建立鐵路公益性運輸補(bǔ)貼機(jī)制的思路建議

劉 云，廉李章

（1.蘭州城市學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)與旅游文化學(xué)院；2.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

全國人大審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，鐵路實行政企分開，建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補(bǔ)貼機(jī)制。隨后國務(wù)院在《關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》中進(jìn)一步明確，對鐵路的承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損，研究采取財政補(bǔ)貼等方式，對鐵路公益性運輸虧損給予適當(dāng)補(bǔ)償。本文從分析現(xiàn)狀和把握難點入手，就順利推進(jìn)改革提出一些設(shè)想。

一、鐵路公益性運輸服務(wù)的現(xiàn)狀

1.公益性鐵路。公益性鐵路是指主要服務(wù)政府政策目標(biāo)的社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益的鐵路，在規(guī)劃設(shè)計時就突出考慮政治穩(wěn)定、國土開發(fā)、民族團(tuán)結(jié)、國防建設(shè)、社會公平等因素，而將項目經(jīng)濟(jì)效益放在次要和服從的位置。公益性鐵路修筑工艱款巨，初始投資大，建設(shè)周期長，項目交付使用后，因低運價、低運量和高營運成本造成鐵路企業(yè)收不抵支，經(jīng)營虧損不可避免。然而公益性鐵路項目又產(chǎn)出了顯著的國民經(jīng)濟(jì)效益，外部利用者和一般消費者享受到低運價便利，隨著運輸流向鐵路轉(zhuǎn)移和集中，社會物流成本整體降低，它既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，還是某些純公共物品（國防、國土開發(fā)）的重要組成部分。[1]比較而言，西北鐵路是我國鐵路網(wǎng)中公益性最強(qiáng)的板塊，已建和在建青藏、南疆、蘭渝、敦格、敦煌等公益性鐵路，其中青藏鐵路是邊際社會產(chǎn)值與項目產(chǎn)值最大化分離的鐵路建設(shè)項目，而南疆鐵路則是公益性因素導(dǎo)致政策性嚴(yán)重虧損的典型。

2.公益性運輸。公益性運輸是指鐵路部門以低于成本的價格提供的社會運輸服務(wù)。學(xué)界目前界定的公益性運輸項目主要有：學(xué)生、傷殘軍人運輸；搶險、救災(zāi)物資運輸；支農(nóng)物資運輸；軍事物資運輸；軍運客運；鐵路支線運輸；特種物資運輸?shù)取Ｈ?8個鐵路局（公司）均不同程度地承擔(dān)公益性運輸任務(wù)。其中，支農(nóng)物資運輸量2010年已占全路貨運總量的4.68%，為運量最大的公益性運輸項目。有全國人大代表統(tǒng)計鐵路對糧食、棉花、化肥、農(nóng)藥、磷礦石等支農(nóng)物資實行減免鐵路建設(shè)基金和低運價政策，年均減收約136億（武汛，2009），而鐵路部門近年則披露涉農(nóng)物資運輸年損失額達(dá)數(shù)百億。盡管這些數(shù)據(jù)還有待核實，但可以確認(rèn)公益性運輸使鐵路自身蒙受的利潤損失相當(dāng)之大。公益性運輸涉及面廣，折扣率高，如學(xué)生、傷殘軍人運輸?shù)恼劭勐蕿?0%，收入難以彌補(bǔ)成本。鐵路企業(yè)承擔(dān)的公益運輸運量越大，損失也越大。鐵路部門以自身收益的大量外溢為政府公益性目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

鐵路公益性線路和運輸是基本公共服務(wù)中成本大于收入的部分，公益性運輸虧損是企業(yè)不能自化解的政策性虧損。長期以來，中央政府指令鐵路實行“交叉補(bǔ)貼”，即在鐵路行業(yè)內(nèi)部以經(jīng)營利潤彌補(bǔ)公益性虧損，“整體打包”自行消化公益性運輸成本。中央政府無需說服協(xié)商就向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁公益性運輸成本的權(quán)威行使成本很低。表面上看，公益性運輸成本交由企業(yè)承擔(dān)，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕。公益性運輸成本在政府低運價管制下固然未向前轉(zhuǎn)嫁給消費者，而是向后完全轉(zhuǎn)嫁給鐵路企業(yè)，中央政府最終還是鐵路龐大積累債務(wù)的“買單”者，所發(fā)生的交易費用實際上高不可估。政府的公益性事業(yè)讓企業(yè)承虧減負(fù)是不合理的，建立公益性運輸補(bǔ)貼機(jī)制是應(yīng)有的制度安排。但由于長期執(zhí)行“交叉補(bǔ)貼”，公益性運輸責(zé)任主體不清，政企財務(wù)邊界模糊，“如何補(bǔ)貼、補(bǔ)貼多少”是政府和企業(yè)都不熟悉和不擅長解決的改革現(xiàn)實難題。

