新疆實施邊境扶貧試點的基本經驗?

王 健

（新疆自治區扶貧辦綜合處 新疆烏魯木齊 830041）

2007年3月國務院扶貧辦牽頭組織開展了新疆阿合奇縣邊境扶貧試點工作,并取得了階段性的成果。為貫徹中央新疆工作座談會精神,國務院扶貧辦和新疆維吾爾自治區人民政府決定從2010年開始,新疆邊境扶貧試點擴大到17個重點縣(市)。新疆邊境扶貧試點歷經6年的成功實踐,既是一場革命性的扶貧開發,也是一場區域性的扶貧攻堅,更是具有中國特色軍民融合式發展和構建和諧邊境的戰略性措施。對于中國共產黨來說,應該是考驗黨執政能力十分重要的內容;對于新疆而言,還是維護邊境穩定和抗擊西方“疆獨”分裂圖謀的重大決策;對于邊境地區各族人民群眾來講,可以說是貫徹黨的十八大精神、全面建成小康社會的具體行動。新疆邊境扶貧實踐體現了夯實基礎、前沿謀略,強勢扶弱、力保民生,科學漸進、統籌發展、維護穩定、穩固邊防,彰顯執政、創造和諧的鮮明特征。6年來,新疆邊境扶貧試點已取得了一些成功經驗。

一、堅持科學扶貧是實施邊境扶貧試點的思想基礎

1.準確定位,民生為先。在當代中國,科學發展觀具有普遍的指導意義。以人為本是核心,謀求民生幸福是出發點和落腳點。新疆邊境扶貧試點工作是貫徹科學發展觀的生動實踐,科學發展觀指引科學的扶貧開發之路,是邊境扶貧試點工作的強大思想武器。順應邊民期待,增進邊民福祉是實施邊境扶貧試點的最高價值。為此,自治區黨委、自治區人民政府印發的《新疆維吾爾自治區〈中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)〉實施辦法》明確了以“立足民生、發展產業、統籌城鄉、安邊興縣”為邊境扶貧工作方針。隨之,全區邊境扶貧在以往實踐的基礎上完善了劃線定位內容。即,一線守邊、二線固邊、三線服務。一線要將住房、飲水、用電、行路、廣電、通訊等作為首要任務,注重解決守邊戶民生問題;二線要將培育優勢特色產業和健全社區服務功能作為重點,增強自我發展能力,創造固邊條件;三線要注重社會事業發展和公共服務能力建設,為一、二線的發展與穩定提供支撐和保障。通過試點使邊境地區的生產生活條件明顯改善,公共服務能力明顯增強,邊境軍警民聯防聯控機制不斷完善,確保穩邊固防、興邊富民目標的實現。可見,民生建設貫穿邊境扶貧試點的始終,試點工作力求統籌三線,區分功能,突出一線、分線指導,三線聯動。在實際工作中,新疆邊境扶貧試點始終圍繞民生制定目標,實現“村變、戶變、邊境一線變”,從而確保邊境貧困農牧民安得下、守得住、早脫貧、快致富。新疆邊境扶貧試點定位邊民第一、民生優先、一線重要的原則,體現了科學扶貧的理念,打破了過去窮守邊、守邊窮,無心守、守無心的被動局面,使多年沉寂的邊境線上充溢著具有中國特色扶貧開發的正能量,邊民富,則邊境安。隨著邊境扶貧試點的深入推進,邊民的幸福感與日俱增。

2.思路超前,科學規劃。正確的思路是引領邊境扶貧的前提。幾年來,新疆邊境扶貧試點堅持適應跨越發展的新形勢,順應邊境地區貧困群眾對扶貧開發的新期待,謀求邊境地區和諧發展的新變化,在推進邊境扶貧過程中,不斷調整和完善思路,提出了“減少貧困、縮小差距、構建和諧”的目標,確立了“劃分區域,分類扶持,整村推進,鞏固提高,完善機制”的扶貧工作方針,把邊境地區作為新疆扶貧三個重點區域之一,明確提出了優質林果業、優質畜牧業、設施農業、庭院經濟、土地整治、地方民族特色手工業、節水工程等“七類優先支持項目”,有力地推動了邊境扶貧工作。實踐證明,邊境扶貧試點工作準確定位是前提,制定規劃是基礎,資金項目是保障,社會參與是條件,措施有力是關鍵。

