芻議新時期流域水資源綜合管理

王 琳趙偉明何 峰

（1長沙理工大學 長沙市 410114；2湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

流域水資源管理工作是流域水利工作的重要組成部分，是實現健康河湖、民生水利目標的關鍵環節。加強流域水資源綜合管理，構建以流域水資源管理為基礎、流域管理機構與區域水行政管理機構分工合理、協作密切的流域管理與區域管理相結合的新型水資源管理體系，對于實現水資源的可持續利用，即滿足當代人和后代人對水的需求，確保水安全，同時，要使水資源、環境和經濟、社會協調、持續發展，是具有重要意義的。

近年來，我國流域水資源管理有了很大發展，管理效率不斷提高，管理水平不斷加強，管理層次不斷深化，管理措施明顯改善，預防突發事件能力顯著增強，為促進流域發展發揮了重要作用。但同時，在流域水資源管理中還存在開發利用粗放，管理體制不完全適應新時期水利發展趨勢、節約與保護意識不強、配置手段不能滿足流域內經濟高速發展需求等問題。對社會轉型時期的深化流域水資源管理體制改革，合理優化配置水資源，加強節約與保護，實現水資源的可持續利用，提出下述建議。

1 流域水資源管理的指導思想、基本原則和工作目標

1.1 指導思想

全面落實黨中央、國務院關于水利改革發展的一系列重大戰略部署，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快經濟發展方式轉變的戰略舉措，注重科學治水、依法治水。積極推進可持續發展水利，保障經濟社會可持續發展，為流域全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和率先基本實現現代化提供水資源安全保障；堅持以人為本，保障飲用水安全；堅持人與自然和諧相處，尊重自然規律，切實維護流域河湖健康生命；堅持興利除害結合、開源節流治污并重，通過水資源的全面節約、有效保護、優化配置、合理開發、高效利用、綜合治理和科學管理，促進人口、資源、環境和經濟的協調發展；堅持科學治水，依法管水，遵循社會主義市場經濟規律，大力推進流域水利現代化。

1.2 基本原則

（1）區域的水資源管理要服從流域水資源管理，即在水資源管理體系中，流域水資源高于流域內行政區域的水管理，行政區域的水管理應當服從流域水資源管理的統一協調和管理。

（2）部門的專業性水資源管理要服從流域水資源綜合管理，各行業的水管理應當納入流域水資源管理體系，尊重和服從流域水資源綜合管理。

1.3 工作目標

流域水資源管理的根本目的在于實現水資源的持續利用，即滿足當代人和后代人對水的需求，確保水安全，同時，要使水資源、環境和經濟、社會協調、持續發展。其最終目標是努力使有限的水資源創造最大的社會經濟效益和最佳生態效益，或者說以最小的投入滿足社會經濟發展對水的需求。

根據“十二五”水利發展規劃，水資源管理的主要目標為全國用水總量力爭控制在6 350億m3以內；單位工業增加值用水量比2010年下降30%以上；新增高效節水灌溉面積33.33萬hm2（5000萬畝），農田灌溉水有效利用系數提高到0.53以上。重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到60%以上，提高集中式飲用水水源地水質達標率；城市污水處理率達到85%，資源型和水質型缺水城市的污水再生利用率達到20%以上。

2 流域水資源管理工作主要內容

（1）加強水資源管理的基礎工作。

要解決水資源問題，就要從基礎的工作抓起，進行水資源普查和水資源現狀的分析，這是水資源優化配置的基礎，同時也是水資源承載能力分析和水環境承載能力分析的基礎。水資源承載能力分析是明晰水權，發放《取水許可證》工作的基礎，水環境承載能力分析是明晰污水排放權，發放《排污許可證》工作的基礎；通過水功能區劃和水域排污總量控制，實現水資源可持續利用；通過清潔生產、污水處理和產業結構調整，提高水環境承載能力。

（2）堅持流域管理機構主導、流域內政府部門與流域公眾積極參與，建立和健全公眾參與流域水資源監督和管理的機制。

流域管理機構要制訂發展規劃，有計劃、有步驟地建立健全以流域管理為主體，以區域各級水行政管理、公眾參與為補充的和諧水資源管理網絡。具體措施：①加強信息的發布；②確定符合調查目標的公眾人數；③選擇適宜的公眾參與方法；④反饋意見的合理公正處理。在水資源緊缺的現狀下，要統一調度干流和重要支流上的大型骨干水利工程，掌握全河水資源動態信息，在流域水長期供求計劃和流域可供水量分配方案的宏觀指導下，根據不同的管理需要和用水需求編制不同層次和不同方面的用水計劃，全面實行計劃用水制度，協調各區域用水平衡。其次要完善法規制度建設，加大依法治水、管水力度。依法查處水事違法案件，加強對水資源的污染防治工作，及時調處水事糾紛，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，維護良好的水事秩序。