二、針對“如何補(bǔ)貼”難題，統(tǒng)籌確定補(bǔ)貼原則、范圍、對象和方式

1.建立補(bǔ)貼機(jī)制是自上而下推動的改革，也是中央政府處置鐵路公益性問題方式由“交叉補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“購買”的高級別和高難度改革。著眼妥善解決歷史遺留問題，立足重塑新型政企關(guān)系，依據(jù)國務(wù)院政企分開、理清職責(zé)、確保穩(wěn)定、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)要求，先立補(bǔ)貼原則，據(jù)以制定認(rèn)證細(xì)則，是改革有序推進(jìn)減少試錯性成本的前提保障。

2.公益性線路主要鋪設(shè)于西部特別是西北民族邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)。公益性運輸主要包括軍人、學(xué)生的半價優(yōu)惠和搶險、救災(zāi)、支農(nóng)、軍用物資的優(yōu)價和無償運輸。雖然補(bǔ)貼范圍已匡定包括“公益性線路”和“公益性運輸”，然而，由于前者除了強(qiáng)公益性的青藏線、南疆線，還存在不少公益性強(qiáng)度次之但公益性亦強(qiáng)于經(jīng)營性的線路，且干線、支線和專用線構(gòu)成復(fù)雜，學(xué)界至今對“公益性線路”仍無統(tǒng)一清晰的劃定。而后者除上列諸多項目還涉及到市郊旅客、專列及國際運輸?shù)龋瑢W(xué)界普遍認(rèn)為“量大面廣”為我國鐵路公益性運輸?shù)耐怀鎏卣鳌Ｒ虼耍斜匾诔浞盅芯颗c論證基礎(chǔ)上，對納入補(bǔ)貼框架的“線路”和“項目”予以再確認(rèn)，從而細(xì)化改革方案，進(jìn)一步廓清補(bǔ)貼范圍。

3.補(bǔ)貼對象為鐵路運輸企業(yè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全路18個鐵路局（公司）均承擔(dān)公益性運輸任務(wù)，近5年經(jīng)營總盤點為11家盈利7家虧損，企業(yè)間公益性運輸虧損的拖累程度及自化解能力差別甚大。太原、鄭州等鐵路局的經(jīng)營性利潤足以彌補(bǔ)公益性虧損，而青藏鐵路公司單一管理“天路”運輸根本不存在保本經(jīng)營的機(jī)會。鑒于鐵路內(nèi)部的復(fù)雜情況，補(bǔ)貼對象可先確定為中國鐵路總公司，由其遴選確定二次補(bǔ)貼對象，引入特許權(quán)競爭并擇選適用模式，那些達(dá)到補(bǔ)貼規(guī)定條件、補(bǔ)貼額度要求合理、承諾保障服務(wù)質(zhì)量的企業(yè)獲得補(bǔ)貼資格，那些托管強(qiáng)公益性線路和因公益性運輸造成政策性嚴(yán)重虧損的企業(yè)列為重點補(bǔ)貼對象。

4.從青藏線的調(diào)研情況來看，公益性線路經(jīng)營虧損主要由低運價、低運量、高營運成本的“兩低一高”因素所致。財政補(bǔ)貼可作為收入使用，使低運價低運量下的有限收入得到追加；財政補(bǔ)貼還可使用于彌補(bǔ)成本，使高營運成本得以削減，分別形成“收入大于成本”和“成本小于收入”的補(bǔ)貼效應(yīng)。就后者而言，青藏鐵路高寒凍土區(qū)多災(zāi)害線路養(yǎng)護(hù)、“多套冗余、互為備用”專用設(shè)備購置維修、旅客列車特殊服務(wù)等支出費用是普通鐵路所沒有的；高原牽引主力機(jī)型——內(nèi)燃機(jī)車每萬噸公里耗油量為全路平均水平的1.48倍，大修、中修、小修、輔修的平均時間分別高出全路平均水平的6.9%、49%、48%和59%。[2]對其特殊線路養(yǎng)護(hù)、專置設(shè)備維護(hù)、高原機(jī)車作業(yè)、旅客特殊服務(wù)成本予以專項定額補(bǔ)貼，以原始消耗報表及有關(guān)記錄為依據(jù)，以達(dá)到全路平均成本水平為標(biāo)尺，是一種涉面小可單獨并透明化操作的成本補(bǔ)貼方式。因而認(rèn)為在強(qiáng)公益性線路經(jīng)營虧損補(bǔ)償上，直接追加運輸收入和直接彌補(bǔ)營運成本的補(bǔ)貼方式均可奏效。而同時注重運價、折舊、稅收、貸款、輔業(yè)和債務(wù)處置等配套政策的研究與應(yīng)用，對深化補(bǔ)貼機(jī)制改革及其與鐵路投融資體制改革接軌都具有現(xiàn)實而重要的意義。