堅持科學扶貧必然要有與之相適應的科學發展的思路與規劃。按照“兩步走”戰略,新疆邊境扶貧擴大試點規劃大體分兩個階段組織實施。設定了2011年至2015年為近期目標值,2016年至2020年為遠期目標值。今后五至十年,新疆邊境扶貧試點步入了重要戰略機遇期,第一步是鞏固溫飽打基礎階段,第二步是全面改善奔小康。

新疆邊境扶貧擴大試點規劃首先準確把握科學扶貧的實踐要求,堅持統籌發展、城鄉互動、三線聯動、以邊帶城,確保一線宜守、二線宜居、三線宜業,總體上功能完備,適度超前,實現邊城一體化;其二是著力培育開放型經濟發展新模式,發揮邊境優勢,堅持內引外聯,增強發展后勁;其三是構建邊境地區產業發展新體系,依托產業致富邊民;其四是堅持瞄準機制,重點投入、優先投入邊境一線和農村,強化守邊意識,改善守邊條件;其五是扶貧開發與社會保障有機結合,依靠開發興邊,享受保障守邊,軍民共建固邊;其六是整村推進、連片開發,美化亮化、連線整治,建設具有中國元素、邊境特色、現代示范和富裕文明的邊境新村。新疆邊境扶貧試點正是在體現了民生、梳理了思路、完善了規劃、健全了機制的基礎上,使邊境扶貧擴大試點日趨成為科學扶貧的亮點。

3.生態扶貧,綠色發展。實施生態文明戰略是科學發展觀的重要體現,生態環境良好也是全面建成小康社會的重要目標之一。新疆邊境扶貧試點以來,十分注重邊境地區可持續發展,包括經濟、政治、文化、社會和生態環境的全面發展、協調發展。實現邊境地區“天藍、地綠、水凈”直接關乎到邊境扶貧試點的成敗,建設邊境地區生態文明,不僅符合邊境扶貧試點的需要,也符合邊境地區各族群眾的長遠利益和根本利益。因此,守住綠水青山,推進綠色發展,建設美麗邊境,建成宜居宜業宜游、各方協調發展的邊境新農村,探求生產發展、生活富裕、生態良好的邊境科學發展之路,是各級黨政共識,也是邊民所盼、發展所需。自治區將生態文明建設列入邊境扶貧試點的重要議題,堅持邊境扶貧與生態文明建設“兩個都要可持續”。同時,加大邊境地區自然生態系統和環境保護力度,大力發展環境友好型產業,降低能耗和物耗,保護和修復邊境地區的生態環境,積極發展循環經濟和低碳技術,使邊境地區的經濟社會發展與自然相協調。在推進邊境扶貧試點過程中,力求實現戈壁綠起來,牧草肥起來、山水美起來、牲畜旺起來、邊民富起來,新疆邊境扶貧試點正在著力打造邊境一線成為一道美麗的風景線。

