美國西部開發實踐及其對我國對口支援西部地區工作啟示研究

劉貴彬 杜磊

(1中國人民大學馬克思主義學院;2北京大學馬克思主義學院北京10005)

2010年5月,中央召開新疆工作座談會,就開展新一輪對口支援新疆工作做出一系列重大決策部署。做好對口支援新疆工作,關系新疆長治久安和全國改革發展穩定大局,是一項極具探索性和創造性的偉大實踐,需要我們借鑒美國等西方發達國家經驗,開拓視野,博采眾長,取其精華,兼收并蓄,借鑒運用,不斷探索對口支援工作的新思路、新舉措。美國經過長時期的西部開發,其西部地區已成為與東部地區并駕齊驅的經濟增長極,東西部區域發展水平基本平衡。美國關于西部開發的政策措施和做法,對當前我國開展對口支援新疆工作具有很大的借鑒意義。

一、美國西部開發的基本情況和主要做法

1.美國東西部發展已基本平衡。19世紀以前,美國東西部發展水平曾存在很大的差距。從19世紀30年代以后,美國開始實施大規模的西部開發,大致經歷了農業開發、工業開發和科技開發三個階段。20世紀60年代,伴隨新科技革命,美國西部迅速興起了宇航、原子能、電子和生物工程等高科技產業,在高科技產業帶動下,西部經濟迅速騰飛。到20世紀90年代,美國西部經濟與東部經濟已可并駕齊驅,共同引領美國經濟增長,至此,美國東西部區域開發水平實現大體平衡。根據美國經濟分析署統計,美國2010年的平均人均國民收入39 937美元,新英格蘭地區1(New England)最高,人均國民收入48 840美元,高出平均水平8 903美元;東南部地區2(Southeast)最低,人均國民收入36 108美元,低于平均水平3 829美元,前者僅是后者的1.35倍。特別是西部地區(Far west)的人均國民收入達到41 785美元,與中東部地區(Mideast)的47 122美元,相差不大。目前,美國西部地區已無大面積連片待開發貧困區域,一些零星的相對欠發達地區散落在各地,各地區整體發展水平已無明顯差距。

2.美國東西部的區域均衡主要體現在公共服務均等化。由于各地的資源、環境、地理、歷史等都不同,實現同步水平是不可能的,所謂美國東西部發展平衡也是一個相對且動態的概念。根據美國經濟分析署統計,2010年美國各地區按照實際GDP總量由高到低排序依次是東南部地區、西部地區、中東部地區、五大湖地區、西南部地區、大草原地區、新英格蘭地區、落基山地區,東南部地區最高289 942 800萬美元,落基山地區最低45 528 900萬美元,前者是后者的近6.4倍,可見經濟總量懸殊。美國的區域均衡政策主要體現在公共服均等化方面,如幫助欠發達地區建全社會保障體系、建設高速公路網絡和信息技術網絡、進行環境保護等,使各個地區的公民都能享受到大致相當的公共服務水平。當然美國這種高度均衡社會保障體系也經歷了一個發展過程,伴隨著美國各地區經濟發展逐漸建立健全。美國社會保障體系的現代化始于20世紀30年代,羅斯?？偨y為應對“大蕭條”引發的社會危機,簽署了《社會保障法》,要求各州按照聯邦要求建立包括老年援助、失業救濟、兒童補貼、盲人救援等社會保障項目,把幫扶貧困者的主要責任由地方政府、民間組織提升到聯邦政府來承擔。美國社會福利制度現代化的基本完成于20世紀60年代,時任總統林登?約翰遜,著手實施“偉大社會”計劃,包括反貧困計劃,貧困者免費醫療服務計劃,低收入階層“醫療補助計劃”,及針對國內發展緩慢的地區給予各種補貼的區域性補助計劃等一攬子社會保障計劃。20世紀70年代后,經過尼克松、福特到卡特時期持續實施“偉大社會”計劃,美國基本建成了一整套全面的社會保障體系,特別是區域性補助計劃的實施使各州的社會福利水平逐步實現了均等化。

