談全額撥款事業單位成本控制的問題及對策

白麗娜

（山東省淮河流域水利管理局，山東 濟南 250100）

事業單位作為公共產品和服務的提供者，在生產過程中，需要占有并消耗一定的自然資源和社會資源，由此產生出有關成本控制的問題。全額撥款的事業單位是經費全部來自財政撥款，不參與市場經營競爭的事業單位，其事業支出是一個可控指標，應該保持在一個合理范圍內，成本過低不能滿足單位運行的需要，成本過高則會造成事業支出的浪費，加重財政負擔。因此，全額撥款事業單位的成本控制問題，不僅能夠促進事業單位改革，提高單位績效，節約并合理配置社會資源，更能維持事業單位的健康、持續、穩定、快速發展。

1 成本控制中存在的問題

1.1 內在動力不足，成本意識淡薄

全額撥款事業單位由于經費全部來自財政撥款，其成本具有轉嫁性和非營利性，因此，缺乏控制成本的內在動力和自覺性，成本觀念缺乏，通常只注重完成任務，而忽略完成任務所需投入。一方面，這與提供公共產品和服務所具有的壟斷性、非營利性等特征相關。另一方面，由于全額撥款的事業單位經費全部來源于財政撥款，由國家對社會預先扣除，屬于社會負擔。因此，其成本與收入之間缺乏緊密的聯系，這些單位沒有企業管理部門的成本管理壓力和成本控制意識。

1.2 支出結構不合理，辦事效率低下

全額撥款事業單位在財政收入一定的情況下，合理配置經費，嚴格執行預算，有利于其健康持續的發展。而超標購置公務用車及維護、公款吃喝、公費出國旅游的“三公”消費以及會議費、招待費、樓堂館所建設等支出比重大，則直接導致財政資金分配結構不合理，擠壓其他支出，增加財政負擔，影響其提供公共產品及服務能力，降低單位的辦事效率。

1.3 人員規模難以控制，事業支出逐年增長

事業單位規模包含單位規模、人員規模和經費規模。其中，人員規模是指事業單位內工作人員的總數，經費規模是指事業單位提供產品和服務所占有和耗費的經費數量。當人員規模不科學或不合理，則直接帶來該單位的非理性規模成本增加。如果這一比重過低，則會影響單位正常工作，引起低效率；過高則會引起經費膨脹形成高成本。

1.4 財政預算管理存在缺陷

公共財政是分配公共資源的主要政策工具，財政支出結構直接關系到經濟發展和社會發展的投入狀況。通過合理配置有限的財政資金，調整和優化財政支出結構，有效地提高經濟和社會發展水平，以保證社會分配的公正合理。1999年，現代公共財政體系和公共預算制度已經建立，但是在預算執行過程中存在一定程度上的彈性，造成預算約束不夠。由于公共預算編制不夠細化、不夠透明、預算編制不完整、管理方法落后，一些單位和部門出現了不按規定嚴格執行預算和財政制度，擅自擴大開支范圍，提高開支標準，改變開支用途的現象。

1.5 監督考核機制不健全

1）監督體制缺乏獨立性和自主性。由于內部監督實質上是同體監督，決策、執行和監督三權一體，監督機關很大程度上聽命于同級政府，監督作用形同虛設，不僅難以監督同級，連下級部門也難以監督到位，缺乏監督工作應有的獨立性和自主性。2）績效考評制度不健全。由于單位的運作經費來源于財政撥款，行為缺乏目標結果約束，同時，具有非價格來源特點，無需經受市場檢驗，因而客觀上缺乏降低成本的外在壓力。因此，單位會不斷追求擴大規模，擴張消費，致使機構臃腫、成本居高不下，效率低下。3）執法體制不完善。經費投入以及事業單位自身的組織建設都必須符合法律，但就現實情況而言，執法體制相對滯后，沒有建立起權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的執法體制，致使預算缺乏約束力，導致成本居高不下。

