國外公共體育服務的制度安排

俞 琳， 曹可強

(1．上海師范大學體育學院，上海200234;2．上海體育學院 經濟管理學院，上海200438)

制度經濟學家們認為，制度對于經濟發展是重要的。有效制度的形成和發展是為了解決相關主體之間可能的利益沖突，并通過劃定主體之間利益的合理邊界，最大限度地保障主體在擁有權利的同時履行相應的義務;而對于政府公共服務的提供，制度同樣重要。公共服務的提供過程需要規范的制度框架與安排，以約束服務主體和各類參與者的行為，確保公共服務的提供效果，追求公共服務的供需平衡。

新公共管理和新公共服務是當前西方國家政府治理進程中頗具影響力的前沿改革理論。從理論傳承的視角來看，新公共服務理論是對新公共管理理論的一種揚棄和超越。新公共服務理論相比新公共管理理論在制度安排上有所差異:一是強調政府服務角色，認為政府服務的對象是公民，應對更大的公共利益服務;二是提出多元責任觀，認為政府責任問題極其復雜，政府不僅僅是進行政策選擇或者執行政策選擇;三是認同“負責任的參與者”的理念，認為行政官員負有傾聽公民聲音并對其話語作出回應的責任［1］。這些理論基礎指導著一些國家公共體育服務領域制度安排的實踐，要求政府在公共體育服務領域更加明確自身角色，擔負公共體育服務供給的最終責任，以公眾的公共體育需求為導向。本文將梳理國外公共體育服務制度安排的做法，總結相應的經驗，為國內公共體育服務領域的制度安排提供參考。

1 公共體育服務制度安排的含義

制度一詞在《辭海》中有2個義項:一是要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程;二是在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各方面的體系。這表明制度既是規則，又是規范的體系［2］。對于制度安排，制度經濟學家通常使用英文 institutional arrangements表示“支持經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排”。制度安排是制度在社會生活中發揮約束作用的具體化，通過制度的創立和執行實施一套系統性的規范，對社會利益關系進行規范與安排。具體到公共體育服務領域，制度安排意指體育行政部門為更好地向社會公眾提供所需的公共體育服務，設計、確立并執行實施一定的規則，約束和規范公共體育服務參與主體的行為，調整各參與主體之間的利益關系，以保障公共體育服務供給的普惠性與公平性。

2 國外公共體育服務的制度安排

多數國家在公共體育服務領域進行制度安排時，將政府角色的界定作為關鍵內容之一，將財政保障、績效評估、服務均等化等作為主要內容，靈活廣泛地運用多種形式為社會公眾提供豐富多樣的公共體育服務。

2．1 政府在公共體育服務中的角色 以往在政府治理的實踐中，政府在公共服務中的角色定位往往既是安排者又是生產者。之后，西方公共服務理論以及公共服務制度安排實踐表明，政府在公共服務中的角色定位應該是一個供給者或稱安排者［3］，由它決定應提供什么服務、為誰提供、提供多少以及由誰付費等。至于公共服務的生產和提供，完全可以通過社會化與市場化的形式由社會機構或市場組織完成。在公共體育服務供給過程中，也同樣存在著政府扮演什么角色的問題，即政府角色的確定成為公共體育服務制度安排的關鍵內容之一。作為安排者的角色定位，政府在公共體育服務中的供給職能有著更為寬泛的內容。

首先，政府應承擔公共體育服務的最終責任。在公共體育服務領域，政府的供給職能包含生產職能，但并不必然等于生產職能需要由供給者本身完成。政府可以聯合社會和市場力量共同提供公共體育服務。政府進行制度安排的核心就是把公共體育服務中供給職能與生產職能分離，政府致力于公共體育服務的制度設計與安排，而把生產職能轉移給專業服務生產者。為此帶來多樣靈活的公共體育服務供給方式，政府直接提供公共體育服務或聯合社會和市場力量共同提供公共體育服務。比如自第二次世界大戰以來，美國一方面撥出專款投資社區體育中心，保證公民基本的體育鍛煉需要，另一方面又在社區體育發展中引入市場化機制，如高爾夫球場、釣魚池等服務面向社會收費［4］。1945年后，隨著時代的發展，德國公共體育服務體系中官方部門與非官方組織共同提供公共體育服務的局面逐漸形成并不斷完善，如今德國公共體育服務體系的一個明顯特點是存在著包括眾多體育俱樂部與聯盟在內的強有力的非官辦組織［5］。

其次，除了生產職能外，政府的供給職能還表現為政府是公共體育服務的組織者、協調者與監管者［6］。政府有義務在公共體育服務供給中組織相關的公共體育資源、協調各類供給主體的利益和供給格局，監管各類供給主體的供給行為與供給效果，以便更有效地為社會公眾提供所需要的公共體育服務。比如，澳大利亞政府在公共體育服務提供、社會體育發展政策的制訂和實施上運轉著一種較為合理有效的體系流程，包括政府相關部門、社會非營利組織、市場商業性組織在內的三維主體相互協調、監督與激勵［7］。如今在不少北歐國家的公共服務體制中，非政府組織和社區服務組織全面發展和深入參與到服務效率的提高和服務水平的改善中［8］。北歐許多國家公共體育服務供給的新趨勢就是政府把公共體育服務職能交給自治的代理機構執行，政府只負責建立秩序，監管市場。例如，近些年挪威在體育領域中運用新組合主義模式，強調在公共體育服務提供上各階層之間的合作［9］。