二、整合資源力量是實施邊境扶貧試點的重要措施

1.四位一體,政策聚合。構建“四位一體”大扶貧格局,是開創新疆扶貧開發新局面的基礎,也是實施邊境扶貧試點的重要基礎。加強專項扶貧政策、行業扶貧政策、社會扶貧政策和援疆扶貧政策的整合,建立起相互配合、左右協調、上下貫通、責權一致的“大扶貧”運行機制,有利于進一步推動新疆邊境扶貧試點工作。一是運用專項扶貧政策,實施邊境扶貧試點。全力扶持邊境貧困鄉村和扶貧對象改善生存狀況與發展條件,確保扶貧對象安得下、守得住、能發展、可致富、保生態。同時,以提高邊境地區扶貧對象收入水平為目標,切實解決守邊又守窮的問題,因地制宜發展特色優勢產業。專項扶貧還包括落實以工代賑,貧困村村級發展互助資金試點。要支持和鼓勵邊境扶貧試點地區積極開展科技扶貧、文化扶貧、教育扶貧、生態扶貧、旅游扶貧等有利于提高扶貧績效的其它各類試點。二是運用行業扶貧政策,實施邊境扶貧試點。充分發揮行業扶貧的政策保障功能,把改善邊境貧困地區發展環境和創造脫貧的必要條件,作為行業扶貧政策的重要內容。諸如確保財稅政策支持,改善農村金融服務,加大投資建設力度,重視能源生態建設,開展科技扶貧服務,發展教育文化事業、醫療衛生、社會保障、人才扶貧政策、信息工程建設等方面,確保所有邊境貧困地區優先享受資金、項目的特惠制待遇。三是運用社會扶貧政策,實施邊境扶貧試點。切實加強定點扶貧工作,確保區內定點扶貧單位對邊境貧困地區的對口扶貧全覆蓋。堅持邊境扶貧促進邊疆和諧,促進邊境地區社會的公平與效率,切實保障邊境地區社會的公平正義。鼓勵邊民創業致富,倡導先富帶后富,增進互助友愛,增進民族團結,增強各族人民群眾的凝聚力、向心力。另外,動員邊境地區駐軍參與扶貧開發,組織邊境地區的企業開展定點幫扶,動員社會各界參與邊境扶貧。四是運用援疆扶貧政策,實施邊境扶貧試點。援疆工作是大扶貧格局的重要組成部分,是中央支持新疆跨越式發展和長治久安的特殊政策。援疆扶貧要堅持輸血與造血相結合,始終把關注、支持邊境地區農村貧困群眾脫貧致富作為援疆工作的重中之重。援疆資金項目的規劃安排,主要用在改善民生上,用在改善生產生活條件上,著力解決邊境地區各族群眾迫切需要解決的困難和問題,確保對口援疆在支持邊境扶貧試點工作中發揮積極作用。

2.統籌兼顧,資金整合。由于多年來投入相對滯后,邊境地區基礎建設十分落后。因此,加大基礎設施建設力度,大力改善邊境地區生產生活條件是邊境扶貧試點的重點工作。在資金投入方面,應統籌兼顧、多方整合,優先支持邊境貧困地區推進農業綜合開發,發展高效節水灌溉,進一步加大邊境貧困地區中小河流域治理、農村飲水、沼氣等工程建設,確保邊境貧困地區基本農田和農田水利設施有較大改善,提高邊境貧困地區農業綜合生產能力。全面解決邊境貧困地區無電村和無電人口的用電問題。加快邊境貧困地區公路交通建設,基本實現邊境貧困地區村村通油路、村村通客運班車、村莊居民區道路基本硬化。繼續實施邊境貧困地區退牧還草和防風治沙示范工程,做好草原植被的恢復和保護工作,改善邊境貧困地區生態環境。

3.維穩戊邊,軍民聯合。新疆邊境地區既是我國向西開放的橋頭堡,也是多種勢力競相角逐以及我國反滲透、反分裂、反顛覆的前沿壁壘。在新疆長達5600公里的邊防線上,守邊戍邊是邊防部隊和邊境地區黨委、政府共同責任,也是邊民愛國愛疆、堅守和建設家園的國民責任,更是新疆實施邊境扶貧試點的重大政治任務。新疆結合邊境一線聯防聯控的要求,通過大力實施邊境扶貧試點,不斷完善了聯防聯控基本保障體系,邊境地區生產發展、生活供給、維穩戊邊的主要功能得以強化,軍隊與地方共建邊防一線。在邊防部隊巡邏道路與邊境牧道建設、邊防部隊后勤供給與惠民物資供應、部隊巡防驛站與邊民民居建設、村級警務室建設與基層組織建設等方面,形成共建共有、資源共享、軍地兩用、守邊固防的格局。中央政治局委員、新疆維吾爾自治區黨委書記張春賢在中央扶貧開發工作會議上發言時就深刻地闡述了,新疆在阿合奇開展的邊境地區扶貧開發試點所帶來的巨大變化及其對周邊產生的積極影響。其試點成果集中體現在兩個方面:一是遵循立足民生、發展產業、安邊興縣、以村帶城的思路,實現邊民安心、穩居、致富的目標。二是探索出了“三線聯動”(一線守邊、二線固邊、三線服務)、軍警民聯防聯控的邊境扶貧新模式新機制新經驗。邊境扶貧模式已經作為富邊民之法、強邊防之道,不斷形成邊境地區跨越發展之大勢,促進穩疆興疆、富民固邊。

