農民工子女義務教育問題中的政府責任

吳 玲 劉玉安

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

據2010年第六次全國人口普查結果顯示，我國大陸總人口為13.39億，其中農村人口約為6.7億，仍超過半數。從這個比例來看，我國義務教育的重心應該在農村，但事實并非如此。最近在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》實施一周年之際，教育部部長袁貴仁指出：“我國教育的城鄉差距依然沒有明顯縮小，農村教育亟待加強”。由于目前絕大部分青壯年農民都在城里打工，因此，農村義務教育問題實際上也就是農民工子女的教育問題。由于農民工本身的特殊地位，他們子女的教育和未來必須引起全社會的廣泛關注。

一、農民工子女面臨的教育尷尬

隨著我國工業化和城市化進程的加快，大量的農村剩余勞動力向城市轉移。目前在我國6.7億農村人口中，流動人口有2.61億，其中構成流動人口主體的是我國的特殊群體——農民工?？稍谵r民工為我國社會經濟做出巨大貢獻的同時，他們卻成為“邊緣群體”，流離于主流社會之外，面臨著政治、經濟、社會權益得不到切實保障的現實。農民工子女的教育問題更是成為一個嚴重的社會問題，同在一片藍天下的他們接受的卻是不一樣的教育。由于近年來流動人口呈現舉家遷移的特征，一部分農民工子女隨父母流動到城市成為“流動兒童”，但仍有一部分農民工子女留在原籍成為“留守兒童”，不管是流動兒童還是留守兒童，都面臨著的嚴重教育難題。

(一)流動兒童面臨的教育難題

1.上學難

“流動兒童”獲取受教育的機會不平等。從2000年開始，國家就明確提出流動兒童的義務教育問題應以流入地政府管理為主，2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》更是從法律上要求當地政府為流動人口子女提供公平的接受義務教育的條件。但是因為戶籍制度的限制，他們在流入地仍被看作是“外來人口”。雖然農民工及其所從屬的企業為流入地的經濟發展做出了重要貢獻，但由于管理體制上的原因，各學校、各級教育主管部門仍然把農民工子女看作是“額外負擔”。于是他們采取向農民工子女收取“借讀費”的方式作為補償。而當“借讀費”被明文禁止后，農民工子女在父母打工地入學之路非但沒有變得平坦，反而變得更加艱難了。許多城市學校和教育主管部門為了自己的利益，設置了各種障礙和門檻，把農民工子女拒之于校門之外。

2.上學貴

新修訂的《義務教育法》明確規定“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障”。這說明義務教育完成了“人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的轉變，但由于政府投入不足，學校通常以雜費的名義向學生獲取額外的教育經費。高昂的教育花費使大多數農民工家庭無法承擔子女的教育支出。而且雖然法律上禁止收取“借讀費”，但由于上學機會難得，優質教育資源稀缺，一些學校還會向借讀者提出一些額外條件和要求。這也就是說，2006年修改的新義務教育法事實上只是對少數私營企業主和經濟條件好的學生有意義，對于大多數農民工和流動兒童來說幾乎是一紙空文。

3.辦學條件差

由于流動兒童事實上無法就地或就近入學，近幾年來各地都出現了專門為這一部分兒童創辦的農民工子弟學校。初看起來這似乎是一個很合理的政策，但實際上這是把城鄉對立固定化、長久化。特別是絕大多數農民工子弟學校師資力量嚴重不足，不少校長和教師既無任職資格證書也無教師資格證，辦學條件相當落后，多數學校的房屋、消防、飲食等多方面都存在安全隱患，這對兒童的身心健康和安全造成嚴重的威脅；教學設備相對缺乏，有的學校連三角板、直尺這樣一些最基本的教學器材都沒有，更別說為學生提供較為現代的教學儀器如電腦、試驗室等必備的教學設備了。

流動兒童面臨這樣的教育困境的情況下，許多流動兒童選擇輟學或者長期失學。據中國少年兒童中心的一項抽樣調查顯示，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率高達9.3%，從未上學者達6.85%，失學者達2.45%。8-14歲流動兒童中未上學比例由0.8%上升到15.4%。[注]趙聚軍：《果實并非如此誘人——從農民工內部諸群體的差異性看中國的城市化進程》，《調研世界》2006年第1期。

