山東省海水養殖業轉型升級的財政政策取向＊

何 晶，楊 林

（中國海洋大學經濟學院 青島 266100）

海水養殖業的發展是緩解海洋漁業資源緊張、帶動水產品加工升級和提高漁業產值的關鍵。近年來，海水養殖業是沿海省市發展快速的產業之一，黃藍兩大戰略的實施，為山東海洋經濟產業，包括海水養殖業，指出了一條調結構、轉方式的產業發展道路，對海水養殖業的轉型升級起到促進作用。同時，在海陸聯動發展沿海經濟的形勢下，沿岸水產養殖業出現用地、用水和環境污染等諸多挑戰，同時養殖產品自身種質退化、病害災難頻發等。現如今，山東省海水養殖業應借全國發展海洋經濟之勢，響應山東半島藍色經濟區發展的號召，在財稅政策支持下穩步推進轉型升級的步伐，延續“世界養殖看中國，中國養殖看山東”。

1 財政政策支持海水養殖業發展的理論依據

在市場經濟條件下，配置社會資源的主體是市場，然而市場在失靈時，就需要政府起補充作用。根據公共財政理論，財政要在市場充分發揮資源配置基礎性作用的同時，從社會經濟的長遠利益和社會公共需要出發，通過提供公共物品、糾正外部性等方式，實現社會經濟的健康穩定發展。海水養殖業作為發展海洋經濟中的一環，由于產業自身具有的漁業弱質性和基礎性地位，使得市場機制在該領域內難以實現 “帕累托最優”，特別是在產業相關基礎設施建設、技術研究與推廣、環境保護等公共物品的提供方面容易出現 “市場失靈”。

1.1 公共物品

薩繆爾森于1954年在 《公共支出的純理論》中給 “公共物品”下了定義。他認為，公共物品是一個人的消費不會減少他人消費的物品［1］。也就是說公共物品是具有非排他性和非競爭性的。隨后，一些經濟學家對公共物品又提出了效用的不可分割性和消費的不可抗拒性這兩個特征。由于這些特征，使得以市場方式配置公共物品容易出現 “免費搭便車者”和“公地悲劇”現象，進而達不到帕累托效率的最佳水平。林達爾均衡也表明公共物品的需求者不可能根據自己的需求量，提供所需要的貨幣資金，即相對于有限的資金供應，公共物品必然是供給不足的。也就是說，私人部門是無法充分有效地提供公共物品的。這就要求公共部門在公共物品存在的領域擔任主要領導者，解決私人部門提供公共物品數量不足的問題，如對于海域環境保護這種公共物品的提供，政府有責任充當制度供給者和環境營造者。

1.2 外部性

外部性是指某個經濟主體的行為對他人產生的利益或成本影響，表現在邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人收益和邊際社會收益的不對等［2］。外部性扭曲了市場主體成本與收益之間的關系，這將會導致市場無效率甚至失靈。且若負外部性得不到有效的遏制，市場經濟環境也會進一步惡化，阻礙經濟的持續發展。依據公共財政理論，政府對于外部性的矯正一般是通過征稅或罰款、財政補貼等財政工具的方式。

1.3 風險和不確定性

風險和不確定性是由于信息的不對稱而造成的。奈特在其博士論文中闡述了二者的關系，即 “風險”是可度量的 “不確定性”，而 “不確定性”是不可度量的 “風險”，并且提出了解決不確定性的措施，其中一個為集中化，保險就是這種形式的代表。對于漁業養殖的風險主要是指一些自然災害，具有不確定性、損失巨大、風險難以分散等特點，這也導致關于海水養殖的保險具有高風險，鮮有保險公司涉足這一領域。在市場不能自發消除這些風險和不確定性的情況下，就需要政府部門來彌補失靈，抵消風險帶來的損失。政策性漁業保險可以恰到好處地彌補這一缺陷，它具有公共物品的屬性，使政府有義務承擔一部分社會成本，通過財稅政策扶持漁業保險業，通過補貼等形式保證養殖業投資收益的穩定性。