（3）建立流域管理機構與區域內各級水行政管理機構的分工協作關系，加強規劃管理與監督管理。

調整流域管理與區域管理機構的職能，強化水權管理，責權明確。流域管理機構代表國家行使統一管理流域水資源的職責。水資源統一管理的核心是統一管理水權。流域的水權管理，包括水資源規劃管理為主要內容的宏觀管理和以實施取水許可制度為主要內容的微觀管理兩部分。流域管理機構負責組織編制流域規劃，規劃經批準后，負責監督實施。流域內水資源開發利用項目，需經流域管理機構審查同意后，才能按基本建設程序履行審批手續。對未經過流域機構審查同意違法建設的項目，由流域管理機構提出處理意見，地方政府和有關部門應采取措施，責令有關單位停止違法行為，采取補救措施。由于流域的面積大，取水許可管理全部由流域管理機構來實施是不現實的，仍然按照分級管理的原則進行管理。流域管理機構直接管理的取水許可項目是那些對實施流域規劃具有重要影響的項目，涉及省、直轄市之間水事利害關系的項目、國家重點建設項目、跨界河流重要河段上的建設項目等。其他的項目，流域機構對省、直轄市實行總量控制，由地方實行分級管理。

流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制實質是統一管理和分散管理相結合的管理方式，而分散管理是以各部門為政，存在部門間的無序競爭和資源浪費，為避免此類情形發生，勢必要加強協調與合作，規范其結合方式，促進統一管理。其結合的主要方式有：①服從關系。規范分級管理服從統一管理，流域內的區域規劃應當服從流域規劃；在省際邊界河流上建水資源開發利用項目，應報流域機構批準。②合作關系。流域管理機構會同省水行政主管部門編制規劃、擬定水功能區劃；跨省水量分配方案和水量調度預案，由流域管理機構協商省市人民政府制定等。③分工關系。規范在實施取水許可制度，審批河道內建設項目及水資源動態監測等具體事項，明確流域管理機構與省水行政主管部門之間的分工關系。④監督關系。在省際邊界水事活動和水事糾紛調處中，流域管理機構與地方行政區域之間存在的監督關系，如省際邊界河流上建設的水資源開發利用項目要由流域管理機構批準，流域管理機構依據職權對違法建設水利工程的查處等。

（4）加強流域水資源管理隊伍建設，規范水行政執法程序。

采取有效措施盡快提高流域機構管理人員的綜合素質。優化組合、精兵簡政的基礎上，加強各種技術培訓和文化教育，提高已有管理人員綜合素質；制定積極的政策，創造良好的內、外部環境，吸引更多的有識之士充實到流域水資源管理的隊伍中。完善水利管理、技術人員的任職資格制度，制訂聘用辦法，加強崗位培訓，開展規范化培訓，提高人員素質和專業技術能力。要采取多種形式鼓勵和組織水利科研院所專家、流域機構富有實踐經驗的管理人員到基層水管單位提供技術指導和服務，基層水管單位要有計劃地組織水利技術人員到院所和流域管理機構進修學習、參加學術活動。

（5）完善流域水資源管理機構與區域水管機構運行機制。

要根據事業單位改革原則，改革人事管理制度，按照服務工作需要和精干、效能的要求，實行定編定崗、公開招聘、合同聘用、崗位管理、績效考核的辦法。對工作績效優異的人員予以獎勵；對經培訓仍達不到要求的人員按國家有關規定解除聘用關系。要改革收入分配管理制度，實行以崗位工資和績效工資為主要內容的收入分配辦法，加強和改善工資總額管理。要積極探索建立科學合理的水資源費收支運行管理機制，規范收支管理，有條件的可實行收支兩條線管理試點。進一步規范水資源費的征收、使用和管理。