(二)留守兒童面臨的教育難題

事實上，“留守兒童”的規模比“流動兒童”要大得多，目前估計約為5800萬，其中14周歲以下的留守少年兒童約有4000多萬人，平均每4個少年兒童中就有一個留守少年兒童。[注]數據來源于《全國農村留守少年兒童狀況研究報告》。他們不僅面臨弱勢的農村學校教育，還要面對缺失的有效家長監護，這對留守兒童的學業學習和心理成長造成嚴重影響。

1.弱勢學校教育

留守兒童雖然基本上能夠保證有學可上，但城鄉基礎教育資源質量差距懸殊。目前我國農村義務教育投資管理體制理論上雖然是“以縣為主”，但在實際執行過程中，農村義務教育仍然主要由鄉鎮一級政府投資，鄉鎮政府負擔了農村基礎教育支出總額的78%。而目前我國有70%的人口在農村，農村基礎教育階段的學生高達1.6億。[注]陳潭、羅新云：《公共教育資源配置失衡及其政策補給》，《公共管理學報》2008 年第2期?；鶎诱粌H要面對薄弱的基層財政現實，還要負擔絕大部分人口的義務教育，因此，基層政府對農村基礎教育的投入嚴重不足，“保運轉”現象十分突出，這嚴重影響學校教學活動的開展，教學質量無法得以保證，農村義務教育呈現相當的弱勢性。

就師資力量而言，大量優秀的資源主要集中在城市，并且由于城市學校提供的優越條件，許多農村的優秀年輕教師也流動到城市，農村學校的師資隊伍呈現明顯的“老齡化”現象。以山東某縣為例，城區教師以40歲以下的年輕教師為主，占66.69%；農村教師則以40歲以上教師為主，占64.56%。[注]《2008年中國教育綠皮書——中國教育政策年度分析報告》，教育科學出版社2008年版，第125頁。而且在我國專任教師學歷合格率不斷上升的情況下，偏遠農村地區的學校代課老師仍然占據了一部分教職崗位。據統計，在2008年，全國中小學仍有37.9萬名代課人員，這其中81.8%分布在農村學校。他們承擔著比正式教師多得多的工作量，卻只拿著相當于正式教師1/3、1/4的報酬(在甘肅農村為200元上下)。[注]楊東平：《教育的階層差距仍在擴大》，《南方人物周刊》2008年第11期。

除了薄弱的師資力量外，現有的農村學校也缺乏對本校的留守兒童進行專門統計，缺乏對產生學習或品行問題的留守兒童采取有針對性的措施和方法，更別說在農村開設專門的心理輔導課程，對留守兒童的心理健康、道德素質和安全法制意識進行專門教育了。此外，學校在發現留守兒童的問題后也不能及時地與監護人進行溝通交流。

2.弱勢家庭教育

由于外出打工的農村人口大多是青壯年人口，留守在農村的除了兒童就是老人，據調查數據顯示，有79.7%的留守兒童由祖父母輩撫養，留守兒童呈現“隔代監護”。但由于祖父母輩監護人存在年邁體衰、勞動負擔重、文化程度不高、思想相對保守等特征，[注]李振堂：《農村社區解決留守老人問題方略探析》，《山東社會科學》2012年第4期。缺乏輔導、監督孩子學習和生活應有的文化素質和能力，導致孩子在學習方面處于無人問津的狀況，因此相當數量的留守兒童產生貪玩、逃學、厭學等現象，甚至行為開始出現偏差，引發行為失范或越軌。據中國人民大學人口與發展研究中心的研究顯示，進入初中階段以后，留守兒童在校率大幅度下降，14周歲留守兒童的在校率僅為88%。

而留守兒童與其父母大多聚少離多，長期缺乏接觸與溝通，據調查顯示，70%的父母年均回家不足3次，有的甚至幾年才回家1次，近30%的留守兒童與父母通話、通信頻率月均不足1次。而童年時期的孩子有自己的心理世界和心理活動，他們除了物質需求以外，還有心理上的需求。當父母常年不在身邊時，容易導致留守兒童的“親情饑渴”，其所遇到的心理問題得不到正常疏導，容易產生心理障礙，影響孩子的身心健康，產生性格扭曲或不良過激行為。據統計，農村留守兒童心理健康問題檢出率很高，具有輕度及以上心理健康問題的占31%。[注]謝小紅：《建立農村留守兒童心理健康發展檔案的思考》，《檔案時空》2008年第4期。

