國際河流對國家安全的影響

王志堅，何其二

(1.河海大學法學院，江蘇 南京 210098;2.南京陸軍指揮學院軍隊政工系，江蘇 南京 210045)

國際河流是由于自然的聯系構成一個單一的整體，并且流入同一終點的地表水和地下水系統。國際河流形態包括涉及不同國家同一水道中相互關聯的河流(干流和支流)、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運河。在統計意義上相當于國際流域，在水管理意義上相當于流域淡水資源［1］。國際河流伴隨著流域國家的發展進程，對流域國家影響舉足輕重。特別是在目前城市化、工業化進程加速的情況下，對國際河流的可持續利用問題，已成為國際河流流域國確定其社會經濟發展目標的先決條件。國際河流安全是流域國家安全的重要組成部分，不但影響著流域國家的地緣政治格局，而且對流域國家國內政局的穩定以及經濟和社會安全產生著重大影響。流域國家的相互依賴性決定國際流域合作是解決國際河流爭端的最佳途徑，也是實現國家安全和流域地區安全的重要基礎。

1 國家安全視角下的國際河流問題

國家安全是指一個國家政治、經濟等方面相對穩定、完整和沒有威脅、恐懼的狀態，以及維持這種狀態的能力，主要包括“保持國家的統一和領土完整，維持其與世界其他國家和地區的必要的經濟聯系，防止外來力量對其制度和統治進行破壞，以及對它的邊界進行控制”［2］。它具有歷史性、多維性或綜合性(國家安全包括政治、經濟、軍事、外交等方面)、相對性(國家安全因時間、地點、對象、條件而異)、二元性(國家安全含有主、客觀兩方面的內容)、層次性(國家安全是國際關系中一系列安全概念的關鍵環節)等特征。影響國家安全的因素既有現實的，也有潛在的。

一般情況下，戰略家習慣用傳統的觀點來研究國家安全。考察一下過去兩個世紀里經典戰略家的著作，可以發現他們所關注的基本問題具有相當強的穩定性［3］。“國家總是把軍事安全放在優先地位，以防止對其生存形成的種種威脅”［4］。即國家安全主要是軍事問題，盡管與經濟、政治領域存在著一定程度的相互聯系、相互依賴、相互制約的關系，但是它們之間存在著較為清晰的界限，具有相對的獨立性。

然而，隨著國際關系的發展，安全日益超出純粹軍事領域而向其他領域擴展。“安全增加了新內容。國家的生存安全一般具有了保障，多數國家的人民除生存外在其他方面也希望感到安全。除了保證國家疆界范圍內的有形存在外，大多數現代國家安全政策還要確保經濟繁榮、民族自治以及政治穩定”［4］。國家安全利益的內涵與外延不斷擴大，安全問題顯著增多，并越來越復雜化。傳統的安全觀念及安全戰略已顯示出其狹隘的一面，需要進行更新才能適應新的歷史時期國際經濟政治發展的大趨勢。

國際河流對地區安全的影響屬于非傳統安全領域。非傳統安全問題是除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的因素。與傳統安全相比，非傳統安全在內涵方面向橫向擴展，突破了原有的軍事安全框架，擴大到經濟、文化、科技、社會和環境等各個領域的綜合性安全。國際河流安全也是流域地區內的國際安全問題，一條國際河流最少涉及兩國的國家利益，有的國際河流則有若干個流域國，所以有關國際河流的問題，絕不是某一國國內的問題［5］。國際河流安全問題具有如下的特征:①跨國性，某個國家存在的個別問題，發展下去可能對別國乃至地區安全發生影響，甚至是某些地區流域國共同的問題;②解決起來難度大，很難通過采取單一手段來處理，需要綜合運用政治、經濟、外交、法律、科技等多種方式來解決，并根據實際，采取形式多樣、逐步推進的合作方式;③它可以和其他問題相互影響，相互交織，并進而呈現放大效應;④國際河流問題對國家安全的影響表現為一種較為長期、潛在積累的方式，它的表現不像傳統安全那樣直接、有緊迫感(如軍事沖突、外來入侵等);⑤國際河流問題如果長期得不到有效解決或者緩解，可能引發武裝沖突。