（6）規范取水許可程序，加強取水許可監督管理。

①確定區域取水許可總量控制及審批管理權限。依據行業用水定額審核取水許可水量。定額是取用水的最高限額，凡申請取水的建設項目的取水高于行業用水定額標準的,一律不得批準取水許可申請。對已經批準的取水項目的用水定額高于該行業的用水定額標準的，要督促取用水單位采取整改措施，將用水定額降至規定的定額內。根據水利部2010年前全面實施取水總量控制的要求,要及時確定流域的取水許可總量控制指標,待取水許可總量控制指標確定后,嚴格按照取水許可總量控制指標核定批準水量,批準水量控制在核定的水量范圍內。同時要明確審批管理權限，嚴格按照權限范圍審批取水許可,不得越權審批。②規范水資源論證報告書編制。建設項目水資源論證是取水許可審批的重要依據。水資源論證報告書的審查權限與取水許可審批管理權限一致。水資源論證報告書須由具備相應水資源論證資質的單位編制,必須符合《建設項目水資源論證導則（試行）》的要求。建設項目退水需要設置入河排污口的,水資源論證應當包含有關入河排污口設置的論證,也可單獨編制入河排污口設置論證報告。水行政主管部門還應當設立水資源論證報告書評審專家庫,在辦理建設項目取水許可申請審批手續前,具有取水許可審批權的水行政主管部門要組織對水資源論證報告書進行技術審查。③嚴格取水工程或設施取水施工驗收和發證。取水許可審批獲得批準后，建設單位方可與有資質的單位簽訂施工協議。開工前，取水口所在地水行政主管部門應派員到現場定位、放樣。取用地下水的還應在電測、下管、抽水試驗等重要環節進行現場監督,并提出書面監管意見。取水工程或設施竣工后,申請人應及時向取水審批機關報送取水工程試運行情況及取水、排水監測資料等相關材料，并填寫取水許可驗收表,審批機關組織有關部門進行驗收,主要對取水工程或設施的建設規模、節水設施“三同時”及節水措施的落實、計量設施安裝及運行情況、水資源保護措施落實情況、退水水質達標情況以及取水許可申請審批文件中要求的其他事項進行核實和驗收,形成驗收紀要。驗收合格的,核發取水許可證；驗收部分不合格的,待提出的整改措施和意見落實后，達到驗收合格標準的,再核發新版的取水許可證；驗收不合格的，不予核發取水許可證,也不能取水。④加強取水許可監督管理。流域各內級水行政主管部門要加強對各取用水單位,特別是取用水大戶、排污大戶以及超采區地下水用戶的取水許可監督管理力度,定期對取用水單位進行檢查，重點檢查取用水單位的年度取用水計劃執行情況、用水定額執行情況、計量設施的安裝和運行情況、退水水質達標情況、水資源費征收情況、取水臺賬以及節水、水資源保護措施等。對嚴重超計劃取水的、不安裝計量設施或計量設施運行不正常的、不按規定繳納水資源費的和退水水質嚴重超標的，要依法查處，并提出限期整改意見。取水許可監督管理要與水法規宣傳、執法檢查、用水考核、規費征收等工作有機結合起來，逐步建立從取水、用水到退水全過程實施日常監督管理與年度督查相結合的取水許可監督管理制度。

（7）加強水資源費的征收使用和管理。

①要依法征收水資源費。各級水行政主管部門要充分認識水資源費征收工作的重要性，將水資源費征收工作擺上重要議事日程，主要領導要親自抓,強化具體征收措施，嚴格執行有關水資源費征收的法律法規和管理規定，努力提高水資源費征收到位率。水利部門征收水資源費時，要統一執行由物價部門確定的分類水資源費標準，并依據取用水單位的實際取用水量足額征收水資源費，不得隨意降低征收標準及征收水量。對不能執行規定的水資源費標準，或拖欠、拒交水資源費的取用水單位，可由上級水行政主管部門直接征收。征收的水資源費統一納入同級財政國庫，并按比例上繳上級國庫。②要合理利用水資源費。征收的水資源費主要用于水資源節約、保護和管理,實行收支兩條線，進一步規范水資源費的征收、使用和管理。取之于水，用之于水，任何單位和個人不得侵占、截留、挪用水資源費。③要運用科技手段加強水資源費的征收、管理。要適時推廣新型計量設施,逐步實現“先收費，后取水”的管理模式。④要加強水資源費征收使用環節的監督管理。對未安裝計量設施或計量設施運行不正常的以及擅自減免、侵占、截留、挪用水資源費的單位和個人，要依法嚴懲。同時，建立水資源費征收考核制度，明確征收任務，年初確定征收總額和征收到位率兩項指標，建立水資源費征收獎懲制度。