二、農民工子女教育問題產生的危害

世界上絕大多數國家都把教育列為頭等大事，都把普及義務教育規定為政府的責任和每個公民應盡的義務。我國雖然早在1986年就頒布了義務教育法，但目前大量農民工子女的失學、輟學，甚至農民工子女的犯罪行為在今年來不斷攀升，這都表明義務教育法在我國還并沒有真正落實。

(一)影響勞動力素質培養

正如克林頓時期的美國勞工部長、原哈佛大學教授羅伯特·賴克所指出的，“在知識經濟時代，每一個國家的基本資產將是它的公民的技能和見識”[注][美]羅伯特·賴克：《國家的作用——21世紀的資本主義前景》，上海譯文出版社1998年版。。這種技能和見識當然要以基礎教育為基礎。而從前文的分析來看，無論是流動兒童還是留守兒童，他們的基礎教育顯然是不健全的。絕大多數流動兒童，由于隨父母輾轉各地，基礎教育往往也是斷斷續續。他們中很多人事實上并沒有接受完整的九年義務教育，更別說能進入高等學校繼續學習。這致使他們過早進入社會，長期混跡于城市之中，但低學歷、低素質、低技能使得他們無法參與現代勞動力的市場競爭，而只能從事一些簡單的、重體力、低收入的勞動。這顯然與知識經濟社會對高勞動力素質的要求不相符合，因此，他們事實上正在逐步變成現代高科技生產過程中多余的人。

留守兒童的情況也令人擔憂。由于師資、辦學條件、社會環境等多方面的限制，無論是基礎知識、專業技能還是心理素質，留守兒童都很難適應現代化生產的需要。又由于現代化和機械化的推廣，我國農村不可避免地會分離出越來越多的富裕勞動力，他們并不是不想進城打工，而是因為他們適應不了現代工業對打工者的要求。于是就出現了農民工的子女竟然不能再做農民工的現象。這也意味著，大批的“留守兒童”正在被荒廢。

(二)阻礙中國城市化進程

可以說，農民工子女的教育問題是在中國的城市化進程中所產生的，但是如果這個問題解決不好，同樣會影響我國城市化進度。城市化不單單是把農業人口轉變為非農業人口的人口城市化的過程，更是不斷實現人的城市化和現代化的過程。就目前的國際經驗看，一個國家的城市化水平不僅與人均收人有關，而且與教育發展水平也明顯呈正相關關系。[注]朱鏡德：《農民工子女進城求學與二元教育結構轉變》，《中國人口科學》2004年第4期。

在不斷加快的城市化進程中，留守兒童作為未來農村勞動力的主力軍，也是城市勞動力的主要支持力量之一。可目前我國農村基礎教育還比較薄弱，對農村人口的科學文化素質和思想道德素質的培養還比較欠缺，造成了大批低學歷農村人口，這不僅不利于我國農業生產率的提高，更會阻礙農業人口向非農業人口的轉換。從目前的就業比例可以看出，初中以下勞動力占全部農村勞動力的比例較高，而且低學歷的勞動力人口從事非農業領域相對狹窄，由于缺乏必須的就業知識、技術和技能資本，不能適應向城鎮流動的需要，在農業勞動力向非農業勞動力的轉換過程中受阻，因此出現了大批量的低學歷和低素質農村勞動力剩余的現象。他們既不能滿足城市化過程中對勞動力的需求，也影響了農村剩余勞動力向城市轉移的速度和質量，從而影響我國城市的產業發展、升級和城市化的規模與進程。

而隨父母進入到城市的農民工子女，由于從小在城市中成大，熟悉了城市的生活和環境，對農村的生活和環境比較陌生，他們最終大都會選擇繼續留在城市。因此，作為未來城市人口的一部分，他們現在所接受的基礎教育質量會直接關系到未來的職業選擇和生活水平以及城市的發展。農民工子女因缺乏與城市孩子同等的受教育機會和接受同等的基礎教育資源的現狀，不僅從物理上和心理上隔離了城市孩子與農民工子女的交流和互動，使農民工子女不能很好地融入城市。而且低水平的基礎教育不能培養出城市發展所必需的文化知識和技能技巧，使農民工子女在未來的就業上缺乏一定的競爭力，最終只能選擇低收入職業，進入低收入群體和擁有較低的社會地位，使農民工家庭由農村人轉變為城市人的夢想破滅。