三、針對“補(bǔ)貼多少”難題，務(wù)實擇定補(bǔ)貼比例和建立成本分?jǐn)倷C(jī)制

補(bǔ)貼多少的前提依據(jù)為虧損多少。問題在于，鐵路部門從未正式公布過公益性線路和運輸虧損的完整數(shù)據(jù)，現(xiàn)有文獻(xiàn)也未見之基于定量分析的企業(yè)個案實證。僅根據(jù)調(diào)研獲得的內(nèi)部數(shù)據(jù)得知，近5年運輸盈虧年平均值，青藏鐵路公司和烏魯木齊鐵路局（托管南疆鐵路）均在-20億以上，承擔(dān)繁重糧食調(diào)運任務(wù)的哈爾濱鐵路局則在-50億以上。雖然可判定鐵路“三大虧損戶”的虧困主要由公益性因素所致，卻很難測定其具體損失額及客運、貨運、路網(wǎng)各自成本費用。客觀地說，在公益性與經(jīng)營性因素交叉情況下單獨分離前項成本的難度很大，加之長期執(zhí)行交叉補(bǔ)貼，鐵路運輸企業(yè)發(fā)生虧損無需界定究竟是公益性還是經(jīng)營不善虧損，“整體打包”的處置成為常態(tài)。[3]公益性運輸成本賬是企業(yè)的模糊賬，也是企業(yè)在“大鍋飯”體制下不愿公開的信息數(shù)據(jù)。

政府僅對上述三家企業(yè)按“保本經(jīng)營”標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，每年就要支出近百億元。改革需要考慮政府財政的可承受能力。意、法、英、德、西等歐洲發(fā)達(dá)國家，政府給予鐵路的財政補(bǔ)貼分別占成本的20%～70%；加拿大相關(guān)法案初始規(guī)定政府對公益性運輸虧損承擔(dān)80%的補(bǔ)貼；美國聯(lián)邦政府對“非盈利”的全國鐵路客運公司（Amtrak）依法令補(bǔ)貼其營運成本的50%，因未扭轉(zhuǎn)虧損后轉(zhuǎn)向貸款方式。[4]各國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但都沒有對公益性運輸虧損予以完全補(bǔ)償，公益性運輸損失額并不等于補(bǔ)貼額，且補(bǔ)貼管理嚴(yán)格，不支持一味依賴補(bǔ)貼而經(jīng)營不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)。

第一，國家鐵路局等規(guī)制機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對鐵路企業(yè)運輸成本數(shù)據(jù)的監(jiān)督，將顯示真實成本數(shù)據(jù)列為企業(yè)申請補(bǔ)貼的“硬約束”條件，核定企業(yè)披露的公益性運輸成本數(shù)據(jù)，聽取來自外部會計、審計機(jī)構(gòu)等第三方的評估咨詢意見。但政府監(jiān)督和第三方評估也需掌握有關(guān)的信息，成本數(shù)據(jù)的不易獲得性意味著需要使用具有較高激勵強(qiáng)度的補(bǔ)貼機(jī)制。另一個突破性的思路是，選擇固定或上限補(bǔ)貼機(jī)制，使對成本的補(bǔ)償不依賴于成本的觀察數(shù)據(jù)，用機(jī)制來排解公益性運輸損失額測定成本很高且不完全準(zhǔn)確的難題糾結(jié)與困擾。[5]

第二，政府對公益性線路和運輸虧損給予一定比例的補(bǔ)貼。在具體操作中，不僅要考慮不同線路和項目的具體情況，以及不同地區(qū)鐵路運輸企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量、公益性運輸周轉(zhuǎn)量等，還要充分考慮滿足企業(yè)可解困和政府可承受的激勵相容條件。傾向根據(jù)上述因素建立一套合理的分值測度體系，確定不同線路、項目及企業(yè)的適度補(bǔ)償率并相對固定。新機(jī)制運行有必要擇定線路和項目先行試點，探索社會監(jiān)督補(bǔ)貼預(yù)算和公共支出績效考評的方式方法。

第三，補(bǔ)貼比例的確定還是一個如何在中央政府、鐵路運輸企業(yè)、地方政府間合理分?jǐn)偣嫘赃\輸成本的問題。中央政府擔(dān)當(dāng)補(bǔ)貼主體。繼續(xù)鼓勵和引導(dǎo)鐵路運輸企業(yè)履行社會職責(zé)，承擔(dān)一定比例的公益性運輸成本，政府對企業(yè)的業(yè)績考核更加注重引入社會效益變量。欠發(fā)達(dá)省區(qū)政府普遍受困于地方財政短缺，籠統(tǒng)實行“誰受益、誰補(bǔ)貼”原則似不現(xiàn)實，而是期待其在公益性線路建設(shè)的規(guī)劃協(xié)調(diào)、用地預(yù)審、環(huán)境評價、土地拆遷上發(fā)揮更大的作用。

[1]呂振宇，倪鵬飛.鐵路公益性：理論與經(jīng)驗[J].財經(jīng)問題研究，2005（10）：51-56.

[2]何壁.鐵路改革模式選擇[M].北京：中國鐵道出版社，1997：299-336.

[3]榮朝和.探究鐵路經(jīng)濟(jì)問題[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004：113-118.

[4]劉擁成.加拿大和美國鐵路的公益性運輸[J].中國鐵路，2006（12）：25-28.

[5]徐立凡.鐵路工程越開放越能贏得公信力[N].新京報，2011-11-22.