發展和人民群眾的期望相比，還存在相當大的差距。由于利益表達渠道的缺失或者不暢，加上公民法律意識不強等因素，在矛盾比較尖銳領域，往往會發生非制度化的政治參與。

二、當前我國公民政治參與存在的突出問題

隨著我國經濟社會的發展，政治制度的不斷完善，當前我國公民政治參與的自主意識增強，政治參與水平有了很大的提高。但是，我國公民的政治參與發展并不成熟，還存在一些問題。總體而言，我國公民政治參與的水平比較低，具體說來，有三個問題比較突出。

1.政治冷漠傾向明顯。

政治冷漠是指參與主體在有選擇權的條件下，對政治生活缺乏責任心和興趣，缺乏參與政治活動的動力的一種心理狀態。[1](p33)以選舉為例，參與選舉是公民進行政治參與的重要形式，但是在當前的基層民主選舉過程中，仍有一些公民消極被動地參與，在選舉中出現了走過場、請人代投票的現象。厭選已經成為當前基層選舉中的一個最大的難題，一些地方為了保證選民的參選率甚至采取給參加選舉的選民發放補助的辦法。在農村村委會的選舉中，一組對東、中、西三省43個村落的實地調查數據顯示，在回答“您參加村委會選舉投票的原因”時，63.13%的人選擇“別人都去，我也去”，27.7%的人選擇“村里要求去，必須去”，5.5%的選擇“有自己支持的人參加競選”，幾乎無人選擇自愿去。[2](p47)可見，在選舉中，人們被動參與色彩濃厚，體現出明顯的政治冷漠傾向。

2.參與發展不平衡狀況突出。

公民政治參與的發展不平衡體現在多個方面。在這里，主要是從社會各階層政治參與狀況來分析。由于所處社會地位的差別，各階層政治參與呈現明顯的不平衡。以下就五大典型階層進行比較分析：

一是農民階層的政治參與日趨活躍。自從20世紀80年代農村實行村民自治以來，農民階層的政治參與已從被動型向主動型、單純服從型向決策型轉變，農民進行政治參與的深度、廣度和效度都有所提高。

二是工人階層的政治參與度有所降低。隨著企業改制的不斷推進，工人在企業中的決策參與度及在國家政治生活中的政治參與度都有所降低。現在工人的政治參與遠不如計劃經濟時代國有企業工人的影響力大，普通工人對企業的經營決策權難以施加較大影響，在三資企業、私營企業中，工人對企業決策權影響更小。

三是農民工階層是政治參與的邊緣群體。目前中國的農民工總數已達2.6億，由于農民工階層的流動性，他們被稱為“漂泊的政治人”。所以，農民工是一個數量龐大而又十分特殊的階層。根據一次對武漢市農民工的調查，僅有19.3%的農民工參加過家鄉最近一次的村委會選舉。與此同時，農民工對參與城市管理有著強烈的愿望，69.3%的農民工認為應該參加城市的管理。然而，農民工參與城市管理的實際狀況并不容樂觀。在城里，80%的農民工沒有參與所在社區的選舉。[3](p69)可見，農民工既沒有參加農村政治生活又不能融入城市政治生活，其政治參與處于游離于農村與城市的邊緣境地。

四是知識分子的政治參與責任感強。知識分子關注的范圍已經超越了本階層的自身利益，涉及到與民生密切相關的各個領域，充當了社會其他階層特別是弱勢群體的利益代言人，為維護社會公正起到了積極作用。

五是私營企業主的政治參與熱情高，務實性強。私營企業主階層是改革開放后的新生階層，由于近幾年大量的國有企業、集體企業改制為私營企業、加上黨在十六大報告中對私營企業主政治地位的認可，一些私營企業主也逐步產生了較強的參政欲望，有較強經濟實力的私營企業主基本上都參加了人大、政協、工商聯等組織。私營企業主的政治參與具有很強的務實性，他們參與政治的目的，更多的是為了獲得政治中心的認可，為了獲取一定的政治資本來鞏固和擴大他們的經濟利益。

3.非制度化參與呈擴大趨勢。

非制度化政治參與是指突破現有制度規范、沒有法律依據甚至是違法的政治參與。非制度化參與的表現形式主要有賄選、越級上訪、宗族、黑惡勢力干預政治、暴力參與。非制度化政治參與呈現出領域的廣泛性、主體的多元性、事件的偶發性、行為的暴力性等特點。近年來，群體性突發事件在數量和規模上呈上升態勢，而且有黑惡勢力干預其中，組織化程度提高，嚴重影響了民主政治的發展。