(三)導致青少年犯罪增加

《中華人民共和國義務教育法》規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務?！边@一法律無疑是公正的，但我國目前的現行政策和一些實際操作顯然是不公正的。這種不公正的后果不僅在于對農民工子女接受同等教育機會的忽視和否定，還在于對社會秩序的直接危害。改革開放以來，我國社會青少年犯罪率急劇上升就是這一危害的表現。

在全國未成年人犯罪統計中，城市外來人口未成年犯罪所占的比例明顯較高。根據各城市犯罪數據顯示，農民工子女在城市犯罪的比例逐年上升，據2008年12月北京市海淀區檢察院公布的一組統計數字顯示，2007年起訴部門受理的未成年刑事案件中，外地籍未成年犯罪嫌疑人共171人，占總人數的75%，比上年68%的比例又有所上升。[注]《未成年犯罪二代“移民”占七成》，《北京青年報》2008年12月10日。而留守兒童的越軌、犯罪行為也日益增多，成為農村“問題兒童”的主要組成部分。有研究表明，家庭是預防青少年犯罪的第一道防線。家庭功能的缺失和家庭教育功能的弱化，不僅對留守兒童的學習產生影響，對他們的心理發育和人格形成也產生重要影響。在農村流動人口轉移過程中，家庭無法給予留守兒童應有的家庭教育，學校和教師功能的缺失更是助長了留守兒童的不良品德和行為的產生，為其日后的違法犯罪埋下種子。在一份關于山東省農村留守兒童犯罪問題的調查中顯示，留守兒童的不良行為率比非留守兒童高24.5%，違紀率比非留守兒童高12.73%，違法率比非留守兒童高10.99%，并已經達到12.54%。[注]董士曇：《山東省農村留守兒童犯罪問題的調查與分析》，《山東警察學院學報》2009年第4期。

三、農民工子女教育問題的原因及對策分析

當前我國農民工子女的義務教育已經成為一個嚴重的社會問題，并且引起了全社會的普遍關注。2004年徐本禹，2005年叢飛，2008年李桂林、陸建芬，2009年李靈這樣一些平凡的小人物之所以能當選為“感動中國十大人物”，反映了人們對農村教育、對農民工子女教育的關注。但是，在這些可敬的小人物無私奉獻的背后卻不得不問，政府在義務教育中到底扮演著什么樣的角色？

(一)政府責任缺失

1.教育投入不足

自進入知識經濟時代以來，世界各國都加大了對教育的投入，各國的財政性教育經費都在大幅度增加。目前，發達國家的財政性教育經費一般占到了其GDP的9%，非洲國家平均為5%，世界平均約為7%，欠發達國家約為4%。也就是說，GDP的4%已經成為財政性教育經費的底線。我們國家一直把4%作為努力目標，但直到2009年我國財政性教育經費仍然只有GDP的3.59%。這不僅低于國際平均水平，甚至還低于國際基準線。

而在財政教育撥款本身不足的前提下，財政撥款的大部分還主要用于高等教育，“每年的國家財政撥款中大概有一半用于兩三千萬學生的高等教育，而兩億四千萬中小學生享有的只是這個大盤子里的一半”。[注]蔡蕓：《基礎教育發展不均衡的嵌入性分析》，《光明日報》2010年8月24日。而且在“精英配置”理念下，投向義務教育的很少一部分經費中，卻有絕大部分又投向了城市。這樣一來，最終投入到占人口多數的農村人口的財政性義務教育經費就少之又少。這就不難理解為什么出現流動兒童的義務教育沒人管、留守兒童沒人問的現象了。于是這才有了像徐本禹、李靈那樣無私奉獻的熱血青年，但他們的奉獻最多不過拯救一兩個村、一兩個學校，幾十個、幾百個學生，解決不了數千萬、上億人口的流動兒童和留守兒童的義務教育問題。況且，基礎教育作為公共物品，理應由政府提供，為何由自愿者為本不應他們承擔的責任來買單呢？

2.投資和管理體制不合理

義務教育關系到整個國家的未來發展，中央及省級政府的責任無可推卸。在率先實施義務教育的歐美國家最初也曾把義務教育分攤在各級地方政府頭上，但是很快發現，由于社會經濟發展的不平衡，由地方政府負責，義務教育不可能均衡發展。因此他們大都逐步加強了中央政府的統籌力度。目前不僅歐、美、日、俄等發達國家，甚至還包括像印度、韓國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發展中國家，他們義務教育所需經費的85%～90%來自于中央政府的公共財政。這是義務教育均衡發展最有力的保證，這一點實際上也被我們國家改革開放以前的做法所證實。為了切實保證義務教育的質量，像法國、韓國、泰國、埃及等許多國家還把從事義務教育的教師的工資全額納入中央政府的財政預算之內。

