公務船防污染監管難點分析及建議

寶山海事局 衡曉周 廖兵兵

公務船是指專為政府服務、執行公務的船舶，如海事巡邏船（艇）、海警船、水上公安執法船以及國家所有的專業海上救助船等。因其使用目的、所有關系等與其他商用船舶不同，它們存在著公物的屬性。但公務船作為水上交通或運輸工具，必然會和其他船舶、水上環境等發生著聯系。公務船造成的水上污染事故案例也偶有發生，如1994年“煙救油2”發生的觸礁漏油事故，除了這些嚴重的污染事故外，全國上萬艘公務船日常存在傾倒垃圾、排放油污水等問題也對水域環境造成污染，尤其是在內河狹小水域，公務船污染環境問題絕不容忽視。

一、公務船防污染監督管理難點分析

（一） 對公務船監管法律規定上的空白

1.國際公約對公務船監管規定的空白

幾乎所有的防污染方面的國際公約均不適用于公務船，但個別公約又留有建議性條款，因公務船航行水域基本在國內，所以有些公約建議“當事國”來決定是否適用軍艦或其他公務船。而絕大多數國際公約對公務船防污染沒有約束條款。例如《國際船舶燃油污染損害民事責任公約》第4條第2款規定：“除第3條規定外，本公約的規定不應適用于軍艦、海軍輔助船或由國家擁有或經營、在其時僅用于政府非商業服務的其他船舶。”該條第3款又規定：“當事國可決定將本公約應用于第2款中所述的軍艦或其他船舶；在此種情況下，它應將此事通知秘書長，說明此種應用的限制性規定。”我們看到這些規定沒有明確適用于公務船。雖然以往公務船一般航行于國內水域，但隨著國際開放程度加大，文化、技術交流增多，公務船出國交流訪問也會增多，因此航行于本國之外水域造成海洋環境污染如何適用公約將是個問題。

2.國內法律法規對公務船監管規定的空白

國內法律法規方面，主要有《海洋環境保護法》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》等。《海洋環境保護法》第五條規定：“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業造成損害的，應當吸收漁業行政主管部門參與調查處理。國家漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理，負責保護漁業水域生態環境工作，并調查處理前款規定的污染事故以外的漁業污染事故。軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理。”該規定沒有明確公務船的監督管理，未對公務船監管提出要求。《防治船舶污染海洋環境管理條例》第4條規定“國務院交通運輸主管部門主管所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的防治工作”，不僅沒有明確是否適用公務船污染海域問題，而且該條例系有關防治船舶污染的行政法規，監管主體是行政部門，對公務船自身并不適用，因此可以說，我國立法上對公務船污染海域問題的詳盡規定幾乎是空白的。

（二）行政主體的不重視

長期以來，行政執法主體對民用船舶、商船污染海洋環境的監督管理非常重視，而往往忽視了公務船自身的監督管理。“要求別人做到的，首先自己要做到。”特別是作為出現在公眾視野的行政執法主體。隨著人民群眾法律意識的逐步提高，以及網絡微博等現代媒體的出現，這一問題將顯得尤為突出。

（三）違法行為的處理問題

那么，在公務船出現不規范排放垃圾、接收油污水等問題時，如何處理呢？比照商船，公務船作為船舶污染海洋環境也應接受相應的處罰。問題的關鍵是誰來進行處罰呢，如果還是由行政主體自身處罰那么這時行政主體既是運動員，又是裁判員，行政相對人對此難以信服。即使處罰了，這筆費用怎么支出？目前，行政主體每年預算并無這筆費用。

二、公務船污染水域環境的原因

除公務船發生事故造成水上污染外，更重要的日常污染主要原因有：

（1）因公務性質不受防污染方面的國際公約和法律約束導致不規范排放垃圾、污水等情況時有發生。

（2）公務船上工作人員尤其船員防污染意識淡薄，公務船上的船員和商船上船員不同，很多沒有按照STCW、船員條例等法律法規參加相應的防污染培訓，在工作中沒有意識也不懂得按照防污染程序進行安全操作或處理污染物。

（3）有些公務船是由小型交通船等改裝而成的，設計上并沒有或者本身就沒有防污染要求的設備或設施，比如焚燒爐、油污水艙、生活污水處理裝置等。

（4）公務船基本沒有配備《船上油污應急計劃》或者《垃圾管理計劃》來指導船員或工作人員開展防污染工作。

（5）環保部門或者負責防止船舶造成水上污染的海事部門沒有對其他公務部門進行監管的依據和權力，造成監管上的真空。

三、公務船防污染管理的建議

針對上述問題，筆者對公務船防污染管理給出如下建議：

（1）海事管理機構應根據民用船舶監管要求首先在本機構內部探索公務船防污染管理措施。目前在上海海事局下屬各海事機構均已按照防治船舶污染水域的相關規定開展海巡艇防污染管理工作，對垃圾接收、油污水排放等均指定由具有資質的接收單位進行接收，并按照《防治船舶污染海洋環境管理條例》辦理污染物接收證明，在加油時也按照《防治船舶污染海洋環境管理條例》規定要求供油方提供供油憑證、油樣等。這方面的探索有待進一步完善和制度化。

（2）適時制定規定，明確授權公務船防污染監管的主體，或授權各部門開展內部監管，盡早結束目前公務船防污染監管的真空狀態。在防污染監督管理方面，將公務船比照商船來管理，監督管理主體統一由海事部門負責，從制度上防止監管的空白。

（3）公務船船員也應按照普通船員要求參與相關防污染培訓，取得相應證書，提高船員綜合素質，培養防污染意識。

（4）公務船所屬單位應借鑒船公司的做法，制定適合本部門特點的安全和防污染管理體系，確定環境保護方針，規定污染物排放操作程序，明確人員職責，增加對公務船防污染方面的考核，探索公務船產生水域污染的追責制度。

（5）改進公務船設計和建造，對現有公務船進行適當改造，確保其按照防污染規范要求，配備相應規格的防污染設備和設施（可以是岸上設施）以及防污文書，并按照程序做好污染物排放控制和設備使用記錄。