可見，在公共體育服務供給中，應注意區分“政府負責”“政府提供”與“政府生產”之間的區別。政府負責要求政府必須對公共體育服務的供給承擔起最終的責任，但這并不意味著政府必須直接負責提供或生產公共體育產品。政府完全可以通過有效的制度安排構建多元化主體參與的供給機制，吸引社會和市場力量參與公共體育服務的生產［10］。當然，社會化、市場化并不能解決所有的問題，在基本公共體育服務供給方面，政府始終應發揮主導作用。

2．2 制度安排的主要形式 Savas曾將公共服務制度安排劃分為政府服務、政府出售、政府間協議、政府補助、合同承包、特許經營、憑單制、志愿服務等多種具體形式［3］。在許多西方國家公共體育服務領域，相關政府部門靈活地運用各種制度安排，借助市場與社會力量共同提供公共體育服務。

政府服務是政府作為公共體育服務生產者，直接提供公共體育服務。這種方式尤其適用于那些兼具非競爭性與非排他性的、基本的、純粹的公共體育服務。如19世紀末20世紀初美國逐漸認識到綜合性社區體育中心的重要性，在1932—1937年自身經濟大蕭條階段仍撥出15億美元專款，采用政府服務的方式出資修建社區體育中心。

政府出售是一種“提供者是私人部門、生產者是政府部門”的制度安排。在這種制度安排中，私人部門通過向政府部門購買的形式提供相應服務，消費者則從私人部門購買服務，并不直接向政府部門付費。例如市場上私人機構或組織租借所有權為政府的體育場館場地，為公眾提供一些非基本、收費型的公共體育服務。

政府間協議指政府部門簽訂協議，通過購買等方式聯合其他的政府部門為所在區域的居民提供公共體育服務。在這種制度安排中，政府間的協議通常具有商業契約性質，政府部門是服務的安排者，所聯合的其他政府部門是服務的生產者。有資料表明，美國早在1990年，就在包括休閑娛樂、體育文化等多種領域廣泛運用政府間協議的制度形式提供公共服務［11］。

政府補助指政府通過補助的方式激勵私人部門或非營利組織參與公共體育服務供給。在這種制度安排下，私人部門或非營利組織是生產者，政府的補助形式往往靈活多樣，有資金補助、免稅或稅收優惠、低息貸款、貸款擔保等。例如:法國各地都有文化體育中心，經費主要源于政府補貼［12］;日本政府部門實施“體育設施建設的低利貸款制度”，鼓勵建設公共體育場館。

合同承包指政府通過合同形式聯合私人部門生產和提供公共體育服務。在這種情況下，政府是安排者，私人部門是生產者。在美國、英國等公共體育服務發展較好的國家，不少城市的公共體育場地設施資源均采用合同承包的方式，通過競爭性招標，借助市場力量建造。我國一些建筑公司也經常參與國外不少國家體育館建造、改造工程的合同承包。

特許經營指政府通過賦予特權等形式，特別允許某些私人企業于規定的時間段在公共體育服務領域中一些特定范圍提供相應服務，同時予以監管。這種制度安排與合同承包一樣，政府是安排者，私人部門是生產者。目前許多國家和地區的公共體育場館均采用特許經營方式運作，幫助解決場館的運營管理問題。比如莫斯科列寧中央體育場在早年實行特許經營以后，體育場以及各種設施的運營效果明顯提高。

憑單制是政府部門發放給部分人群以消費某種物品或服務的優惠券。持有憑單的消費者在使用憑單享受公共體育服務后，政府用現金兌換各體育相關組織接受的憑單。通常這種制度安排在擁擠性的、具有典型俱樂部性質的公共體育服務供給中使用較多，對保障弱勢群體的公共體育服務作用明顯。目前許多西方國家在公共教育服務領域運用憑單制已積累了不少經驗，可供公共體育服務領域參考。

志愿服務指志愿者通過自己的勞動或出資購買，向特定人群提供公共體育產品與服務。此時，志愿者是服務安排者，作用機理是自愿機制。在英國、美國等許多國家和地區，大眾體育志愿服務發展較為成熟，體育志愿者人數規模、體育志愿者組織數量以及體育志愿者服務項目內容多而全，均屬于這種制度安排的良好效果。

2．3 公共體育服務的制度安排 從國外公共體育服務領域制度實踐看，制度安排貫穿于公共體育服務的整個生產和提供過程(從財政投入到效果監管，還兼顧服務的普惠性與均等化)。

