我國體育社團改革的原因與建議

李 群， 季 瀏， 虞軼群

(華東師范大學(xué)體育與健康學(xué)院，上海200241)

1 我國體育社團的發(fā)展歷程

新中國成立之前，我國體育社團發(fā)展的一個突出特點是自下而上，由民間自發(fā)成立的組織較多。如:1924年由張伯岑發(fā)起成立的“中華全國體育協(xié)進(jìn)會”;1929年由吳蘊瑞發(fā)起成立的“中央體育研究會”。此時的體育社團組織受政治的影響較大，多具有半官方機構(gòu)性質(zhì)，其成員也多具有準(zhǔn)官僚的社會地位，官民二重性的色彩較濃厚，同西方國家民間性、自治性的體育社團有很大的不同［1］。

新中國成立后，一些新中國成立前活躍在民間的體育社團組織(如中華全國體育協(xié)進(jìn)會等)紛紛被收編或取締。作為一種替代，黨中央成立了中華全國體育總會，對全國的體育工作進(jìn)行指導(dǎo)。值得注意的是，這時的中華全國體育總會具有實質(zhì)性職能。毛澤東在給該總會題詞時，就明確指明了其任務(wù):發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)。受參加第15屆赫爾辛基奧運會問題的影響，再加上榮高棠和馬敘倫等人的建議(主要是建議中央應(yīng)像蘇聯(lián)那樣在政府中設(shè)立體育運動委員會以及成立體育學(xué)院、集中訓(xùn)練優(yōu)秀運動員、舉辦全國運動會等［2］)，黨中央于1952年成立了中央人民政府體育運動委員會(后改為國家體育運動委員會，簡稱國家體委)，同時將國家最初設(shè)計中管理體育工作的中華全國體育總會的機構(gòu)與編制納入體委系統(tǒng)，但保留了其牌子。在此之后，國家體委基本包攬了全國大小的體育事務(wù)，體育社團的發(fā)展也長期處于停滯不前的狀態(tài)。

1978年啟動的改革開放政策，給體育社團的發(fā)展帶來一定的空間與機會。從1988年開始，國家體委開始下放部分權(quán)力給一些公益性的體育社團，如足球協(xié)會以及不承擔(dān)奧運比賽任務(wù)的鐵人三項、體育舞蹈協(xié)會等。1993年，國家體委提出了深化體育改革的總目標(biāo):“改變原來在計劃經(jīng)濟體制下，依賴國家和主要依靠行政手段為主的高度集中的體育體制，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，符合現(xiàn)代體育運動規(guī)律，國家調(diào)控，依托社會，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)運動機制，形成國家辦與社會辦相結(jié)合，集中與分散相結(jié)合的格局。”［3］針對這一目標(biāo)，國家體委設(shè)置了20個運動項目管理中心，希望其能承擔(dān)起單項運動協(xié)會“孵化器”的作用，成熟一個釋放一個，直至達(dá)成項目協(xié)會實體化的改革目標(biāo)［4］。到目前為止，項目管理中心尚未“孵化”出一個實體化的單項運動協(xié)會，協(xié)會制管理也遠(yuǎn)未成型。作為過渡性機構(gòu)設(shè)置的項目管理中心不僅未發(fā)揮“孵化器”的作用，反而呈現(xiàn)出固化和長期化的趨勢，并已形成一個新的、特殊的利益集團，致使過渡性的、階段性的改革措施處于失范的狀態(tài)［4－5］，這也是體育社團組織迄今為止難以做大、做強的一個體制上的重要原因。

2 我國體育社團改革的原因

2．1 體育社團改革的內(nèi)因

2．1．1 “政事不分”在管理層限制了體育社團的實體化 所謂“政事不分”主要是指政府部門與事業(yè)單位在體育社團的管理上存在職能、組織以及人事等重合的現(xiàn)象。在此，政府部門是指國家體育總局下設(shè)的司處，如競技體育司、運動競賽處等，事業(yè)單位是指各運動項目管理中心。一方面，政府體育管理部門可以通過多種權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)、管理、控制運動項目管理中心，包攬許多應(yīng)由運動項目管理中心行使的權(quán)力和承擔(dān)的職能。另一方面，運動項目管理中心又承擔(dān)了本屬于政府機關(guān)行使的監(jiān)督管理、行政執(zhí)法等職能［6］。職能上的重合也導(dǎo)致了兩者組織與人事上的重合，如運動項目管理中心同樣套用了行政的科級制度與級別，形成了行政化的組織模式與運行方式，很多項目管理中心的科員也是政府機構(gòu)的工作人員。這種“政事不分”的組織結(jié)構(gòu)其實是政府權(quán)力擴大化的表現(xiàn)，非但未給體育社團的發(fā)展提供更多的空間，反而攫取了更多的機會。這也是自1993年以來社團實體化未實現(xiàn)的重要原因。