（8）積極推進節水型、環境友好型社會建設，加強水資源的節約與保護。

把落實國務院460號令貫穿于建設節水型社會的全過程,在建設節水型社會的平臺上統籌組織和安排好規劃、配置、節約和保護等各方面的工作。以國家《節水型社會建設“十一五”規劃》為指導,抓緊編制完成本流域、本區域《節水型社會建設“十一五”規劃》，制定實施計劃，確定年度重點,明確工作內容，建立貫徹落實規劃的領導體制和工作協調機制，精心組織實施。重點加強工業和城鎮生活節水管理，特別是落實降低工業萬元增加值取水量的措施要求，保證各項規劃目標實現。繼續推進節水型社會建設試點工作，切實加強對全國和本地區節水型社會試點工作的指導和支持力度，把試點經驗有機納入規劃之中，通過交流與推廣試點經驗,推進節水型社會建設規劃的實施。深化水資源管理體制改革是節水型社會建設的重要內容。已經實現涉水行政事務統一管理的地區，要全面總結水管理體制改革的成效、做法與經驗；進一步深化水務管理體制改革，完善現代水務管理體制與運行機制；充分發揮體制優勢，整合各項涉水職能,統籌考慮水質和水量、供水和排水、用水和節水；要堅定不移地推進水務產業化與市場化進程，改革水務投融資體制；探索政企分離后水務監管的方式與手段,強化政府對水務行業的監管。尚未實現水務統一管理的地區，要結合本地實際,進一步推進水管理體制改革，為全面建設節水型社會提供體制保障。水生態系統保護與修復是建設節水型社會的重要方面。在抓好現有的水生態系統保護與修復試點工作的同時，還要結合節水型社會建設，選擇部分中小城市適當擴大試點范圍。要通過這些試點認真摸索和總結水生態系統保護與修復的管理模式、技術方法,并將這些試點的經驗推廣納入到當地節水型社會建設的總體框架之中。加快用水定額編制和修訂,明確主要用水行業用水定額，切實以用水定額為主要依據核定取水量和下達用水計劃。應根據國務院460號令、國家產業政策和本地區建設節水型社會的要求，修訂完善用水定額。要采取措施切實加強用水定額和計量管理工作，尤其要加強對城市公共供水管網內用水計劃和定額的管理，實施超定額或超計劃用水累進征收水資源費，加大節水監督管理力度。

（9）加強水資源優化配置與統一調度。

水資源配置是水行政主管部門依法管水的核心職能。要在水資源綜合規劃的基礎上，從流域資源稟賦和管理實際出發，選擇區域內供需矛盾或生態問題突出的河流或地下水單元，試點開展水量分配方案或取水許可總量控制指標的制訂工作，探索研究總量控制管理的有效途徑與方法。流域管理機構在指導本流域內各省（直轄市）行政區開展有關河流總量控制指標研究和制訂的同時，當前要突出抓好流域取水許可總量控制指標的研究和制訂工作。各級水行政主管部門要根據年度水資源的豐枯變化加強計劃用水管理，實施多水源多目標調度，保障各類取水戶用水權益的實現。尤其要加強枯水期和緊急狀態下水資源應急調度管理,確保供水安全，做好生態補水和防治突發性水污染工作。統籌城鄉發展，以城市涉水規劃為龍頭，以城市水系整治為重點，做好城市水利工作。

（10）明晰產權，形成合理水價，構建健康水市場。

完善立法，依法治水。為了使水資源的分配、取得和轉讓有章可循，必須建立一套包括水權界定、分配和轉讓在內的較為完善的法律制度；加強水資源的統一管理，完善水資源的流域管理。解決各地方利益沖突，推進流域水管理體制改革，建立強有力的流域統一管理模式，是保障水資源可持續發展的必然要求；推進水資源市場的改革，明確界定水資源產權，并制訂水權交易規則，完善水資源經營企業的管理，使之成為經濟獨立、自主經營的企業，并鼓勵競爭；科學合理地確定水資源價格，逐步使水價包含所有成本，做到全成本回收；建立獎懲機制，以鼓勵節約和保護，嚴懲浪費和污染；加強宣傳教育，鼓勵公眾參與水資源管理與保護。