3.美國各級政府關于促進區域公共服務均等化的職責劃分清晰。美國是典型的聯邦制國家,政府體系大致分為聯邦、州和地方政府3個層級,各級政府間是一種分工合作的關系,從政府間職責分工看,政府事務劃分為聯邦事務、州事務、地方事務及共管事務,在憲法和法律中都有比較明確的界定。美國各級政府關于區域公共服務均等化的事權劃分比較清晰。從內容上看,聯邦政府主導跨區域的骨干交通道路和骨干信息通訊網絡建設,及出于區域均等化要求的公共教育、醫療、社會福利保障等公共服務工作,州政府主要負責執行聯邦援助計劃,向地方政府提供財政援助,監督地方政府活動等事務;地方政府主要負責地方市政建設、城市管理等地方性事務。從方式上看,聯邦政府主要負責立法、制定政策規劃并提供財政支持,州和地方政府負責執行、管理和提供一定的配套資金。由于,聯邦政府和地方政府之間不是領導與被領導的關系,聯邦政府部門一般會直接設立分支機構開展扶貧支援工作,如美國商務部經濟發展局在全美設有亞特蘭大、奧斯汀、芝加哥、丹佛、費城、西雅圖等六個區域辦公室,直接負責受理各地的援助申請,少數族裔商業發展局在全美設立亞特蘭大、洛杉磯、紐約、芝加哥、達拉斯等5個地區辦公室幫助各地少數族裔企業獲得合同貸款及開拓市場,提高少數族裔的收入水平和就業率。

4.依法推進西部開發工作和實行差別化的區域政策。美國實施西部開發、促進區域協調發展過程中十分注重立法。如美國早期西部開發的過程中,就著手制定了《1785年土地法》、《1800年土地法》、《1821年公共土地購買者救濟法》、《1850年伊利諾伊中央鐵路土地授予法》等法律,對于激勵拓荒者西進、維持有效的開發秩序發揮了重要作用。20世紀以后,美國把援助不發達地區的經濟發展置于嚴格的法律框架中,出臺了一系列開發落后地區的法律法規,如《1933年田納西河流域管理委員會法》,《1961年地區再開發法》,《1965年公共工程與經濟開發法,特別是制定了系統解決欠發達地區發展問題的《1993年聯邦受授區和受援社區法案》。以上關于美國西部區域開發的法律中,包含了一系列差別化的土地、稅收、金融、產業、道路、科技、公共服務等優惠政策,對于引導資本、人口、資源等向西部欠發達地區流動,特別是對于鼓勵民間資本參與西部開發及培養西部地區的自我發展能力發揮了極其重要的作用。

二、對我國開展對口支援西部地區工作的啟示和借鑒

盡管美國的國情、政治制度、發展階段等多方面與我國都有所不同,然其在開發西部欠發達地區、促進區域平衡協調發展等方面的經驗和做法值得我們在對口支援西部地區工作中借鑒運用。根據我國實際,結合美國經驗,我們就有關問題進行了研究,提出以下幾點思考建議。

1.將基本公共服務均等化作為對口支援西部地區工作的主攻方向,以確保西部地區2020年步入全面小康社會。美國東西部區域協調發展的成果主要體現在公共服務均等化方面,聯邦政府對全國的公共服務保障水平有標準和要求,即使生活在相對落后地區的居民也能享受到與其它地區大致一樣的公共服務水平,此舉既能消除獨立分裂傾向及社會動蕩的根源,也能促進人才及生產要素向相對落后地區流動,促進落后地區的發展。借鑒美國經驗,我們在對口支援西部地區工作中要明確主攻方向,中央政府和對口支援省市要著力幫助新疆承擔起公共服務均等化的職責,這既是國際經驗的啟示,也是中國國情的需要。