2．1．2 “事社不分”在操作層限制了體育社團的自主性 所謂“事社不分”主要是指運動項目管理中心與各全國性單項運動協(xié)會在體育社團的管理上存在職能、組織、人事等重合的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為:一方面運動項目管理中心作為政府事業(yè)單位，通過行政權(quán)力管理與控制著全國性單項運動協(xié)會，包攬了許多應(yīng)由全國性單項運動協(xié)會行使的權(quán)力和職能;另一方面又承擔(dān)了本屬于政府機關(guān)行使的監(jiān)督管理、行政執(zhí)法等職能，使全國性單項運動協(xié)會只能起到協(xié)助作用，甚至被形式化［6］。李啟迪［6］在比較了2001年發(fā)布的《國家體育總局關(guān)于運動項目管理中心工作規(guī)范化有關(guān)問題的通知》中關(guān)于運動項目管理中心的職能表述和1993年發(fā)布的《關(guān)于運動項目管理實施協(xié)會制的若干意見》中關(guān)于全國性單項運動協(xié)會的職能表述后發(fā)現(xiàn):“從兩者具體的職能來看，前8條都是共同的內(nèi)容，運動項目管理中心只是在前8條的基礎(chǔ)上增加了‘管理和指導(dǎo)國家單項運動訓(xùn)練基地工作;完成國家體委交辦的其他任務(wù)’，說明兩者的職能基本上沒有分離。”［6］

除了職能上的“事社不分”外，財政上的“事社不分”使得全國性單項運動協(xié)會失去了自主發(fā)展的資金來源，使其對運動項目管理中心的依賴性增強。如在李啟迪［6］的研究發(fā)現(xiàn):在被調(diào)查的69家全國性單項運動協(xié)會中，有獨立賬號的協(xié)會僅26家，然而在這26家有賬號的協(xié)會中，沒有獨立財務(wù)核算的就占23家。此外，在人事上兩者也存在交叉重疊的現(xiàn)象。“事社不分”從操作層限制了各全國性單項運動協(xié)會自主發(fā)展的空間，這種雙重的擠壓使得各全國性單項運動協(xié)會的作用往往流于形式。從這種影響上看，運動項目管理中心非但沒有成為協(xié)會實體化“墊腳石”，反而成了“絆腳磚”。

2．1．3 “社社分離”使體育社團的運行效率較低 所謂“社社分離”主要指2個方面:一是指全國性單項運動協(xié)會之間缺乏相應(yīng)的合作機制;二是指全國性單項運動協(xié)會與地方體育社團間缺少互動的平臺。前者主要與中華全國體育總會的“虛而不實”有關(guān)，后者則與各單項運動協(xié)會的“能力有限”有關(guān)。中華全國體育總會作為各全國性單項運動協(xié)會的統(tǒng)籌和管理機構(gòu)，雖然被賦予了指導(dǎo)和監(jiān)督全國體育社團發(fā)展的權(quán)力，但實際上只是一個虛設(shè)機構(gòu)，是為了便于國際交流而設(shè)立的，并沒有實質(zhì)性權(quán)力。真正的權(quán)力掌握在國家體育總局及其直屬的各運動項目管理中心手中。然而，受國家公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制人數(shù)的限制，各運動項目管理中心實際工作人員根本無法滿足管理各單項運動協(xié)會具體事務(wù)的需求;再加上“以競技為主導(dǎo)”的政績觀導(dǎo)向，使其往往把更多的精力放在運動訓(xùn)練和比賽上，無暇建立各單項運動協(xié)會間的合作機制，致使各個單項運動協(xié)會間呈現(xiàn)出彼此分離的狀態(tài)。

人員的短缺也使各單項運動協(xié)會自主發(fā)展和指導(dǎo)地方體育社團的能力大打折扣。據(jù)調(diào)查:在全國69個全國性單項運動協(xié)會中，有27個協(xié)會工作人員有不同程度的兼職情況，占總數(shù)的39．13%;從工作人員的兼職人數(shù)看，69個協(xié)會的工作人員總數(shù)為1 020人，專職的只有245人，占總數(shù)的24．02%，而兼職的人數(shù)占總體人員的75．98%。這些兼職人員既是在全國性單項運動協(xié)會中拿工資的正式員工，也是運動項目管理中心的正式職工［6］。這樣的人員組成根本無法做到專業(yè)化管理，也未能廣泛地深入地方指導(dǎo)體育社團的工作。其實，這種現(xiàn)象是由政府部門與運動項目管理中心過度地占有了體育社團發(fā)展的權(quán)力，擠壓了單項運動協(xié)會獨立發(fā)展的空間所造成的。