（11）加強流域水利信息化建設。

在水利工程規劃、設計、施工、管理以及調度運行、資源管理等各個方面，充分利用現代高新實用技術,加快水利信息化建設，提高水資源科學管理水平。加強水資源優化配置決策系統、災情預測和評估系統、城市化過程中對流域防洪、供水、水環境等方面的影響及其對策措施研究、流域環境承載能力及其對策研究;水利工程對生態環境影響及采用生物、植物等水生態系統修復措施的研究，將流域水資源管理從防洪、供水、水環境單一功能管理，向多功能、聯合管理調度轉變，建立信息服務中心，向社會提供水利信息服務，提高水利為國民經濟服務的質量。

3 完善流域水資源管理的政策措施

（1）制訂實施流域水資源管理發展規劃。

流域管理機構要制訂流域水資源管理發展中長期規劃和年度發展計劃，將水資源管理規劃納入流域綜合規劃及區域發展規劃，落實規劃實施的政策措施。

（2）加大對水資源管理的經費投入。

賦予流域管理機構更大的權利，增加流域管理機構利用經濟手段進行調控的能力。由流域管理機構編制流域內中央水利投資的年度計劃和規劃，經批準后負責組織實施和監督管理。要調整財政支出結構，建立穩定的水資源管理投入機制，加大對水資源管理的投入力度。要為基層水管單位提供必要的交通和監測設備等設施，對業務培訓給予適當補助，并根據水行政管轄和監察范圍給予經費補助。

（3）加強水行政執法能力建設。

不斷完善水利法制體系和水利執法能力的建設。建設以全面推行依法行政，實現依法治水和從工程水利向資源水利轉變，實現水資源可持續利用，和建立適應社會主義市場經濟體制的水利新體制為目標，水法規建設要適應全面實行依法行政的需要，做到各項水利工作都有法可依，結合具體流域的實際，重點加強水資源的配置、節約、保護，加強水利建設與管理。繼續完善水行政管理法規建設的同時，積極重視立法，強化流域水管理職能，依據國家的有關法規，制訂《江河流域管理法》、《長江法》、《黃河法》、《太湖流域水管理條例》等，把流域水資源開發利用中規劃、實施、管理的職責、權利和義務用法律的形式明確下來，以促進流域水資源的充分、合理利用。在加強立法的同時，要進一步完善行政執法體系建設，進一步提高水政監察人員的業務素質和整體執法能力，健全執法目標管理制度，增強執法力度，完善執法監督機制，使水行政管理工作規范化、法律化，為依法行政、依法治水提供法律保障。加強區域協商機制建設，提高水事糾紛處理能力，增強流域水行政管理執法監督能力，貫徹落實有法必依、違法必究、執法必嚴。要實現流域水資源統一協調管理,建立流域水資源開發利用、管理和保護的政策、法規體系，調整流域水資源管理體制。還應加強流域管理機構的行政執法能力建設。

（4）落實各有關部門職責，促進水資源管理。

流域內各有關部門要切實履行職責，共同推進水資源的有效管理。水利部門負責制訂水利發展規劃、準入標準和管理規范，加強行業監督管理。按照國家有關規定，組織開展水利從業人員崗位培訓和繼續教育。機構編制部門牽頭研究制水利機構人員編制標準的意見。發展改革部門負責將水利發展納入國民經濟和社會發展規劃，根據需要安排水管機構基礎設施建設投資。民政部門負責將移民規劃納入建設規劃，探索建立洪水、水污染等應急救助預案，做好水資源管理的民主監督工作。財政部門負責制訂水利發展及水資源管理的財政補助政策及財務收支管理辦法。人力資源與社會保障部門負責完善水利技術人員的任職資格制度，制訂技術人員的聘用辦法和吸引優秀水利人才的有關政策。

4 加強對流域水資源管理工作的指導

水資源管理是流域管理的一項重要內容。主要責任在地方政府，地方政府要充分認識水資源管理工作對于維護河湖健康、促進人水和諧及改善民生水利的重要意義，認真貫徹落實國家有關方針政策，將水資源管理納入政府年度工作目標考核。形成“政府引導，市場調控，公眾參與，協同管理，持續發展”的新型水資源管理理念。在流域內各行政區域要成立以分管領導為組長、各有關部門負責同志參加的領導小組，加強對區域水利工作的領導。各級政府要按照指導意見要求，結合本地實際，制訂貫徹落實的具體政策措施，層層明確責任，加強調查研究，統籌協調，督查指導，落實水資源管理建設工作任務。流域機構成立工作領導小組，研究制訂促進流域水資源管理的方針和政策措施，研究解決工作中的重大問題，加強對流域內水資源管理工作的檢查指導，推動流域持續健康發展。