建立水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制探討

孫 靜，張惠臨

（1.山東省水利工程管理局，山東 濟(jì)南 250014；2.濟(jì)寧金鄉(xiāng)縣興隆鎮(zhèn)政府，山東 濟(jì)寧 272207）

建立水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制探討

孫 靜1，張惠臨2

（1.山東省水利工程管理局，山東 濟(jì)南 250014；2.濟(jì)寧金鄉(xiāng)縣興隆鎮(zhèn)政府，山東 濟(jì)寧 272207）

經(jīng)過多年的實(shí)踐完善，水利工程建設(shè)在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)方面已經(jīng)取得較好的成績。但是，鑒于水利工程建設(shè)涉及范圍廣、時(shí)間戰(zhàn)線長，在概算、招標(biāo)、建設(shè)、管理等方面都有可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，為水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題的解決提供更多的選擇路徑。

水利工程；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；防控機(jī)制

水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，指的是在水利工程項(xiàng)目施工的全過程中，由于自然災(zāi)害和各種意外事故的發(fā)生而造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟(jì)損失的不確定性（注：本文強(qiáng)調(diào)的是人為性風(fēng)險(xiǎn)）。在水利工程建設(shè)逐步向法制化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展的過程中，防患于未然，積極構(gòu)建水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，既具有前瞻性特點(diǎn)，又具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 水利工程建設(shè)中出現(xiàn)的主要問題

現(xiàn)在的工程建設(shè)已由原來的指揮部式領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)轫?xiàng)目法人代表領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)管理體制的大框架內(nèi)，項(xiàng)目法人、監(jiān)理、施工方等各方承擔(dān)著共同完成工程建設(shè)的任務(wù)。但是，由于水利工程建設(shè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資大、工期長，而且各方之間有著不同的利益點(diǎn)，所以勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，這些問題主要是∶1）從項(xiàng)目法人和監(jiān)理的角度來說，保證工程效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，減少甚至杜絕風(fēng)險(xiǎn)是其最大利益關(guān)切點(diǎn)。2）從施工方角度來說，作為理性經(jīng)濟(jì)人，獲取本單位最大經(jīng)濟(jì)利益是其最大關(guān)切點(diǎn)。正是出于利益關(guān)切重點(diǎn)的不同，重業(yè)績、輕質(zhì)量，重結(jié)果、輕成本的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，概算制度的僵化、招投標(biāo)工作的不規(guī)范、項(xiàng)目法人責(zé)任制的主體責(zé)任不落實(shí)也成為工程建管工作中常見的問題。

2 水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的原因分析

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控理念缺失

許多水利工程建設(shè)屬于粗放式的建設(shè)，有關(guān)部門對(duì)專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)缺乏專業(yè)研究和重視。一些執(zhí)行部門對(duì)招投標(biāo)過程監(jiān)管僅限于做表面文章，缺少對(duì)投標(biāo)方資質(zhì)等內(nèi)容的認(rèn)真核查，對(duì)招投標(biāo)的公平性缺乏深入本質(zhì)的研究。對(duì)水利工程建設(shè)資金缺乏有效的監(jiān)管，對(duì)相關(guān)企業(yè)情況缺乏基本的認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)致監(jiān)督缺位，責(zé)任缺失。總之，缺乏整體防范意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)防控觀念，是水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)原因之一。

2.2 科學(xué)管理機(jī)制缺位

管理機(jī)制的缺位是一些水利工程公司的詬病。這些工程公司雖然是少數(shù)，但是其不良行為會(huì)嚴(yán)重影響到行業(yè)作風(fēng)建設(shè)。具體來說，至少會(huì)導(dǎo)致兩方面不足：1）水利工程項(xiàng)目法人的建立不按現(xiàn)代企業(yè)制度模式來進(jìn)行，尤其是地方上的BOT項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目法人產(chǎn)生具有很大的非市場因素，許多時(shí)候是地方行政領(lǐng)導(dǎo)予以行政干涉，其競爭市場的范圍僅限定在體制內(nèi)而非面向整個(gè)社會(huì)。2）內(nèi)部審計(jì)缺乏實(shí)效。從內(nèi)部審計(jì)的任務(wù)來看，他能幫助企業(yè)提高財(cái)務(wù)管理水平，優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益，加快企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)企業(yè)在市場競爭中的能力。但由于管理不到位，制度監(jiān)管不力，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，所以不能真正發(fā)揮檢驗(yàn)、監(jiān)督、鑒證、咨詢職能。