政府部門對海水養殖業發展的財政政策，除了調整資源的合理配置，彌補市場失靈外，還能保護海水養殖戶的利益，保障他們的收入水平，促進養殖業上下游產業的銜接，保證海洋各個產業的均衡、穩定發展。

2 山東省海水養殖業發展概況

目前，山東省養殖業由粗養向精養發展，實施 “生態、高效、品牌”的發展理念；沿海各市著重培育其主導養殖產品，推動了全省養殖業的發展，對蝦、扇貝、貽貝、雜色蛤、牡蠣、毛蚶、鮑魚、海參等品種已成為山東省十大優勢主導產業；海水養殖服務體系不斷健全完善，形成了育苗、飼料、病害防治、冷藏加工等社會化服務體系。山東海水養殖業在漁業發展結構、方式轉變的背景下，逐步摸索出自己的養殖路線，形成產業優勢。

2.1 海水養殖結構逐步優化，養殖規模不斷擴大

自山東漁業生產結構由 “捕撈型”轉向“農牧型”，海水養殖業得到快速發展。近幾年，沿海工業化和城市化進程加快，養殖用海面積在縮小，為提高集約用海水平，山東沿海各市不斷探索海水養殖集約化模式，并大力推廣淺海筏式養殖、網箱養殖、海底增殖及海水工廠化養殖等模式，養殖規模大幅提高，2010年養殖總產值為419.19萬元，占山東省漁業產值的46.48%。2006年年底的多寶魚事件使山東養殖業的產量和面積受到一些影響，但隨著養殖技術和質量把關，養殖產量又恢復逐年上升的趨勢。2010年，山東省海水養殖產量達396.26萬t，比2009年增長14.83萬t。

2.2 轉變養殖理念，從 “普通養殖”轉型為“名優養殖”

山東漁業轉變發展觀念，采取集約式海水健康養殖路線，走精養、高產之路，組織實施“無公害水產品行動計劃”，推廣、普及標準化和無公害養殖技術操作規范和標準，促進了水產品質量的提高。各市秉承可持續發展、發揮區域優勢的原則，合理規劃海水健康養殖，申請投資建設標準化養殖示范基地和優質水產品生產基地。截至目前，省級健康養殖示范場已達到200處，其中國家級健康養殖示范區達到133處、面積6.78萬hm2，位居全國前列。海水養殖產品質量的保障，讓各地因地制宜地調整漁業生產結構，擴大各地區主導養殖產品的生產規模，培養出名優產品，并且在一定程度上打破了水產品國際出口中的貿易壁壘，總體上提高了產業競爭力。

2.3 科技支撐養殖業能力增強，養殖品種實現多樣化

山東省海水養殖科研整體發展良好，科研質量穩步提高。依靠科技進步，山東省科研工作者成功培育養殖了海灣扇貝、凡納濱對蝦、英國大菱鲆等多個世界養殖優良品種；利用分子水平的基因轉移、多倍體誘導、性別控制、細胞克隆等現代化技術培育出了三倍體牡蠣、全雌性對蝦、轉基因海帶等10個海水養殖品種，使我國海水養殖業進入現代生物技術的新階段；“日本真海帶”“長葉海帶”的成功繁育及推廣養殖，為山東省海藻養殖增添了新品種、為海藻遺傳育種提供了新的種質資源；一些從事海產品經營的企業與高校、科研所聯手，攻克鮑參混養、對蝦育苗高產技術及疾病防治技術等，促進了海水養殖業持續健康發展。

2.4 保護水產種質初見成效，從根源維持養殖業的健康發展

高品質的優質苗種是規模化、集約化養殖生產的基礎，同時也是養殖水產品質量安全的源頭。要實現海水增養殖業由數量型向質量型的轉變，必須在依托科技進步的基礎上，實現苗種的良種繁育。近年來，山東省實施水產種質資源保護區制度，先后建立了24個國家級、37個省級水產種質資源保護區，保護天然水產優良物種50多種。通過保護區建立、原良種繁育技術研發、原良種場建設和苗種標準化生產等一系列措施，初步形成了以水產種質資源保護區為基礎，以水產遺傳育種中心為支撐、以原良種場為主體、以規模化育苗場為補充的良種繁育體系基本框架。水產原良種繁育及生產能力、良種覆蓋率逐年提高，為水產苗種質量提高、水產養殖健康發展做足了基礎工作。《山東省漁業良種工程規劃》從政策規劃上保證了山東水產原良種的發展，保證了水產養殖業的經濟效益和發展速度。