三、公民有序政治參與路徑選擇

公民有序的政治參與，是指公民個人、群體、公民團體在黨和政府領導下，以遵循憲法和法律所規定的民主權利為前提，通過自主、理性的方式，有序地去影響政府決策和政治生活的行為。[4](p86)針對當前我國公民政治參與存在的問題，既要避免公民政治參與不足，又要防止政治參與過度，參與不足會造成民主政治基礎的消解和弱化，參與過度會給政治體系造成壓力。因此，擴大公民有序政治參與必須循序漸進，使政治參與的規模和政治系統相適應，達到動態平衡，在具體的路徑選擇上要抓好三個著力點。

1.關鍵：建立健全政治參與制度。

亨廷頓關于政治參與與政治穩定之間的關系有一個基本公式：政治參與/政治制度化=政治動亂，如果制度準備不足，擴大政治參與會形成“參與危機”和“參與爆炸”，可能導致政治動亂。因此，政治參與制度的健全和完善是關鍵。

一是改革人大選舉制度。

改革人大選舉制度，一要提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例。雖然我國《選舉法》規定，全國人大和各級人大代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表。但事實上目前全國人大和各級人大代表中官員所占比例太大，人大代表的官民比例嚴重失衡。所以要進一步提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例。二要為選民提供更加公開、透明的知情環境。人大代表選舉中一個突出的問題就是選民對候選人的情況了解太少。通常對候選人的介紹僅僅只是發布書面介紹，內容也只是涉及到姓名、年齡、職業等基本情況，選民難以見到候選人本人，這就導致選民選人大代表具有很大的盲目性和隨意性。所以候選人的介紹方式應該實現多樣化，盡可能為選民提供直接的知情渠道。三要完善人大代表聯系群眾制度。可以逐步實行人大代表的職業化。只有這樣，人大代表才有足夠的精力傾聽選民的呼聲，反映群眾的意愿，完成人大代表的使命。

二是健全聽證制度。

聽證會是公民政治參與中對政府決策影響力最大，參與收益最明顯的一種參與形式。健全聽證制度，一要逐步擴大聽證的適用范圍。只要是不涉及國象安全和敏感信息，所有重大公共政策制定都應該采取聽證會的形式。二要建立對聽證代表意見的回應制度。在目前的實踐中，聽證流于形式是一個突出問題，其表現就是對聽證代表的不同意見不理睬。為此，應建立聽證代表意見回應制度，對聽證代表的意見，無論采納與否，都要予以回應，以提高聽證會的公信力。三要增強聽證會的公開性。增強聽證會的公開性主要是借助媒體，通過媒體向社會公布聽證會的相關信息，重大的聽證會可以考慮進行電視直播。

三是完善監督制度。

一要加強舉報制度。舉報不僅是公民履行監督權的一種具體方式，也是國家吸取民間力量遏制違法犯罪行為、進行社會治理的重要手段。但是，舉報人遭受打擊報復的現象也頻頻出現。因此，要重視保護舉報人的合法利益，應結合我國實際，制定一部《舉報法》，建立實際的舉報人的權利保護機制。二要推廣人民監督員制度。人民監督員制度是由人民監督員依照一定的程序，直接受理偵查案件，對查辦職務犯罪工作進行外部監督的一項制度。[5](p98)目前人民監督員制度仍在檢查系統試行，人民監督員的選任仍以檢察機關為主。要繼續深化人民監督員制度改革，加強人民監督制度的立法調研和論證工作，力爭把這一制度推廣到其他部門，使其成為人民監督的有效形式。三要改革信訪制度。要暢通信訪渠道，整合信訪資源，形成一個比較完善、相對獨立的信訪處理體系，加大信訪問題解決力度。

2.重點：擴大公民政治參與的領域和層次。

第一，擴大基層民主。

基層民主是我國民主政治實踐中最為活躍、最具有創造力的領域，也是公民政治參與最廣泛的領域。具體而言，在農村，要優化村民自治制度，主要是規范村委會直接選舉制度，完善民主議事制度，強化村級民主管理和民主監督制度。在城市，要完善社區居民自治制度。這就需要培育和發展社區組織。因為社區沒有資源，無法形成共同利益，居民難以形成社區歸屬感。要通過培育和發展社區組織，為居民參與提供組織載體，調動社區居民參與的積極性。