2.3 概算制度不完善

在競標(biāo)投標(biāo)之前，由水利設(shè)計(jì)部門(非承包商)制定出的概算具有相對(duì)獨(dú)立性，不受制于外來壓力。該概算一旦制定，不準(zhǔn)輕易改動(dòng)，對(duì)超概算非市場行為具有遏制作用。但該制度也有僵化的性質(zhì)。在工程建設(shè)實(shí)踐中，鑒于水利工程建設(shè)歷時(shí)長、原材料等價(jià)格上漲的因素，原有概算需要浮動(dòng)性調(diào)整也是情理之中。正是基于這個(gè)客觀原因，施工方往往借題發(fā)揮，一些尋租問題時(shí)有發(fā)生。項(xiàng)目實(shí)施中，不經(jīng)審批，依據(jù)自由裁量權(quán)，以情況有變?yōu)橛桑孕性黾庸こ虄?nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從而增加投資總額的現(xiàn)象屢見不鮮。不僅如此，施工簽證缺乏有效的約束，特別是重大設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證，普遍存在手續(xù)不完備等問題。從另外一個(gè)角度分析，由于概算僵化，超概算現(xiàn)象往往成為一種兩難選擇。因?yàn)楣さ厣系慕ü軝C(jī)構(gòu)如果按章辦事，不允許超概算，那么施工方就會(huì)偷工減料，工程建設(shè)質(zhì)量會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)；如果不聞不問，或者監(jiān)管不力，那么就容易導(dǎo)致施工方肆意揮霍，產(chǎn)生資金和尋租風(fēng)險(xiǎn)。

3 建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 建立風(fēng)險(xiǎn)防控宣傳工作機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

防患于未然應(yīng)成為所有水利工程建設(shè)管理單位的宣傳教育重點(diǎn)。這就需要有關(guān)單位制定宣傳教育考核辦法，包括宣傳內(nèi)容、路徑的選擇、宣傳平臺(tái)的搭建、宣傳效果的反饋和考核等多方面，把增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓、來落實(shí)。比較有效的方法是把風(fēng)險(xiǎn)防控作為水利工程建設(shè)單位的企業(yè)文化。對(duì)有關(guān)部門來說，這是一種制度安排，是一種工作機(jī)制的創(chuàng)新；對(duì)企業(yè)員工來講，這是一種企業(yè)文化，需要在理念中固化。通過宣傳機(jī)制的建立完善，逐步摒棄重應(yīng)急輕風(fēng)險(xiǎn)的思想意識(shí)，從全局全流程的角度出發(fā)解決問題，即關(guān)注全面的風(fēng)險(xiǎn)管理范圍、完整的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、全程的風(fēng)險(xiǎn)管理過程、全員的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，達(dá)到增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。

3.2 建立科學(xué)的管理機(jī)制，規(guī)避各種尋租風(fēng)險(xiǎn)

建立科學(xué)的管理機(jī)制，至少需要從兩個(gè)方面著手：1）從項(xiàng)目法人產(chǎn)生的方式來看，現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)摒棄非市場方法，而是采用市場化手段和程序化、公開化的方式。具體說，要做到工程信息對(duì)稱、招標(biāo)程序公開、監(jiān)督監(jiān)管到位，并且用制度的形式對(duì)以上訴求予以固化，從而會(huì)避免不公平、不科學(xué)的現(xiàn)象出現(xiàn)。2）從內(nèi)部審計(jì)的角度看，保持審計(jì)的獨(dú)立性是關(guān)鍵。做到這一點(diǎn)，需要從平臺(tái)搭建著手，即建立專門的獨(dú)立性管理機(jī)構(gòu)；需要從法律程序著手，即用法律的形式明確內(nèi)審人員的責(zé)任和權(quán)利，用相應(yīng)制度予以保障和規(guī)范，從而保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。總之，只有管理到位，從項(xiàng)目法人產(chǎn)生市場化、內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性上抓落實(shí)，才會(huì)盡可能規(guī)避各種尋租風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 完善概算編制工作機(jī)制，加強(qiáng)工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控

完善概算編制工作，需要抓好以下幾點(diǎn)工作：1）概算設(shè)計(jì)人員最好有一定的施工經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)樵谧コ醪皆O(shè)計(jì)預(yù)算時(shí)，他們會(huì)把超概算的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)考慮之內(nèi)，從強(qiáng)化技術(shù)責(zé)任問責(zé)的角度出發(fā)，從源頭開始抓責(zé)任，抓風(fēng)險(xiǎn)管理。2）推行限額設(shè)計(jì)，要按照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告和投資估算,控制初步設(shè)計(jì)，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算。3）加強(qiáng)對(duì)施工單位的監(jiān)督管理。要從利益最大化的角度出發(fā)，挑選最合適的施工隊(duì)伍，建立工程建設(shè)監(jiān)理制度和設(shè)計(jì)變更審批制度。只有把整個(gè)流程上的工作做到位，落實(shí)好，概算的編制才會(huì)最科學(xué)，從而也會(huì)最大可能地減少甚至消滅各種水利風(fēng)險(xiǎn)。

（責(zé)任編輯張玉燕）

TV51

B

1009-6159（2013）-12-0048-02

孫靜（1968—），女，工程師