2.5 漁民專業合作組織快速發展，保障了各地海水養殖的發展

自2007年7月1日 《農民專業合作社法》頒布實施以來，山東省各市、縣相繼籌建漁業專業合作組織，漁民整體素質和組織化程度得到提高，市場競爭力有所增強。山東無棣縣養殖戶在合作社的帶動下 ，大力發展工廠化養殖和刺參養殖、積極引進新品種、推廣應用新技術，合作社成員收入均高于普通漁民15%以上。山東漁業合作組織的成立對增強抵御市場風險能力起到積極作用，引導了養殖戶走向規模化和標準化的養殖之路。

2.6 擁有十大名優產品，“品牌效應”促進了水產貿易的發展

目前，山東省擁有多個國家級標準化生產示范縣，海參、鮑魚、對蝦、貝類、梭子蟹、鲆鰈鰨、海帶、大閘蟹、甲魚和烏鱧等十大品牌列入國家地理標志，產業規模日益龐大，同時也帶動了山東水產品貿易的發展。2010年，山東省水產品出口101.77萬t，居全國首位，創匯39.88億美元，同比增長18.18%，繼續位居全國出口省份首位。

3 當前山東省海水養殖業轉型升級面臨的困境

3.1 種質退化現象嚴重，本土良種產業化受阻

山東省天然水產良種眾多，但隨著工業化、城市化建設的發展，部分漁業水域被侵占、污染，生物多樣性遭受不同程度的破壞，原良種資源受到嚴重破壞，資源量日益衰減；累代養殖、近親交配等原因導致物種的遺傳衰退；加之部分生產者只注重短期行為，對水產原、良種資源過度開發，養殖不規范，多個優質種類處于瀕危、滅絕或已不能形成資源量。因為種質退化，櫛孔扇貝、中國對蝦、蝦夷扇貝、日本對蝦等養殖水產品正在或已經退出養殖領域。根據 “908”專項資源調查，山東省近海漁業資源種類逐年減少，漁業資源密度明顯降低，漁業資源質量逐步下降；產卵場、索餌場功能急劇退化，魚卵和仔稚魚的數量比20世紀80年代分別減少39.7%和86%；水域呈嚴重 “荒漠化”狀態。建設高產、優質、高效、生態的健康養殖業，需要高品質的優質苗種作為基礎，這種現象若不加以緩和與解決，將嚴重影響山東海水養殖業的持續健康發展。

3.2 養殖災害頻繁發生，漁業收益增速放緩

近幾年，隨著惡劣氣候的增多，山東省海洋災害頻發，最為嚴重的是2009年冬季，黃、渤海海域發生大面積海冰災害，同時，海冰融化時也會使岸邊灘涂養殖的水產品受到破壞，根據2010年 《中國海洋災害公報》顯示，2009—2010年海水養殖產品損失約19.34萬t，造成水產養殖的直接經濟損失25.58億元。頻發的海洋災害除了海冰，還有夏天暴發的 “滸苔”，滸苔一旦涌入養殖池，會破壞海參和鮑魚的生長環境，導致海貨缺氧致死。滸苔暴發的重要原因是海水富營養化，這主要與沿海區域工農業的迅猛發展、沿海城鎮化的持續加快有關［3］。從2007年開始，山東沿海領域就一直遭受滸苔的侵襲，2009年 《中國海洋災害公報》顯示，2009年發生的滸苔災害對山東省造成的直接經濟損失達6.41億元。面對天災和人類的污染，不僅使養殖戶收成變差，也會使近海漁民捕魚量下降。