2 國際河流對流域國家安全的影響

2.1 政治安全方面

有關國際河流的爭端會改變流域國的地緣政治地位、流域國之間的關系，對國家政治安全造成很大的影響。國家政治安全是指國家主權、領土、政權、政治制度、意識形態等方面免受各種侵襲、干擾、威脅和危害的狀態。在現實生活中，很多國際國內沖突是由國際河流引起的，如1947—1960年印度、巴基斯坦因為印度河水分配與利用以及把河水用于軍事、政治目的問題，1978至20世紀末埃及、埃塞俄比亞、蘇丹為尼羅河水資源開發及政治利用而產生的國際國內問題等等［6］。

國際河流的利用甚至會引發領土現狀的變動。1977年，匈牙利與原捷克斯洛伐克簽訂了《關于蓋巴斯科夫—拉基瑪洛堰壩系統建設和運營的條約》，規定兩國以共同投資的模式在各自領土內的多瑙河河段開展大壩建設項目，目標是實現多瑙河“布拉迪斯拉發—布達佩斯”河段水資源的充分利用，推動雙方在水資源、水能、航運、農業和其他經濟產業方面的發展。但1989年匈牙利以該工程可能產生不能預見的損害為由拒絕按1977年條約在自己領土內進行大壩建設。1991年條約的繼承者斯洛伐克決定在自己領土內單方面建設大壩并分流多瑙河水。該工程實施后，多瑙河80% ～90%的水被引入斯洛伐克境內水渠供其電站發電，導致河道內的多瑙河天然河道水位大幅下降，造成兩國30 km界河邊境線產生變化，從而影響到地區安全和穩定。而在一些邊界不穩定地區，情況更是如此。

國際河流爭端往往和其他的因素結合在一起，因而比單純的水資源沖突更為復雜，解決起來也更加困難。對于流域國來說，國際河流不但關乎淡水資源，還額外附帶著其他的利益。約旦河沖突就是如此。約旦河對以色列、敘利亞等流域國的生存至關重要。1948—1980年，以色列的耕地面積從2.67萬hm2增加到7.33萬hm2，其中至少一半以上的耕地需要澆灌。據估計，到21世紀上半葉，以色列居民用水量將從1992年的4.3億m3增加到6.3億m3。同時，約旦和敘利亞也都嚴重依賴約旦河系的水資源，由于以色列大量使用約旦河和太巴列湖的水，太巴列湖以南的約旦河水受到嚴重污染，導致國內部分地區動蕩。此外，以色列每年從雅穆克河引走約l億m3的水，使約、敘聯合修建的“團結壩”攔不到水，加上以色列在黎巴嫩南部肆意掠奪水資源，使阿以矛盾更加尖銳。但以色列長期頑固占領戈蘭高地和黎巴嫩南部并不僅僅是為了保證自己的水源以維護國家的經濟利益，還因為戈蘭高地對以色列有著重要的軍事戰略意義，阿以雙方誰占領了高地就能確保自己在軍事上的有利地位。經濟利益和軍事利益相互交織，使沖突遲遲得不到解決。

國際河流不但改變流域國的地緣環境，在特殊情況下還可能是國家安全威脅的重要來源，成為國際政治斗爭的籌碼和手段，甚至有可能成為地緣政治沖突和戰爭的目標，影響到民族國家內部的穩定甚至政權的變更。在1991年海灣戰爭中，伊拉克、科威特兩國的水壩和水利系統就曾成為交戰雙方的攻擊目標，從而遭到嚴重損壞。海灣戰爭后，由于大部分輸水、儲水設施遭到破壞，伊拉克國內發生了嚴重水荒，如果土耳其減少底格里斯河流入伊拉克的水量，伊朗截住其境內的底格里斯河支流，將會大大增加對薩達姆政權的壓力，雖然在現實中由于種種原因，兩國沒有這樣做。