2 成本控制的對策

2.1 樹立成本意識，厲行節約，反對浪費

中共中央政治局于2013-10-29召開會議，審議并同意印發 《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，旨在以條例規范財政各項支出，表明國家管理財政資金的決心。全額撥款的事業單位是社會經濟建設的重要組成部分，更應該積極響應、深刻落實國家政策，在工作中嚴格要求自己，樹立成本意識，厲行節約，反對浪費。少花錢、多辦事、辦好事、辦實事，努力提高經費使用效益。

2.2 深化事業單位分類改革

1）著眼于國家深化事業單位分類改革大局，積極推進事業單位分類改革。對于主要或部分承擔行政管理職能的事業單位，調整為行政機關或行政機關的內設機構；對于主要提供公共產品和服務的公益性事業單位，重點是改革管理體制和運行機制，強化公益屬性；對于主要面向社會開展經營活動的事業單位，實行轉企改制。完成分類改革有助于更加明晰單位的職權和性質，明確責任，精簡機構，合理控制事業單位的消費基金總額，有效控制成本總量。

2）健全管理法規和制度。控制成本必須依法行政，健全成本管理規章制度，完善財政預算和審計相關法律，依法規范行政活動和程序。單位各部門要明確職責，理順關系，各司其職，各負其責。

3）創新事業單位管理制度。目前，大部分單位和部門都已經初步建立了電子政務系統，網絡的構建已經初具規模，包括山東省在內的很多省份都在建設省、市、縣三級聯網辦公的網上政務大廳以及電子監察系統，這將有利于政務公開、提高辦事效率、節省辦事流程和時間，加強監督。

2.3 強化預算編制管理

1）嚴把年度財政預算關，控制預算資金總量。事業支出要與本單位的職能以及財政水平相適應，要與本單位的年度財政收入與支出相協調，使成本支出保持在一個合理區間，從總量上限制預算單位事業支出連年增長狀況，嚴格預算審批和考核以及后續執行情況的跟蹤監督，確保預算資金合理有度。

2）改革預算編制方法，加強對預算外和制度外資金的監督，發揮預算剛性作用。要充分發揮預算的剛性作用，必須加強對預算外資金和制度外資金的管理，將其并入預算內，全面納入財政范圍，提高事業支出的制度化程度，真正實現完整統一的財政預算，有利于對事業支出進行預算控制，并有效遏制制度外成本。若必須預留機動資金時，須對預留資金的數額、支出范圍、審批程序、使用效益等作出明確規定，實施追蹤檢查，切實加強監督，以杜絕公共財政資金體外循環、隨意支配以及預防腐敗現象的發生。

3）完善預算的監督機制。要強化主管部門對預算編制和執行中存在問題的發現、否決和問責的監督作用。同時，要加強審計部門獨立行使監督職能，切實發揮外部監督作用。在社會監督方面，要及時、全面的向社會公眾披露財政預算程序和信息，便于社會各界對單位預算的監督。

2.4 健全監督考核長效機制

1）創新成本績效考核機制。建立科學的績效評估方式。只有建立一套科學的績效評估制度，關注結果，更加重視事業經費支出的投入，注重投入產出比，以效率的高低來衡量成果。同時，要更加注重群眾意愿，更關注被服務對象的感受，才能有效地控制支出成本，減少財政資金的浪費。

2）建立合理的政績考核標準。改變過去單純的以爭取到多少項目、引來多少資金、建設好多少工程等數量的擴張為標準的政績評估模式，而是以事業單位工作期間成本支出與其所提供的產品數量、質量和所服務對象的滿意程度為基本標準，考察其所承擔職能的實現程度，來全面辯證地對領導干部進行政績評估。

3）完善監督機制。建立獨立于單位之外運行的監督管理體制，健全預算監督的法律法規，加強審計部門及上級主管部門對預算執行事業單位的全程監督，確保財政撥付資金合理有序執行。