2．1．4 “社民分離”使體育社團在民眾中缺少公信力所謂“社民分離”是指體育社團與民眾間無法形成良好的互動，而處于相對分離的狀態(tài)。具體是指體育社團由于未能較好地為民眾提供公共體育服務(wù)而在社會上缺乏一定的公信力，這直接影響到其對民間資源的吸引。由于缺少民間資源的支持，再加上政府財政支持的減少，使其發(fā)展進(jìn)一步受到限制，所提供的體育服務(wù)質(zhì)量也會進(jìn)一步削弱，而這又會引起民眾的不滿，這其實是一個惡性循環(huán)的過程。從西方國家的經(jīng)驗看，經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，社團對民眾的依賴性就越強，對政府的依賴性則越弱。

隨著我國經(jīng)濟的快速增長，2011年我國人均GDP已達(dá)5 414美元，正處于成熟工業(yè)化階段。在該階段，投資拉動經(jīng)濟的增長模式依然持續(xù)，與之相伴的是城市化的加速和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的劇變，尤其是包括體育服務(wù)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)的迅速擴張［7］。這說明支撐體育社團發(fā)展的民間資源已逐步成熟，民眾對公共體育服務(wù)的需求也逐漸增多，體育社團自主發(fā)展的經(jīng)濟與社會環(huán)境已形成。在這種背景下，政府部門應(yīng)讓渡權(quán)力和資源給體育社團，并將自身工作的重點界定在宏觀調(diào)控和監(jiān)督上。

2．2 體育社團改革的外因

2．2．1 社會組織結(jié)構(gòu)的演變對體育社團改革的影響新中國成立前的中國社會，大體存在以下3種具有自治或準(zhǔn)自治性質(zhì)的社會組織:家族或宗族組織、基層社區(qū)組織以及民間結(jié)社組織。其中家族或宗族組織是依靠血緣關(guān)系建立起來的，并通過族譜和族規(guī)等設(shè)置將同一個家族或宗族的成員聯(lián)系起來。基層社區(qū)組織在當(dāng)時又被稱為里甲或鄉(xiāng)里組織，其是以傳統(tǒng)的家族制度和倫理觀念為基礎(chǔ)而建立起來的。民間結(jié)社組織的形式和結(jié)社目的遠(yuǎn)比前2種組織豐富和多元，最常見的是一些保護性結(jié)社，如行幫、會館等［8］218。

新中國成立后，國家對社會組織進(jìn)行了大規(guī)模的改造。首先是在農(nóng)村用新的行政化基層管理模式代替了傳統(tǒng)的家族或宗族組織。其次是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)用居民委員會代替了基層社區(qū)組織，進(jìn)而為我國從傳統(tǒng)的宗法社會向現(xiàn)代民主法治社會的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。此外，隨著社會主義工商業(yè)改造的開始以及單位化社會的建立，民間的結(jié)社組織也紛紛被收編或取締［9］。作為一種替代，國家組建了中華全國總工會、婦女聯(lián)合會和青年聯(lián)合會等8個人民團體。與此同時，還成立了若干準(zhǔn)政府的社團和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可免于登記的社會團體，如中國作家協(xié)會、殘疾人協(xié)會和中華體育總會等。這些社團一方面是將國家的政策和任務(wù)轉(zhuǎn)達(dá)給人民群眾，另一方面是將人民群眾的意見轉(zhuǎn)交給國家。從這點上講，它們已不再是具有自治性的社會組織，而是幫助國家進(jìn)行統(tǒng)治的工具。總之，在改革開放前的這一時期，社會組織的獨立性被“全能政府”所剝奪，其發(fā)展也受到了嚴(yán)格限制。