三、實施安居工程是實施邊境扶貧試點的基本手段

1.改善條件,定居為重。定居興牧、安居富民作為新疆這幾年浩大的民生扶貧工程,也是實施邊境扶貧試點的最基本手段,只有這樣才能確保邊境地區各族人民群眾安居樂業,守邊固邊、興邊富民。新疆邊境扶貧試點把實施邊民安居工程作為解決邊境貧困農牧民生產生活最緊迫、最現實的優先工程,邊民都稱之為“貼心工程”。貧困群眾的所思所盼成為邊境扶貧試點的具體行動,邊境扶貧試點成為鞏固和加強民族團結、凝聚黨心民心的重要舉措,贏得了民心,改善了民生,造福了民眾。正如國務院扶貧辦主任范小健于2009年6月1日在新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州扶貧開發工作情況匯報會上強調指出的:“真正帶有邊境試點性質的內容,是邊境戶的條件改善,真正體現‘邊'字的主要是邊民住房的問題”。實踐證明,新疆邊境扶貧試點以實施邊民安居工程為切入點,保障了邊民居有其屋、守有其所,留住了邊民的心,增添了邊民的幸福感,激發了邊民固守邊防的積極性。

2.完善配套,造福邊民。在實施邊民安居工程中,新疆扶貧部門十分重視和關注安居工程的配套建設,他們在突出穩居上下功夫,在三線布局上抓統籌,在體現政策上差別化,在完善配套上重投入,在尊重民愿上選特色,使邊民安居成線、成區、成規模。人居環境得到了優化,還展示了邊疆多民族風格,獨具新疆特色,邊民能就近發展生產,通過產業致富。邊民的生活起居條件十分方便、舒適、實用,既有城鎮化居住設施的現代生活特征,還具有安全抗震的穩固質量。在具體工作中,落實和整合各類配套資金,促進邊境安居小區實現“三通暢”(水、電、路)和“四起來”(房子亮起來、院墻圍起來、院內綠起來、家禽養起來),貧困群眾對邊境扶貧試點看得見、摸得著、有體驗。實施邊民安居工程不僅使邊境貧困村不失時機建成了嶄新的文明新村,還為邊境貧困村科學、協調、可持續發展創造了條件,也為黨的十八大提出的到2020年全面建成小康社會奠定了堅實的物質基礎。

3.瞄準一線,護邊固防。瞄準一線是新疆邊境扶貧試點中“三線聯動”的關鍵環節,瞄準一線主要目標就是居住在邊境一線的守邊戶,這也是確保邊境貧困群眾直接受益的關鍵所在,是實現“村變、戶變、邊境一線變”的重要措施和最有亮點的經驗之一。在邊境扶貧試點實踐中,為解決邊境扶貧目標瞄準偏離的制度性缺陷,新疆堅持把建檔立卡、一戶一冊作為邊境扶貧試點重要的基礎性工作,以確保邊境扶貧監測與脫貧機制在科學發展的軌道上不斷完善和推進。包括邊境地區在內的新疆扶貧開發做到了戶有證、村有冊、鄉有簿、縣有網,完善了貧困識別與瞄準機制,完善了貧困狀況監測機制,完善了扶貧到戶、一戶一策脫貧機制。有利于繼續堅持“四到人五到戶六到村”的工作要求,即感情聯系到人、思想教育到人、培訓落實到人、關愛幫助到人;扶持對象確認到戶、分類脫貧規劃到戶、項目資金覆蓋到戶、定點幫扶承包到戶、經濟效益考核到戶;領導干部聯系到村、規劃任務分解到村、項目資金分配到村、對口支援幫扶到村、脫貧措施落實到村、扶貧開發監測到村。對邊境扶貧試點更有針對性,有利于按照“三線聯動”實行差別化扶持的政策。國務院扶貧辦主任范小健在考察新疆邊境扶貧試點工作時提出“在邊境扶貧試點的過程中,雖然同是邊民,由于他的家庭所處的地理位置不一樣,他擔負的責任自然是不一樣的。由于這種差別的存在,相應的幫扶措施也是有區別的”。新疆在實施邊民安居工程中,一線守邊戶所享受的安居房建設補助標準明顯要高于其它類型貧困戶的建房補助標準。由于邊境扶貧試點的瞄準措施到位,瞄準目標明確,瞄準政策靈活,從而形成了一線穩,則邊境穩;一線興,則邊境興;一線富,則邊境富。