3.3 基礎設施與科研技術仍滯后于現實養殖需求

養殖池塘大都建設標準低，配套設施簡陋，產出能力逐年下降；漁業良種體系不健全，水產苗種場設施老化，選育設施建設不足，已經不適應現有水產養殖業發展的實際需求；現有海水養殖技術和理論仍滯后于實際生產的需要，尤其是山東海洋災害和病害預報與防治等環節研究仍需要深入，在海區環境容量、污染負荷的科學研究欠缺。以上種種不足都需要財政加大政策和資金的扶持力度，支持海水健康養殖。

3.4 海水養殖產業風險保障機制不完善

首先，中國目前的漁業互保主要是保漁民和漁船，漁業互保協會里所涉及的險種并沒有與海水養殖相關的；其次，商業保險公司的投保險種中也沒有專門針對海水養殖的，水產養殖的海洋災害風險大及損失形成原因也很難鑒定，并且也找不到可以分保的商業保險公司或再保險公司來降低保單風險，保險公司出于利益最大化的目的均不愿意涉及這一保險領域。海水養殖戶們沒有養殖風險保障，一旦遭受損失，只能自己承擔。災后重建工作是一項長期工程，許多養殖戶根本沒有多余的啟動資金。因此，海水養殖災害保障機制是維持山東省海水養殖持續、穩定、健康發展的重要保證，稅收優惠、財政補貼政策在這方面可以有效推動保障機制的建設與完善。

4 山東省促進海水養殖業轉型升級的財稅政策取向

公共經濟學認為，上述問題的有效解決乃至實現產業的轉型升級依賴于財政政策的有效助推，這樣才能在鞏固以往養殖生產優勢的基礎上，實現海水養殖業的生態化、規模化、標準化、健康化和產業化。

4.1 增加財政投入，加強基礎設施的建設

海水養殖基礎設施是養殖戶生產和生活的物質基礎，也是海水養殖健康發展的前提。對山東省養殖業基礎設施現狀，建議深度增加財政投入，配套落實 《山東省500萬畝標準化生態魚塘整理工程規劃》等工程項目實施，并建立財政資金投入績效評價機制，落實資金使用效率；設立專項資金，建立和扶持名優海產品原良種場和優質苗種基地，保證海水養殖的源頭健康發展，在培育優良品種上加大開發力度。

另外，采取多元化籌資方式，鼓勵企業利用貼息貸款自籌資金投資建設，并且在投資回收期內對其營業稅予以稅收優惠等。同時，配以財政補貼、中央財政撥款扶持等形式的結合，建立海水養殖優質高效示范基地、無公害水產品生產基地、出口水產品標準化示范區等，在示范區內進行健康養殖方式的推廣，在養殖過程中保證養殖產品的無污染、無病害等。

4.2 繼續推進科技興海戰略，加大財稅政策支持科技開發與推廣力度

科技興海，不僅需要有科研實力，還需要有完善的政策支持。目前，各國都將財政補貼用于科學研究和技術開發，推動基礎科研，調整產業結構，促進產業升級。山東省依托于藍色經濟區的發展建設，應合理利用財稅政策加大基礎研究與科技成果轉化。

（1）增加科技投入經費。加大對基礎研究、技術引入與成果轉化的扶持力度，增加財政對科研費用的補貼，調動企業參與研究開發的積極性，引導企業增加投入，降低成本。

（2）設立山東半島藍色經濟區科技創新基金。加強科技創新基金在海水養殖技術方面的扶持力度，優先支持國家專項計劃、科技攻關計劃項目成果的轉化，以項目為依托，圍繞原良種繁育、水生動物疫病防控、水產品質量安全、健康養殖技術及海洋環境保護等關鍵技術難題展開全方位技術攻關，提升科技對海水養殖的支撐能力。

（3）利用稅收優惠促進技術創新，吸引外資投入。充分利用國家對科技創新稅收優惠的政策，全面貫徹國家有關促進科技成果轉化的財稅政策，對于國家重點扶持和鼓勵發展的項目研究，凡是符合規定條件的均可享受企業所得稅優惠政策，促進山東省海水養殖相關技術的科技創新，提高科研成果轉化能力；利用稅收減免、投資優惠等政策吸引國外資金，建設多元化、多渠道、高效益的科技資金投資機制，加大養殖技術的深入研究開發。