新疆、西藏、青海等受援地區由于地理、歷史、環境等客觀因素的制約,在短時間內實現與東部地區同步的經濟發展水平是不現實的,即使美國在實施了100多年的西部大開發之后,各地區之間的經濟實力水平也有不少差距,比如2010年美國加利福尼亞州的實際GDP為17 318億美元,而相鄰的內華達州實際GDP僅為1 116億美元,不到前者的1/15。目前,我國各地區之間不僅經濟總量差距巨大,人均水平也存在很大差距,如2011年北京人均GDP達到80 394元,而新疆人均GDP僅29 924元,單靠新疆等西部欠發達地區的經濟發展來提高當地公共服務水平、實現與全國的均等化,既是不合理的,更是不現實的。而且,客觀上看,影響新疆、西藏、青海等受援地區社會安定的最核心因素不僅僅是經濟發展水平問題,更多的是當地各族群眾的社會保障等公共服務問題。因此,建議中央政府、對口支援省市要把支援的最大著力點放在提高新疆的公共服務水平上來,努力使受援地區的各族人民享受到與東部發達地區人民大致相當的公共服務水平,既能有利于新疆2020年進入全面小康社會,也能為新疆地區的經濟騰飛創造條件。反之,如沒有完善的公共服務,很難吸引經濟要素向受援地區流動,國家、對口支援省市硬性安排的經濟要素也會外流。

2.將對口支援工作納入法制軌道,保障對口支援工作的規范化和持續性。美國在開發西部等欠發達地區的過程中,采用立法先行的辦法,出臺了一系列法律法規,保障了區域開發和扶貧救助等各項工作有序持久推進。我國開展對口支援新疆工作是一項具有中國特色的促進區域協調發展的偉大創舉和實踐,國內外都沒有成熟的經驗模式可供借鑒,很多工作具有很強的探索性和創新性,同時也具有一定的隨意性,多處在政策層面。雖然我們在黨中央的統一領導下有強大的國家動員能力,政策措施和行政手段具有靈活高效的優勢,但是對口支援工作的有些方面需要通過立法手段來解決,因為法律具有更高權威性、社會廣泛性和持久穩定性等優點。我國推進新疆、西藏等西部欠發達地區經濟社會跨越式發展、實現全國區域協調發展是一項長期而艱巨的任務,不可能一蹴而就,可能需要多屆政府堅持不懈的努力,因此保障對口支援新疆、西藏等西部地區工作長期平穩順利地推進,離不開強力且穩固的法律保障。因此,亟待將對口支援工作納入法制軌道,對口支援的任務、時限、資金、項目、成效、監督、考核、獎懲等各方面工作都需要進行立法,以確保對口支援工作的規范有序和持續推進。

3.綜合運用政府和市場兩個方面的力量,建立推進對口支援工作雙輪驅動格局。美國實施西部開發的過程中,聯邦政府一方面幫助欠發達地區健全社會保障體系、建設高速公路和信息技術網絡、環境保護等公共服務項目,為欠發達地區發展創造條件;另一方面,制定差別化的優惠政策,通過市場機制引導人才、社會資本等經濟要素向欠發達地區流動。借鑒美國經驗,我國在開展對口支援的過程中,也要綜合運用政府和市場兩個方面的力量,一方面通過政府支援資金著力幫助受援地區建立相對完善的社會保障體系和高水平的交通、市政、信息網絡等基礎設施,改善當地各族群眾的生活質量,為西藏、新疆、青海等地經濟發展創造條件,奠定長治久安的基礎。另一方面,要針對受援地區在土地、財稅、金融、科技、人才等多方面實施差別化的優惠政策,引導經濟發展要素向新疆等欠發達地區流動,特別是要引導鼓勵社會資本參與對口支援新疆工作,從而建立政府與市場推進對口支援新疆工作的雙輪驅動格局。

中央新疆工作座談會開啟新疆整體工作的新篇章,援疆工作開創了新模式。這對扎實推進和系統規范對口支援新疆工作具有新的跨越意義。近幾年來,新疆經濟社會飛速發展,各項經濟社會發展指標均有較高增輻,人民群眾收入明顯改觀。新時期新階段,黨中央和國務院援疆工作更具長遠性,帶動性,扎實推動對口支援新疆工作,必將積累豐富的對口援建實踐經驗,不斷推動社會主義建設事業向前邁進。

[注釋]

[1]新英格蘭地區:位于美國東北部,是美國最發達的地區之一.

[2]東南部地區實際上整體經濟總量全美最高,由于人口也是全美最多,平均下來全美最低,位于中西部的落基山地區經濟總量最低,但是人口也最少,平均收入反而較高.

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