關于海洋災害應急管理體系建設的思考

王 鋒

（國家海洋局海洋預報減災司 北京 100860）

我國是海洋大國，大陸海岸線北起鴨綠江口，南至北侖河口，長達1.8萬km，面積在500 m2以上的海島6 900余個 （不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），管轄海域總面積約300萬km2，包括渤海、黃海、東海和南海，跨越暖溫帶、亞熱帶和熱帶。優異的海洋資源環境為沿海經濟社會和海洋經濟的可持續發展奠定了良好的基礎。“十一五”期間，我國海洋經濟年均增長13.5%，持續高于同期國民經濟增速。海洋經濟已經成為拉動國民經濟發展的有力引擎。

海洋在帶來優越的自然環境和資源條件的同時，也使中國成為世界上受海洋災害影響最為嚴重的國家之一。由風暴潮、災害性海浪、海冰和赤潮等海洋災害造成的經濟損失僅次于內陸的地震、干旱與洪澇等災害。近年來，隨著防御海洋災害能力的加強，人員傷亡呈明顯下降趨勢。但由于沿海人口的增加，沿海地區產業集聚水平的提高，以及海洋經濟的快速發展，我國海洋災害的經濟損失反而呈急速增加的趨勢。20世紀90年代以來，海洋災害造成的經濟損失年均超過100億元，20年中海洋災害的經濟損失大約增長了30倍，遠遠高于沿海經濟的增長速度［1－2］。

蓬勃發展的海洋經濟與頻繁的海洋災害及日趨嚴重的災情影響，對海洋災害應急管理工作提出了更為嚴峻的挑戰。本研究通過梳理海洋災害應急管理的各項工作內容以及當前存在的問題，對海洋災害應急管理體系的建設和完善，提出了一些思考和建議。

1 海洋災害應急管理體系的構成

災害應急管理是體現國家或地方政府災害應對能力和管理水平，維護社會穩定，減少國家財產損失，保障人民群眾生命財產安全的重要措施。為有效應對海洋災害，最大限度地減少海洋災害帶來的損失，近年來我國不斷加強海洋災害應急管理工作，并在實踐中取得了顯著的成就。當前我國海洋主管部門構建的海洋災害應急管理體系主要包括了應急預案制定、沿海警戒潮位核定、海洋災害風險評估和區劃、海洋災害預警報發布、海洋災情調查評估與報送等方面的工作內容。

1.1 應急預案

應急預案是指面對突發事件如自然災害、重特大事故、環境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等。災害應急預案是政府應對重大自然災害整體的緊急行動方案，預案的制定和實施是規范災害應急管理，提高災害緊急響應能力的關鍵措施［3－4］。

在 《國家突發公共事件總體應急預案》的框架下，國家海洋局出臺了 《風暴潮、海浪、海嘯、海冰災害應急預案》及 《赤潮災害應急預案》等應急預案，初步形成了國家層面的海洋災害應急管理體系。應急預案對海洋災害的監測監視、預測預警、等級標準、響應程序、應急處置和調查評估等做出了明確的規定，明確了各相關部門和人員在各級應急響應中的責任、義務與協同運作機制等，形成了包含事前、事發、事中、事后等各環節的一整套工作運行機制。應急預案著重強調的是監測監視、預測預警和災害信息發布機制的完善，對可能發生和可以預警的重大海洋災害做到早發現、早報告、早預警、早處置［1，5］。

1.2 警戒潮位核定

沿海潮位高于某一設定潮位時，將對防潮堤壩、碼頭等建筑物安全構成威脅，防潮減災工作須進入戒備狀態。警戒潮位指防護區沿岸可能出現險情或潮災，需進入戒備或救災狀態的潮位既定值，是防汛部門、海洋預報部門發布風暴潮預報、警報的重要技術指標，是各級政府海洋防災減災的基礎數據和指揮決策的重要依據。

隨著沿海經濟社會的發展，很多地區的經濟社會要素布局、堤防設施等級和海岸地形地貌已經發生了明顯的改變；同時，海洋災害發生的規律也出現了新的變化。原有的警戒潮位值逐漸出現不能滿足現有的海洋防災減災需求的情況，需要組織重新核定，以確保沿海警戒可持續發展和保障人民生命財產安全。

1.3 海洋災害風險評估和區劃

我國沿海地區海洋災害頻發，沿海各地均不同程度上存在海洋災害的潛在風險。同時，沿海經濟快速發展，大量人口和產業向沿海聚集，而與之對應的是，我國在各類沿海區域經濟發展規劃的編制、沿海大型產業園區及沿海重大工程項目的審批和建設中普遍存在著對海洋災害風險考慮和評估不足的問題。另外，由于缺乏對沿海各地海洋災害風險的系統分析和評估，沿海地方政府在面臨海洋災害需要制定應對方案和確定人員撤離疏散規模時，尚存某種程度上的隨意性，容易造成災害應對成本的增加和行政資源的浪費。開展海洋災害風險評估和區劃工作，對于有效規避各類海洋災害風險，科學安排沿海地區經濟發展布局，制定海洋災害應急管理措施，減輕海洋災害影響，具有十分重要的意義。