2.2 經濟安全方面

經濟安全是國家安全目標體系的有機組成部分，可以促進對國家整體安全的維護［7］。主權國家經濟發展和經濟利益處于不受內部或外部因素的破壞和威脅的狀態，或者即使受到威脅也能保持經濟利益不受重大損害就是經濟安全。冷戰結束后，在國際競爭中，經濟因素的重要性日趨上升，國家經濟安全涉及的領域越來越多，凡是對國家經濟發展和整體經濟利益有重大影響，且又面臨較大的國內外不安全因素威脅的問題都屬于國家經濟安全領域。國際河流對國家經濟上的重要性使其對國家經濟安全有著相當大的影響。

a.國際河流影響著國家的能源安全。能源安全是在20世紀50年代以后出現的，它是國家經濟安全的重要領域，在國家安全體系中占有重要的地位。1973年阿以戰爭引發的石油危機促使發達國家開始認識到能源安全的重要性。1974年，國際能源機構正式提出以穩定原油供應和價格為核心的能源安全概念［8］。現代意義上的能源安全是能源供應安全和能源使用安全的有機統一。水能作為可以再生的能源是能源安全領域的重要組成部分。只有在能源安全的基礎上，國家安全才有保證［9］。

中亞五國獨立20多年來，大多數的外國投資者都把精力集中在該地區的能源和礦物資源采掘行業，但目前該地區的水資源危機越來越嚴重。阿姆河流域的塔吉克斯坦下游幾個用水國之間因水量分配問題存在著嚴重的矛盾，上下游國家爭論的焦點在于，下游的國家希望上游國家能有規律地放水進行灌溉，并且認為水不是商品，而石油和天然氣則不一樣。隨著石油、天然氣和煤礦的價格逐年上漲，上游國為了避免支付日益昂貴的能源進口費，開始在夏季和春季蓄水，以提高冬季的發電能力，保障本國的能源供應和安全。

b.國際河流影響著國家的糧食安全。近幾年糧食供求趨緊，糧食安全問題再次成為人們關注的焦點。糧食安全是保證任何人在任何時候都能得到生存與健康所需要的足夠食品，其最終目標是確保所有的人在任何時候能買得到又買得起所需要的基本食品。對于一個國家而言，糧食供給來源只有兩個:一是本國生產;二是國外進口以彌補國內糧食產需缺口。從這個意義上看，國家糧食安全，說到底就是一個國家的糧食在多大程度上達到自給，糧食供應的對外依賴程度有多大，糧食進口規模多大才是“適度”的問題。

影響糧食安全的因素很多，比如耕地的多少、生態環境、種植結構、水資源以及人口等等，其中水資源的影響近些年來尤為突出。如果說石油是“工業的血液”，那么農業的血液便是水。在可用的水資源中，國際河流中的淡水占了一半，在有些地區的比例甚至更高。在中東地區的河流都是國際河流，灌溉用水都來自這些河流。在20世紀60年代以來，阿拉伯產油國認識到了農業的重要性，在農業發展中投入巨資，希望實現糧食自給。除了土耳其以外，中東其他國家的農業生產條件極差，但為了減少對進口糧食的依賴，確保經濟上的獨立，中東絕大多數國家都把發展農業置于國家戰略的首位。該地區的耕地大都需要澆灌，消耗了大量的淡水。據估計，農業用水占中東年均用水量的70%以上，這一比例在部分國家更高:如以色列為75%，沙特阿拉伯和埃及高達90%。為了保證農業生產，阿拉伯國家政府不得不為農業用水提供大量財政補貼，約旦農業用水價格為每m3約3美分，但成本為35美分，埃及每年僅補貼農業用水就得花費50億～100億美元。由于中東國家對農業生產的高度重視，使流域地區各國在這方面的矛盾日趨激烈。

2.3 環境安全方面

環境安全是人類社會經濟活動對自然資源超常利用或排污納垢對生態環境破壞所造成的環境安全問題。1987年，世界環境與發展委員會在《我們共同未來》研究報告中首次使用了“環境安全”的概念［10］。國際河流的污染問題已經對個人、社會、國家的切身利益和自然環境造成了嚴重威脅，有些地方甚至已經引發了生態危機，影響到國家社會經濟的可持續發展。