2．3．1 財政保障制度 明確的投入保障機制是保證公共財政長期穩定地投入公共體育服務領域的重要基礎。通常保障機制的內容涉及公共財政投入公共體育服務體系建設的數額、投入主體、投入結構，以及相關的稅收、產業政策等方面。在歐美和日本等國，政府的財力和投入均對公共體育服務的供給有著重要的影響。

一方面，許多國家地方政府對公共體育服務的經費投入遠遠超過中央政府的投入力度。有數據顯示，1999—2001年德國政府在包括體育在內的娛樂文化和宗教公共服務支出中，聯邦政府支出僅為州和地方政府支出的1/18。2001年澳大利亞在包括體育在內的娛樂文化宗教公共服務支出中，聯邦、州和地方的比重分別為24．4%、43．8%和31．9%。1999年西班牙各級政府在公共體育服務支出中的比重:中央政府占8．5%，大區政府占 12．9%，地方政府占 73．3%［13］。

另一方面，不少國家通過財政均等化設計保障包括公共體育服務在內的各類公共服務實現均等化。比如德國均衡分配的上限也即下限是全國人均財政收入水平的99．5%，達到此標準則停止均衡性分配或轉移支付。加拿大“均衡支付”的上限增長保持與同期GDP的增長基本同步，下限是各省獲得的“均衡支付”數額的下降幅度不超過其上年實際獲得補助數的1．6%。

2．3．2 績效評估制度 績效評估是政府改進公共體育服務質量的重要手段，是社會公眾對體育公共資源實行有效監督的重要途徑。公共體育服務績效評估最為核心的問題是建立公共體育服務評價的內容與標準。如今，許多國家日漸重視公共體育服務評估，相應的評估工作也日益全面和具體，基本形成了由各級政府部門、第三方組織、市場上專業機構組成的多元化評價主體格局，由評估指標、評估方法、評估操作、評估分析、評估應用等幾個方面構成的評價體系也不斷完善。美國在包括公共體育服務的各類公共服務評估過程中實行“公共服務合同出租制”，即將很多的公共體育服務出租給私營企業或非盈利機構，借助市場競爭機制與自愿服務機制的推動，評價方式將會更具創新性與進步性。英國政府結合體育評估的特點，將公共體育服務評估程序分為內部性個體評估、討論評估、評估后整改、評估結果使用4個步驟［4］，相應的政府績效評價指標內容呈現多元化，經濟、效率、效益、公平的“4E”標準成為政府績效評價和公共政策評價的主要標準［14］。

2．3．3 服務均等化制度 從一定程度上講，公共體育服務均等化尤其是基本公共體育服務均等化，是公共體育服務之本。在公共體育服務均等化的進程中，許多發達國家都加強了對重點人群公共體育服務的供給，扶持經濟相對落后地區公共體育服務發展，提高了公共體育服務的覆蓋范圍。英國文化傳媒體育部門(DCMS)在2005—2006年和2007—2008年的公共體育服務協議中強化了均等化舉措，通過免費進入主要公共體育場館、補貼門票價格、資助地方場館等措施，鼓勵低收入人群、黑人及少數民族居民、殘障人群的體育和文化消費參與。荷蘭政府在推行“荷蘭人在運動”的過程中，明確提出要重點關注青少年、老年人、慢性病患者3個部分人群。澳大利亞開展了“活躍學生課余活動計劃”，同時也很關注殘疾人參與體育活動情況［15］。加拿大“體育參與計劃”規定兒童健康免稅，即16周歲以下孩子的父母可以申請免交500加元的稅額用于孩子的體育活動與健康開支［16］。

3 結論

從國外公共體育服務在制度安排上的做法可以總結出以下經驗。

一是要把政府角色和地位的確定作為公共體育服務制度安排的核心，通過有效的制度設計明確體育主管部門的角色地位，改革體育主管部門的傳統管理體制，將其打造成為服務型政府部門，成為公共體育服務的“優秀”供給者。

二是要把公共體育服務消費者、生產者和提供者之間利益關系的協調作為制度安排的重點，通過具體的制度內容設計和規范操作，梳理公共體育服務中各參與主體之間的利益關系，明確各參與主體的責任義務，激勵政府和民間力量各司其職，結合起來以提供最好的公共體育服務。

三是要順應公共體育服務市場化、社會化與分權化的發展趨勢［17］，將多樣靈活的制度安排形式運用在各類公共體育產品和服務的供給中，有助于體育政府部門聯合社會和市場的力量，共同生產和提供社會公眾所需的公共體育服務，還有助于提高公共體育服務的供給效率，也能通過制度保障促進構建和完善多元主體參與型公共體育服務供給體系。

四是要將制度安排貫穿于公共體育服務的整個生產和提供過程，從財政投入到效果監管，通過財政保障制度從投入源頭上保證公共體育服務的普惠性與均等化［18］，通過績效評估制度促使服務的水平與質量得以提高，通過服務均等化制度保障公共體育服務的普惠性和均等化。

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