國務院于2012年頒布實施的 《海洋觀測預報管理條例》從防御和減輕海洋災害角度，建立了劃定海洋災害重點防御區，開展海洋災害風險評估的管理制度。因此，開展海洋災害風險評估和區劃工作也是貫徹和落實上述要求的重要基礎性工作。

1.4 海洋災害預警報

海洋災害預警報是啟動海洋災害應急預案、部署災害防御工作的基礎，對于災情影響預判、減輕海洋災害損失和保障人民群眾生命財產安全等具有十分重要的意義。

目前，海洋災害預警報信息可通過廣播、電視、傳真、短信、彩信、網絡和微博等多種手段進行及時發布，海洋災害預警信息的覆蓋面也不斷延伸。通過建立和完善海洋災害預警報信息發布平臺，在沿海交通樞紐、公告活動場所等人口密集區和海洋災害易發區建立海洋災害預警報信息接收和播發設施，第一時間將最新災害預警信息提供給社會大眾，收到了顯著的宣傳效果。

1.5 海洋災情調查評估與報送

災害信息快速準確的獲取和評估是災害應急管理的有效保障，是實施有效災害應對方案的基礎［3］。國家海洋局的主要職責包括了 “發布海洋災害和海平面公報，指導開展海洋自然災害影響評估工作”。同時，國家減災委要求按月報送海洋災情，國務院應急辦也要求按季度報送海洋災情調查評估結果。

根據國家應對突發事件報告分析工作的要求和海洋局的職責，開展海洋災情調查評估與報送，是海洋防災減災的一項基礎性工作。及時、準確地對海洋災情影響范圍、損失程度等進行調查，對海洋災情影響進行分析評估，報送災情數據，對于管理部門及時掌握災情信息，開展災害應對管理決策、災后安置援助等工作具有十分重要的意義。

2 海洋災害應急管理工作現狀及存在問題

我國海洋災害應急管理工作通過多年的工作開展、經驗積累，已經初步搭建了相對較為完善的業務體系，但同時也還存在著一些問題，亟須進一步改進和完善。

2.1 應急預案體系有待完善

目前，國家海洋局出臺了的 《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》《赤潮災害應急預案》等災害應急預案，有效降低了突發海洋災害對人民生命財產安全帶來的影響和損失。全國主要沿海省份陸續在上述應急預案的基礎上編制了省級海洋災害應急預案，一些重要的沿海城市也相繼在國家級應急預案及省級應急預案的基礎上編制了市級應急預案，把海洋災害應急管理工作落實到了具體的單位甚至具體的人身上［5］。

雖然國家及地方各級政府已經在海洋災害應急預案方面做了大量的積極工作，但總體上應急預案體系仍有待進一步完善。目前，部分地方政府還尚未出臺針對海洋災害的應急預案，也缺乏相應的系統完善的海洋災害應急管理辦法，尚無法與國家級預案形成一整套的體系。同時，隨著警戒潮位核定及海洋災害風險評估和區劃等工作的開展，以及新的災情調查評估管理辦法、技術方法的出臺，也在響應標準、應急處置、調查評估等多個方面對海洋災害應急預案的修訂提出了新的要求。提升應急預案的科學性、可操作性，完善應急預案體系是加強海洋災害應急管理亟待解決的一個問題。

2.2 警戒潮位核定工作亟須開展

由于全球氣候變暖、沿海經濟社會發展、海堤設防等級不斷提高、海洋防災減災體系建設等因素，原有的部分潮位站警戒潮位已經不適應新的發展形勢，亟須進行警戒潮位核定。

國家海洋局自2012年起開始組織沿海各省（自治區、直轄市）海洋部門開展警戒潮位核定工作，擬通過3年左右的時間完成全國沿海主要岸段的警戒潮位核定工作，確保每個沿海縣至少具備一套警戒潮位值，為沿海風暴潮預警報發布提供基礎數據。同時，2012年1月1日開始實施 《警戒潮位核定規范》新國標也為沿海警戒潮位的核定工作提供了技術依據。

2.2.1 預警報工作所需的潮位資料匱乏

截至2011年，國家海洋局在沿海的105個潮位站中只有44個核定了警戒潮位，其余61個均沒有警戒潮位，無法進行預警。因此，只能利用水利部和交通運輸部有警戒潮位的36個潮位站作為預警參考，但卻難以獲取他們的驗潮資料，無法進行準確預警和結果檢驗，對海洋防災減災工作的有效開展帶來極大的制約。