改革開放為社會組織的發(fā)展提供了一定的空間與資源。政府為了給市場發(fā)展足夠的自由，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，開始逐步向地方下放財政、人事等權(quán)力。放權(quán)使國家對社會的總體性控制不斷收縮，并朝著規(guī)范化、法治化的方向演進(jìn)，使得社會組織的發(fā)展有了一定的空間;然而，由于政府在一些社會領(lǐng)域撤出過快，使得部分領(lǐng)域出現(xiàn)了“沒人管”的狀態(tài)，這也為社會組織的發(fā)展提供了一定的機遇。此外，改革開放前國家對社會總體進(jìn)行控制所依賴的一個關(guān)鍵制度是單位制，即幾乎把所有的社會成員高度組織起來，由單位負(fù)責(zé)他們的生老病死，形成“國家辦單位、單位辦社會”的格局。在改革開放后，國家不再對經(jīng)濟組織實行全面的計劃統(tǒng)制，而是引入市場機制使之成為自我發(fā)展和運行的規(guī)范主體，最關(guān)鍵的是把它們所過度承擔(dān)的社會職能剝離，使其具有相對的獨立性，促使單位制開始萎縮與瓦解［8］323。國家在剝離了原本由單位負(fù)責(zé)的社會職能后，未及時地健全新的社會保障制度，使得一些原本應(yīng)該由政府承擔(dān)的公共服務(wù)處于缺失狀態(tài)。社會組織結(jié)構(gòu)整體演變表現(xiàn)在體育上，就是原本建立在單位制基礎(chǔ)上的群眾體育組織體系不斷瓦解，而新的群眾體育組織體系尚未真正建立。

從我們對國家整體社會組織演變過程的梳理中可以看出，國家從社會領(lǐng)域中不斷撤出，將更多的空間、資源和機會給社會組織，進(jìn)而專心做好“守夜人”的角色已是大勢所趨，這也是我國建設(shè)現(xiàn)代化社會所必須完成的轉(zhuǎn)型。隨著我國經(jīng)濟實力的提升和民眾維權(quán)意識的覺醒，國家會給予社會組織更多的制度與資金支持，也應(yīng)在自身的機構(gòu)改革中做出更大的調(diào)整。在這樣的背景下，實現(xiàn)由政府機構(gòu)負(fù)責(zé)政策制訂和權(quán)力監(jiān)督，由社團組織負(fù)責(zé)具體事務(wù)管理和運行的新的社會發(fā)展模式將是中國未來30年所著重建設(shè)的主體化工程［8］329。對于體育體制的改革亦如此，必須按照1993年確立的改革目標(biāo)，重新推進(jìn)項目實體化的進(jìn)程，下大氣力培育體育社團組織，最終形成“國家調(diào)控，依托社會”的體育發(fā)展模式。

2．2．2 公民消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變對體育社團改革的影響根據(jù)陸學(xué)藝的研究，改革開放以來，我國公民消費結(jié)構(gòu)的演變大概經(jīng)歷了3個階段，分別是1978—1984年的生活必需品增長階段，1985—1997年的耐用消費品增長階段以及1998年至今的服務(wù)消費品增長階段［8］372。除了整體消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向外，消費的階層分化也逐漸凸顯，消費層次的多樣性也開始增加。

體育作為一種休閑性消費品，必將隨著我國消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而獲得快速的發(fā)展，同時也將伴隨著消費階層的分化而呈現(xiàn)出多元化的需求。由于我國長期走的是競技優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，并基于“奧運爭光”戰(zhàn)略建構(gòu)了一整套的競技體育發(fā)展的組織與制度體系(也被稱為“競技體育的舉國體制”)。這一戰(zhàn)略使競技體育的發(fā)展吸納了政府的大量政策紅利和資金支持，也獲得了輝煌的成績;然而，這種不全面、不協(xié)調(diào)的發(fā)展是以暫時犧牲群眾體育的發(fā)展為代價的。經(jīng)費投入的減少使得公共體育場地嚴(yán)重欠缺，制約著體育人口的增長。國民身體素質(zhì)也呈下降趨勢，2010年的國民體質(zhì)檢測結(jié)果顯示:2010年的國民體質(zhì)綜合指數(shù)比2005年降低0．36%;成年人、老年人呈現(xiàn)出超重與肥胖率持續(xù)增長的態(tài)勢［10］。

此外，以“奧運爭光”為核心建立的體育管理體制和運行機制使得體育社團的發(fā)展成為形式，包括中華體育總會和中國奧委會在內(nèi)的體育社團被同構(gòu)到國家體育總局的管理之中，使其無法有效地利用社會資源，為民眾提供公共體育服務(wù)。由于我國社團登記注冊嚴(yán)格的門檻設(shè)定，給政府部門利用其組織、資源優(yōu)勢創(chuàng)立體育社團提供了方便，而公民自發(fā)的結(jié)社愿望和要求難以通過法規(guī)設(shè)定的合法渠道加以實現(xiàn)，這在很大程度上限制了體育社團的社會合法性［4］。制度上的設(shè)置恰恰使其限制了體育社團的發(fā)展，使得廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足的矛盾變得日益凸顯。要破解這一悖論，必須在體制上進(jìn)行改革，將具體的管理與運作權(quán)力讓渡給以中華全國體育總會為代表的協(xié)會組織，放低體育社團的注冊門檻。