四、推動產業發展是實施邊境扶貧試點的根本途徑

1.因地制宜,突出特色。扶持特色優勢產業是促進邊境貧困地區發展的根本。新疆邊境扶貧試點以來,始終把優先扶持發展特色產業擺在邊境扶貧的重要位置,著力構建具有新疆特色、扶貧特色、邊境特色的現代農牧業產業體系,因地制宜發展邊境地區特色優勢產業。促進了新疆邊境地區農業農村經濟社會和諧發展。新疆邊境地區在穩步發展糧食生產的同時,南疆邊境地區堅持做優做強特色林果業,北疆邊境地區堅持做大做強現代畜牧業,促進傳統畜牧業向現代畜牧業轉變,繼而形成了新疆邊境地區區域特色十分明顯的產業集群。邊境地區依托地緣優勢,注重發展國際市場暢銷的綠色食品,走產業化外向型經營之路,善于利用國際間分工與資源配置,不斷開拓周邊國家的農產品,包括水果、蔬菜和傳統民族手工業等市場,以獲取近水樓臺的經濟效益。目前,特色產業在解決邊境貧困問題中的作用更加凸顯,在邊境地區農村經濟社會發展中的戰略地位不斷提高。

2.打造基地,產業興邊。新疆邊境地區始終堅持“抓龍頭、帶產業,重特色、強基地,上規模、帶農戶,有市場、保增收”的產業化扶貧思路,根據邊境農牧區的資源稟賦、區域布局,立足資源優勢,科學選定致富產業,引導邊境貧困農戶廣泛參與,建設了一批與農產品加工企業相配套的布局合理、優質專用、相對穩定的原料基地,并實行規?；N養、標準化生產、品牌化加工、產業化經營。邊境地區重點發展優質糧食、優質棉花、設施農業、油料、糖料、加工番茄、特色農產品和休閑觀光農業等優勢產業,形成各具特色的農產品產業帶和區域特征明顯的優勢農產品基地。邊境地區也將不斷發揮邊境地區的比較優勢,逐步形成一村一品、一鄉一業、一縣一個特色產業,以筑牢脫貧致富的產業基礎。

3.龍頭帶動,效益覆蓋。實施龍頭帶動戰略,是產業化扶貧的通用做法。新疆邊境地區以“三線聯動”為支點,注重在二、三線做好扶貧龍頭企業與邊境貧困村的產業開發對接,建立穩定合理的利益聯結機制,積極鼓勵和支持農民、龍頭企業以及其他各類經營實體,興辦農民專業合作經濟組織、農產品行業協會等民間組織。鼓勵有實力的企業到邊境貧困地區建立產業加工車間,走出符合新疆邊境地區實際的產業化扶貧新路子,讓邊境地區貧困農牧民從產業化扶貧中得到更多實惠,從而實現邊境地區貧困農牧民穩定增收。龍頭產業的帶到效應明顯,特別是新疆遼闊的地域,各地自然環境,經濟環境差異較大,必須重視差異化發展政策。新疆邊境地區經濟環境雖然較差,更應培植適合本土的優勢龍頭企業,發揮帶動效應,基本覆蓋人口相對分散的地方。