4.3 加快建立海洋生態補償機制，為養殖業的轉型升級提供良好的生態環境載體

為了避免走 “先污染，后治理”的發展老路，要加快建立海洋生態補償機制。首先，明確海洋生態補償的關系主體。根據海洋資源開發利用對生態系統服務功能產生的影響范圍，找出利益相關者，并確定相關各方的利益增損，從而明確補償主體和補償對象［4］。其次，完善海洋生態補償形式。應結合生境補償、資源補償和政策補償等，對海洋環境和海洋生態功能進行補償，如加大資金投入人工魚礁建設，對漁業生態環境進行補償并對涉及海洋生態資源可持續發展的產業進行政策支持和稅收優惠等。第三，規劃補償資金籌集方式。海域公共物品的特性決定了政府在海洋生態補償中的責任，建議開設海域資源稅，設立海洋專項基金，用于保障海洋資源的可持續利用；在政府出資的同時，按照 “誰開發，誰保護，誰受益，誰補償”的原則，對海域使用者征收海域使用金和生態補償金，用于對養殖區域進行環境改善與防污治理［5］。最后，加強海洋生態補償的執法監管。在海域資源管理中普遍存在多頭管理的現象，在海洋生態補償的執法監管中，要明確海洋行政管理部門統一管理，提高執法力度，組織建立具有權威性的監督管理體系，保證海洋生態補償管理的有效性。

4.4 加大海水養殖業公共服務體系建設力度

首先，加強信息服務體系建設。加大財政對漁民培訓項目的資金支持，財政補貼漁業互助合作社，在合作社內開展養殖技術培訓，推廣工廠化養殖、深海網箱養殖等模式，為漁民提供一個可以改善提升養殖技術的平臺。其次，加強疫病防控體系建設。加大財政對動物疫病防控機構的投資建設，通過疫病防控機構，逐步為每個養殖戶建立水產健康養殖檔案，逐步引入先進的儀器設備，加強從業人員的業務素質，最終建立一個完善的疫病防控體系。最后，加強產品質量監測體系建設。深入落實 《水產品質量保障工程》，投資建設、優化產品質量監測機構，推動快速檢測設備的普及和應用，保證山東海水養殖產品出口競爭力。

4.5 調整財稅政策，完善漁業風險保障機制

2012年中央1號文件明確提出要 “扶持發展漁業互助保險”，財政應以此為契機，加快實施調整有利于海水養殖風險建設的財稅政策。首先，將海水養殖保險納入政策性保險中。在推進政策性農業保險的同時，也應給予海水養殖保險一定的保險保費財政補貼，增強養殖戶的抗風險能力，真正做到 “平安漁業、和諧漁業”［6］。其次，適當調整稅收政策。對于涉及海水養殖業保險業務的營業稅制定低稅或減稅等優惠政策，促使海水養殖保險的發展。最后，建立再保險和風險準備金。從養殖戶、中央財政和省財政等多方籌集再保險和風險準備金，通過養殖戶、漁業互保組織、商業保險組織、財政的共同努力，促進建設海水養殖業風險保障機制的多元化模式［7］。

［1］SAMUELSON P A.The pure theory of public expenditure［J］.The Review of Economics and Statistics，1954，36（4）：387－389.

［2］楊志勇，張馨 .公共經濟學［M］.北京：清華大學出版社，2008：28－29.

［3］傅秀梅，宋婷婷，戴桂林，等 .山東海洋漁業資源問題分析及其可持續發展策略［J］.海洋湖沼通報，2007（2）：166－169.

［4］賈欣，王淼 .海洋生態補償機制的構建［J］.中國漁業經濟，2010（1）.

［5］王淼，段志霞 .關于建立海洋生態補償機制的探討［J］.中國漁業經濟，2008（3）.

［6］李敬偉 .北方海冰災害亟須政策性扶持［N］.中國保險報，2011－02－17（6）.

［7］任光超，楊德利 .海水養殖業災害保障體制探索［J］.山西農業科學，2011，39（6）：605－615.