3 我國體育社團改革的建議

3．1 通過法律形式明晰體育社團的性質(zhì)與職能 在《中華人民共和國體育法》中，對體育社團的性質(zhì)和職能進(jìn)行清晰的界定，尤其是在對中華全國體育總會及全國各單項運動協(xié)會的界定上更要準(zhǔn)確。同時，根據(jù)我國目前社團注冊制度改革的進(jìn)程，逐步放開體育社團的注冊掛靠制度，進(jìn)而解除掛靠機構(gòu)不愿承擔(dān)的管理責(zé)任，讓體育社團成為獨立承擔(dān)必要法律和政治責(zé)任的法人實體。

3．2 通過約束性文件界定體育社團主管單位的權(quán)責(zé)由政府主管部門和體育社團組織共同制訂具有約束性和強制力的文件或條例，明晰彼此的權(quán)限與職責(zé)，避免出現(xiàn)管辦不分、越權(quán)管理的現(xiàn)象。尤其應(yīng)分項目、分步驟地撤銷作為改革過渡機構(gòu)的運動項目管理中心，并為此制訂具有可行性和強制性的時間表。

3．3 分類、分步驟地推進(jìn)體育社團的實體化進(jìn)程 政府部門應(yīng)讓渡權(quán)力和資源給社團組織，而自己將重點放在指導(dǎo)和監(jiān)督上。體現(xiàn)在制度建設(shè)上就是國家體育總局要將更多的權(quán)力給中華全國體育總會，使其逐步擔(dān)負(fù)管理全國體育社團發(fā)展的職責(zé)。同時，應(yīng)根據(jù)不同運動項目的群眾基礎(chǔ)、市場價值和奧運需求，采取區(qū)別對待、分類處理的原則，逐步實現(xiàn)全國性單項運動協(xié)會的實體化。

3．4 加強體育社團的人力與組織建設(shè) 體育社團要加強自身的建設(shè)，構(gòu)建合理的法人治理結(jié)構(gòu)，建立體育社團工作者的培訓(xùn)體系，提升其公共服務(wù)的意識。與此同時，也應(yīng)加強對志愿者服務(wù)檔案的管理，并根據(jù)其志愿服務(wù)的時間或內(nèi)容提供一些優(yōu)惠待遇(如免費使用一些場地設(shè)施等)，進(jìn)而調(diào)動其進(jìn)行志愿服務(wù)的積極性。

3．5 構(gòu)建完善的體育社團評估體系 在全國范圍內(nèi)構(gòu)建體育社團發(fā)展的評估體系，對其場地設(shè)施、組織管理、財務(wù)狀況和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行評價，對表現(xiàn)良好的體育社團給予政策扶持與資金資助，對表現(xiàn)較差的體育社團及時整頓，從而提升體育社團的整體質(zhì)量。

［1］ 黃亞玲．中國體育社團的發(fā)展:歷史進(jìn)程、使命與改革［J］．北京體育大學(xué)學(xué)報，2004，27(2):155 －157

［2］ 盧文云，唐炎，熊曉正．建國初期我國競技體育發(fā)展模式的歷史回眸［J］．西安體育學(xué)院學(xué)報，2007，24(4):9 －12

［3］ 國務(wù)院辦公廳秘書局，中央編委辦公室綜合司．中央政府組織機構(gòu)［M］．北京:中國發(fā)展出版社，1995:2

［4］ 王凱珍，汪流，黃亞玲，等．全國性體育社團改革與發(fā)展研究:基于學(xué)理層面的思考［J］．天津體育學(xué)院學(xué)報，2010，25(1):6 －9

［5］ 汪流．全國性體育社團發(fā)展研究［J］．體育文化導(dǎo)刊，2009(8):19－24

［6］ 李啟迪．我國全國性單項運動協(xié)會改革與發(fā)展研究［D］．北京:北京體育大學(xué)，2011:16－20

［7］ 楊越．體育強國:未來10年中國社會經(jīng)濟發(fā)展對體育事業(yè)的需求［J］．體育科學(xué)，2010，30(3):3 －10

［8］ 陸學(xué)藝．當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010

［9］ 郭緒印．城市轉(zhuǎn)型中近代上海會館的特點［J］．學(xué)術(shù)月刊，2003(3):77－81

［10］ 國家體育總局政策法規(guī)司．體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃文件資料匯編［M］．北京:人民體育出版社，2007:387