2.2.2 現有部分站點警戒潮位值缺乏科學性

當前沿海部分潮位站，其所使用的警戒潮位頒布時間早于潮位站建站時間，存在明顯的不合理性，諸如沈家門潮位站建站時間為2002年，而其所使用的警戒潮位值是1998年頒布的。根據災害應對期間獲得的相關數據資料，警戒潮位值與實際情況嚴重不符，導致警報級別不合理，在實際工作中已失去決策意義。

2.2.3 缺少警戒潮位的合理性評價方法

隨著警戒潮位核定工作的開展，新核定的警戒潮位值逐步公布實施，對于警戒潮位的合理性評價工作也需全面開展。目前，福建省已在2012年臺風 “蘇拉”影響過程中開展了新警戒潮位值的合理性評價工作嘗試，但評價結論的主觀性較強，科學性尚待提高，系統性的評價方法并未建立。

2.3 海洋災害風險評估和區劃工作亟須開展

沿海地區發展規劃編制、產業布局和大型工程建設過程中缺少對海洋災害風險考慮和評估，將嚴重制約沿海地區經濟的發展，增加防御和減輕海洋災害的難度，不利于人民群眾生命財產安全［6］。全面開展海洋災害風險評估和區劃工作，劃定海洋災害重點防御區，針對沿海大型工程建設開展海洋災害風險評估，將是今后海洋防災減災工作的重點之一。

目前，海洋災害風險評估和區劃工作已于2012年啟動，相關試行技術標準和方法已編制完成，河北省、江蘇省南通市、福建省連江縣三級的區劃試點工作也已開展。由于在海洋災害風險評估和區劃領域的工作剛剛起步，積累不足，試點工作開展期間遇到的技術問題有待深入探討，總結試點經驗，為下步全面開展海洋災害風險評估和區劃工作提供經驗借鑒。

2.4 海洋災害預警報評估檢驗工作亟須加強

海洋災害預警報工作是實施災害應對、應急響應的基礎，預警報產品的準確性對于政府應急決策至關重要。因此，對預警報結果的評估檢驗工作也提出了很高的要求。

2012年汛期，由于臺風預報路徑、移速等方面的預報誤差，在強臺風 “海葵”災害應急期間，國家海洋預報臺發布了 “海葵”風暴潮紅色預警。實際過程中，盡管風暴增水十分嚴重，杭州灣最大風暴增水超過300 cm，但由于浙江北部的沿海潮差大，最大風暴增水沒有疊加在天文高潮位上，實際預警級別為橙色。此外，在臺風 “啟德”登陸廣西防城港市時，廣西海洋預報臺預報最大風暴潮增水為100 cm，國家海洋預報臺預報結果為120 cm，實際監測值為93 cm。對于不同的預報結果，地方政府對應制定的災害防御方案會有很大區別，預報的準確度會直接決定防災減災的成本。

目前，對于預警報評估檢驗工作開展相對較少，僅限于預報機構自身內部的自我檢驗評估階段。通過非利益相關第三方進行檢驗，建立完善的預警報結果評估檢驗機制是接下來亟須開展的工作之一。

女兒到監獄探望父親。父親對女兒道：莫擔心工作，你去找XX，讓他替你安排。女兒第二次來時，說工作解決了，還要結婚，買房。父親又耳語一番。

2.5 災情信息統計評估能力亟待提高

根據國家賦予海洋局的職責及相應的業務需求，國家海洋局開展了海洋災情調查評估與報送的業務化工作，編制了 《海洋災情調查評估和報送管理規定 （暫行）》和 《海洋災害報表》，組織沿海各省海洋部門和局屬有關單位按時統計報送海洋災情，并在海洋災害應急期間組織開展災情現場調查工作，及時了解和統計海洋災情信息，編寫災情調查評估報告，編制季度、半年度和年度全國海洋災情分析報告。但是，總體的海洋災情調查評估和報送業務體系仍有待進一步完善。

2.5.1 海洋災情統計評估方法不夠完善

目前的海洋災情統計指標尚不夠完善，現有統計方法仍以總體損失統計為主。以臺風風暴潮災害為例，大量的損失是由風、雨、洪水造成的，如何將海洋災害損失從整體損失中進行有效的剝離還需要深入的分析研究。同時，海洋災害的損失評估技術方法也尚未建立，尤其是災中災情評估主要還是靠政府部門的經驗性判斷，利用高新技手段進行災情調查評估的水平還很低［3］。由于缺乏專業、權威的評估技術方法，海洋災害過程結束后編制的評估報告更多的是統計、匯總的內容，缺乏定性、定量分析，沒有形成全面的評估結果。