位于中亞的咸海，曾是世界第四大內陸湖泊，由發源于天山山脈的錫爾河和發源于帕米爾高原的阿姆河輸水。1960年之前，咸海入湖流量平均每年560億m3，水面面積6.6萬km2，水體總量1萬億m3。但是由于前蘇聯對咸海的不合理使用和過度開發，咸海流域的生態環境遭受了毀滅性的破壞。據實際觀測，從1971～1975年，錫爾河、阿姆河入湖水量分別為每年53億m3、212億m3，而從1976～1980年，水量下降為每年10億 m3、110億m3。1981～1990年，錫爾河、阿姆河的入湖水量總計僅為每年70億m3，水域面積從6.6萬km2縮小到3.7萬km2，海岸線后退150km。由于遠距離引水，大規模開墾，不適當灌溉，過度使用化肥、農藥等，使這一地區的生態環境遭到嚴重的破壞，帶來了令人難以想象的巨大的生態災難。

3 國際河流合作有利于維護和拓展流域國家利益、促進地區安全

雖然流域國家在地緣政治和環境方面存在的差異使流域國家在國際河流上追求的利益并不完全一致(例如上游國對國際河流的利用一般以非消耗性利用(如發電)為主，下游國則主要是消耗性利用)，但流域國家的利益目標上也有共同點，那就是希望流域地區穩定，以維護國家安全環境和經濟發展環境。為了實現這個目標，流域國之間都希望自己的目標在不影響地區安全的情況下通過相互協商與合作得以滿足，如通過談判解決水量控制問題、通過相互協作提高河流的有效利用，減少污染等途徑，使自己的利益追求得以實現。因此，國家利益既是國際河流合作的重要推動力量，也是其主要目標。

國際河流合作還有利于打破地區安全困境，促進流域地區安全。冷戰后國際現實已經發生了深刻的變化，布爾［11］30年前所設想的沒有冷戰的“更加地區化的世界體系”已經成為了現實。世界正日益成為“地區的世界”。國際安全的地理范圍不斷分化，統一的全球邏輯已經不復存在，地區安全的總和構成了整體意義上的世界安全，地區體系已經成為國際政治經濟中有著相對的自主地位的結構層面，對世界安全發揮著獨特的作用與影響。流域地區國家間通過合作而展開的良性互動，不但可以解決國際河流沖突，消除彼此間意識形態、宗教和民族、對國際河流認識等方面的差異，促進流域國家間更廣泛更深入的經濟合作，建立相互信任關系，使沖突國家從競爭對手轉變為潛在的合作伙伴，而且還可能形成有效的可以消除未來潛在沖突的地區合作機制，建立起正常而有效的溝通渠道，促進地區在經濟甚至政治層面上的展開合作，使地區進入一個結構穩定的進程。在這種安全進程之下，流域地區會形成有效的地區安全機制，最終呈現出了政治、經濟與社會一體化的整體性特征。

［1］王志堅.國際河流法研究［M］.北京:法律出版社，2012.

［2］BROWN H.Thinking about national security［M］.Boulder:Westview Press，1983.

［3］［澳］克雷德·A.斯奈德.當代國家安全和戰略［M］.徐緯地，譯.長春:吉林人民出版社，2001.

［4］［美］約瑟夫·奈.美國定能領導世界嗎［M］.何小東，譯.北京:軍事譯文出版社，1992.

［5］邢鴻飛，王志堅.國際河流安全問題淺析［J］.水利發展研究，2010(2):27 －29.

［6］邢鴻飛，王志堅.國際河流與地區安全［J］.水利經濟，2010，28(3):46 －48.

［7］聶富強.中國國家經濟安全預警系統研究［M］.北京:中國統計出版社，2005.

［8］陸忠偉.非傳統安全論［M］.北京:時事出版社，2003.

［9］王家樞.礦產資源與國家安全［M］.北京:地質出版社，2000.

［10］聯合國環境與發展委員會.我們共同的未來［M］.王之佳，柯金良，譯.長春:吉林人民出版社，1997.

［11］BULL H.The anarchical society:a study of order in world politics［M］.Hampshire:Columbia University Press，1977.