第二，擴大社會團體參與。

公民有組織地參與政治是現代社會政治發展的一個趨勢。在社團組織的發展過程中，政府發揮著不可替代的主導作用。政府要按照“重引導、少干預、多服務”的工作思路，積極引導、扶持社會團體參與政治，為社團組織的建立與發展提供必要的基礎和環境，如可以降低社會團體成立的門檻。我國現行的《社會團體登記管理條例》，不僅申請手續繁瑣，而且審核條件苛刻，既有人數的規定，又有資金的規定，還要求必須要有一個政府部門作為業務主管部門，但是許多政府部門不愿意作為社會組織的主管部門，這使得許多民間組織因為找不到主管部門掛靠而無法成立。因此，要放低此類組織成立的門檻，減少審批、登記環節，并給予一定的指導。

第三，規范網絡政治參與。

隨著網絡在我國的普及，利用網絡參與政治越來越成為我國公民重要的參政渠道。但是，網絡也助長了一些無序性的政治參與，給政府形成了一定的壓力。因此，在網絡環境下，要做到趨利避害，既借助網絡技術有效地擴大公民有序的政治參與，同時要避免由于網絡技術的不正當使用對政治參與的沖擊。由于我國互聯網技術發展較晚，在這方面的法律法規還是處于空白狀態。所以，要加快網絡立法，加強對互聯網的控制和管理，規范公民的網絡參政行為。同時，要加強網上信息管理，凈化網絡空間。因此，要重視政府網站建設。政府是社會各界中最大的信息資源的占有者，應該在各種信息源中樹立權威，抑制虛假信息的影響和泛濫，以確保公眾掌握信息的客觀性真實性，從而起到凈化網絡空間的作用。

3.保障：優化公民政治參與的社會生態環境。

公民的政治參與是在一定的社會生態環境中進行的，社會生態環境的優化可以為公民的政治參與提供良性的支持。

——規范政府行為。

公民依法政治參與，是要建立在政府依法行政基礎之上，因此要堅決杜絕政府與民爭利行為。特別是當前，在土地征用、房屋拆遷以及招商引資中，嚴禁地方政府打著“公共利益”的旗號，壟斷土地出讓權，堅決杜絕與民爭利，侵害公民合法利益的行為。同時，要提高領導干部的素質，提高其理論水平、政策水平和黨性修養，改進工作方式方法，促進其依法行政，避免因干部工作方法不當而造成的公民非制度化政治參與。

——營造健康的輿論氛圍。

健康的輿論氛圍可以促進公民制度參與意識的內化，達到潛移默化的效果。新聞輿論的導向正確與否，關系到政治局面、社會風氣，對國家的政治穩定具有重要影響。營造健康的輿論氛圍主要是發揮大眾傳媒的宣傳和輿論監督作用。因此，必須高度重視新聞輿論工作。只有在保證輿論導向正確的基礎上，公民利用開放的媒體表達利益才是有效的參與途徑。

——培育參與型政治文化。

目前，大多數公民參與意識不足的主要原因在于其公民意識的缺失。正如19世紀英國著名哲學家和經濟學家約翰·穆勒所言，一個絕對不能參與政治及公共事務的人，不能稱之為公民。因此，培育參與型政治文化的重點是加強公民意識教育，引導廣大公民關心公共利益，積極融入和參與公共生活，把我國公民培養成為真正意義上的的公民。公民意識的提高不是先天就有的，而是從教育和實踐中得來的。因此，要改革教育內容，把公民意識教育內容納入學校教育體系，將家庭、社會教育與學校教育結合起來，構筑全方位的公民意識教育網絡。同時，要加強民主實踐，特別是通過一些社團組織加強公民自治。社團組織在開展活動中，非常強調參與性和志愿精神，這種參與理念的傳播和實踐，將喚醒公眾的公民意識，進而促進參與型政治文化的形成。

[1]劉明君.關于比較政治學領域中的政治冷漠主義[J].理論與現代化，1998，（2）.

[2]劉偉.社會轉型期我國農民政治參與意識的不良傾向及其矯正[J].湖北行政學院學報，2011，（5）.

[3]丁云．當代中國農民政治參與[M]．北京：知識產權出版社，2011.

[4]張亞勇.黨的領導與公民有序政治參與研究[D].中共中央黨校博士學位論文，2008，（5）.

[5]杜峰．當代中國公民政治參與制度化研究[D].南京師范大學博士學位論文，2008，（5）.

責任編輯 周剛

D035-3

A

1003-8477（2013）11-0040-03

姚薇（1982—），女，中共宜昌市委黨校講師。