五、提高邊民素質是實施邊境扶貧試點的內生動力

1.強化培訓,提升能力。強化教育培訓,提高人口素質是確保邊境地區貧困農牧民脫貧致富的前提。實施邊境扶貧試點以來,新疆以提高邊境地區貧困勞動力素質和實現其就業為目標,大力開展轉移培訓、全力推進和鼓勵創業脫貧,并把提高貧困家庭勞動力就業能力和創業能力作為扶貧培訓的重要任務,促進邊境貧困勞動力更多地走上非農就業的路子,以達到盡快實現自我脫貧的目的。在實施邊境扶貧試點中,新疆強化職業技能培訓,力求使邊境貧困地區的勞動力能掌握一門以上非農就業技能。同時,開展好農牧民實用技術培訓,使邊境貧困農牧民普遍掌握1～2項農業實用技術,提高邊民的科學種養水平。另外,認真落實貧困勞動力培訓補助政策,按照“企業出單,市場訂單,政府買單,社會培訓”的原則,通過制度安排、政策扶持,保證扶貧培訓工作的順利開展,不斷提高扶貧培訓的就業率。通過開展各類培訓,提升邊境貧困地區農牧民的現代文化意識、就業技能和綜合素質,促進貧困地區農牧民從經驗型向知識型轉變,從傳統身份型向職業技能型轉變,從就業型向創業型轉變,使邊境地區的貧困農牧民不斷增加工資性收入。

2.尊重主體,催生動力。實現邊境貧困地區經濟社會又好又快發展,主體作為是關鍵,自身努力是根本。新疆邊境扶貧試點始終遵循這一科學的觀點,尊重邊境貧困地區干部群眾的主體地位,堅持和引導邊境貧困地區干部群眾鑄就不等不靠、勇戰貧困的意志,充分發揮邊境貧困地區干部群眾的主動性和創造性,進一步激發邊境地區基層干部群眾參與扶貧開發的熱情,提振邊民脫貧致富的信心,鼓勵、幫助和引導邊境貧困群眾自立自強,增強自我脫貧的信心和力量,在國家和自治區的扶持以及社會各界的幫助下,依靠自己的辛勤勞動去實現脫貧致富。同時,進一步弘揚中華民族扶貧濟困的優良傳統,引導、鼓勵和支持各類組織和個人通過多種方式參與邊境扶貧工作,形成全社會推進邊境扶貧的整體合力。

3.文化引領,激發活力。新疆堅持以現代文化為引領,是做好新疆工作的重要指引。十八大的勝利召開開啟了社會主義我國全面建成小康社會的新征程。創造性地實施邊境扶貧試點,并取得了豐碩成果。這對于全面建成小康社會具有更為普遍和更具根本的意義。在邊境地區“愛國愛疆、團結奉獻、勤勞互助、開放進取”的新疆精神深入人心,新疆精神以其特有的滲透力,貫穿于邊境扶貧工作始終?！笆亟⒎瞰I、減貧、發展”的扶貧精神與新疆精神相得益彰,不斷促進和豐富扶貧文化。

特別是近兩年來,新疆開展的“熱愛偉大祖國、建設美好家園”主題教育活動取得積極效果,普遍提高新疆各族人民群眾的信心和努力建設穩定新疆和富裕新疆的動力,“只有努力才能改變,只要努力就能改變”的觀念深入人心。這使邊境地區各族群眾從中感受教育、感受邊境扶貧試點帶來的美好生活,感受黨中央和偉大祖國的恩惠,激發邊境地區干部群眾自力更生、艱苦奮斗,用自己勤勞的雙手去創造幸福美好的生活信心和力量。與此同時,為邊境扶貧提供了強大的精神動力,長期奮戰在邊境地區的扶貧干部體味著文化自覺和“新疆扶貧精神”的內涵。扶貧干部憑著一種使命的力量,始終不渝地把扶貧開發的辛勤汗水拋灑在為民造福的大地上,把扶貧開發的業績寫在老百姓幸福的笑臉上,把扶貧開發的滿腔熱情傾注在真抓實干的崗位上?？傊?新疆實施邊境扶貧試點促進了邊境地區的安定、團結、和諧,無論是文化扶貧、精神扶貧都緊跟時代的腳步,在邊境地區釋放著前所未有的活力。

[1]在中央扶貧開發工作會議上的講話[N].人民日報,2011-11-30.

[2]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-12-18.

[3]在自治區黨委扶貧開發工作會議上的講話[J].今日新疆,2012(01).

[4]范小建.完善國家扶貧戰略和政策體系研究[M].北京:中國財政經濟出版社,2011.

[5]國務院扶貧開發領導小組辦公室.中國農村扶貧開發綱要(2011～2020)干部輔導讀本[M].北京:中國財政經濟出版社,2012.

[6]趙國民.奮進的征程——新疆扶貧開發探索與實踐[M].烏魯木齊:新疆人民出版社,2011.