2.5.2 災情報送渠道不夠暢通

目前在開展海洋災情調查時，存在災情信息不夠全面、報送不夠及時的問題。由于缺乏專業的海洋災情調查員隊伍，當前的災情信息多從當地 “三防”部門獲得，統計信息也多以民政部門關注的受災人口和房屋受損方面，針對海洋災害重點影響的漁船、漁港、海堤和海水養殖等方面的統計信息不足，無法全面反應海洋災情情況，及時準確報送海洋災情信息。此外，海洋系統內部的信息報送渠道也有待進一步暢通，使得海洋災情信息能及時地從地方上報到國家。

3 完善海洋災害應急管理工作的建議

3.1 加強各級應急預案建設

海洋災害應急管理工作中，應特別強調“屬地管理”的原則。各級政府應加強海洋災害應急預案建設，在國家級海洋災害應急預案的宏觀指導下，結合所在地區的災害風險區劃背景，分級分區制定區域災害應急預案，盡快形成我國海洋災害應急管理的預案體系，并以法定形式把各級政府的災害應急預案加以確認，真正把災害應急管理納入規范化、制度化、法制化軌道。根據災害的特點，針對不同的災害級別及相應的應急啟動標準，制定相配套的專項預案，使之與國家級預案相協調、互為補充，形成完善的、行之有效的預案體系。

加強對預案的動態管理，根據新標準、新技術方法陸續出臺等災害應急管理情勢變化，適時修訂完善應急預案，不斷增強預案的針對性和實效性。同時，預案還應重在落實，要加強對預案的監督檢查，經常性開展預案演練，促進各單位的協調和職責落實，提升預案對海洋災害應對工作的實際指導作用。

3.2 著力推進警戒潮位核定工作

建議與水利、交通和氣象部門開展合作，為沿海警戒潮位核定和海洋預警報工作的開展提供必要的潮位和氣象基礎資料；同時，加速推進全國海洋觀測網的建設，為海洋預警報工作提供更為全面的數據保障。沿海各級政府都應對警戒潮位核定工作給予足夠的重視，建議受臺風影響較為嚴重的省市 （區）在地方防災減災工作中重點推進警戒潮位核定工作。抓緊制定警戒潮位的合理性評價方法，并在此基礎上，開展警戒潮位合理性評價工作，提升海洋災害預警報成果的準確性，進一步做好海洋災害應急管理工作。

3.3 繼續推進海洋災害風險評估和區劃工作

根據區劃工作整體方案要求，到 “十二五”末期，沿海地區省級以上區劃要全部完成，建立全國海洋災害風險評估和區劃業務化應用平臺，初步形成全國海洋災害風險評估和區劃業務化能力。建議繼續深入推進當前區劃試點工作的開展，在總結上一階段試點工作經驗的基礎上，選擇具備一定的工作基礎、各方面條件較為成熟的地區，指導地方深入開展試點工作，力求摸索出具有較普適性的區劃工作方法。

探索建立規范的沿海大型工程海洋災害風險評估機制，將海洋災害風險評估作為規劃制定和項目審查的強制內容，制定相應的工程海洋災害風險評估技術標準，以求達到沿海工程有效防范各類海洋災害風險的目的。

3.4 建立海洋預警報準確度評價機制

針對海洋災害預警報評估檢驗，建議由非利益相關責任單位的專家組成專家評價組開展評價。在海洋災害應急響應過程中，通過對海洋災害過程的各級預報機構的預警報結果進行核對，即通過現場觀測結果來衡量預警報結果的準確性，逐步建立起包括潮位、海浪等在內的海洋預警報質量檢驗評估體系。在預警報評估檢驗工作的基礎上，建立海洋預警報準確度評價機制。

3.5 完善海洋災情調查評估工作

建立完善海洋災情統計指標，海洋災情調查工作需由偏重災害損失向綜合收集自然過程、經濟損失和后繼影響等多個方面發展，調查技術手段需由單一的拍照攝像向衛星遙感、無人機應用、實地勘測方向發展；建立完善海洋災害的損失評估技術方法，評估工作需由簡單的數據匯總向定性定量分析上轉變，并在此基礎上形成災情調查評估各類服務產品，研究海洋災害損失的剝離方法及快速評估方法。

開展海洋災情信息員隊伍建設，健全災情信息員隊伍的管理與培訓機制，力爭實現災情信息員在災前能夠及時傳遞災情預警信息，災中能夠盡可能記錄災害實況，災后能夠完成災情信息的采集和簡單評估。建設基于互聯網的海洋災情信息上報系統，為災情信息的快速匯總提供技術支撐，形成網絡報送和傳真報送相結合的災情報送方式。

此外，在進一步建立完善海洋災情調查評估體系的基礎上，建議協調相關部門理順災情統計數據使用及災害救助響應，逐步明確海洋部門在海洋災害救助工作中的技術支撐地位，結合海洋災害損失統計結果，完善對海洋災害直接受災群體的救助機制。

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