但是在我們國家，自改革開放以來，義務教育從投入到管理主要是由縣、鄉兩級政府負責，我國縣級及以下政府承擔了過多的投入和管理責任。而我國目前的縣域財政收入狀況可以相差數百倍甚至千倍，鄉級之間的差距則大的幾乎無法測量。特別是分稅制改革后，地方基層政府對基礎教育資源的投資幾乎處于“危機”狀態。又因為教育、特別是基礎教育是一項長期的、系統的工程，難以用精確的數字加以測量，在以GDP增長為政府評價目標的行政管理體制下，這一事關國家和民族千秋大計的工程就被弱化甚至被忽略了。地方政府更愿意做一些“立竿見影”的政績工程，而對于義務教育、特別是農村義務教育，多少年來只聽見宣傳、鼓動，見不到實際政策行動。而且隨著我國經濟社會發展不斷增強，城鄉間、區域間勞動力流動規模不斷加大，政府對教育的投資與收益分離，致使流出地與流入地政府對基礎教育投入和管理的矛盾不斷加深。這說明現有的義務教育投資管理體制不能滿足人們對義務教育的需求，特別是城鄉義務教育存在巨大差距的情況下，單靠基礎政府是無法實現基礎教育均衡發展，更不能解決農民工子女的教育問題。

(二)明確政府職責，提高政府層級

基礎教育屬于公共物品，針對農民工子女這一特殊群體的教育仍然應由政府來提供，并且應把其納入到現有的體制之中。

1.加大教育投入，確保充足的教育資金

2010出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，國家財政性教育經費支出在2012年要達到GDP的 4%。這是一個多年以前就提出的目標，現在延緩到2012年，事實上已經屬于亡羊補牢之舉了。因此，必須通過全國人大制定相關法律來確保財政性教育經費投入。規定教育經費投入要隨GDP增長速度逐年增長，并嚴格保障用于義務教育的財政撥款的增長比例高于財政經常性收入的增長比例，并確保財政撥款向農村地區進行傾斜。除中央政府外，各級地方政府也必須加大投入，以教育經費投入占地方財政支出所占的比例為新標準來衡量地方政府的教育投入，要把教育工作當作各級政府政績考核的重要指標來落實。同時，政府還應該積極建立農民工子女專項教育扶貧基金，確保資金?？顚Ｓ?，落實到位；并確定各級政府轉移支付責任分擔比例，中央及省一級政府在增大投入份額的同時，適當降低基層地方政府的配套比例，確保農村基礎教育資源有充足的資金支持。此外，中央和流入地政府應積極承擔農民工子女的學雜費和生均公用經費，并采用“教育券”的形式劃撥經費，以減少中間環節的經費劃撥，提供資源的利用效率。對于城市公共教育資源短缺的情況，中央及省一級政府應統籌安排，協調公共教育資源的配置，對社會辦學提供資金支持和政策支持，以確保農民工子女獲得教育的機會。

2.改革現行義務教育投資管理體制

明確各級政府職責，提高義務教育投入和管理的政府層級，改目前的縣、鄉兩級政府負責制為中央、省、縣、鄉四級負責制。按現行體制，義務教育主要由戶籍所在地的政府負責，中央和省級政府的財政性教育經費也是按照戶籍所在地劃撥。在這樣的體制下，雖然2006年修訂的義務教育法要求由流入地政府負責流動兒童的入學問題，但對于流入地政府而言這是一筆“額外的負擔”，并且根本不能調動流入地政府的積極性，甚至有的地方政府對城市公立學校收取“借讀費”也采取默認的態度，以此來緩解對公立學校的財政撥款，這就使大量農民工子女無法正常、按時地進入城市學校就學。而改為四級負責后，中央和省級政府承擔了更多的責任，不僅可以平衡不同區域的基礎教育發展，而且可以使農村地區的基礎教育發展得到更多的資金和政策保障。

3.加強師資隊伍建設

當然，從我國城市建設和發展的實際情況來看，在短期內我們還不能鼓勵大批農民工子女隨父母進城上學，在相當長的一個時期內，“留守兒童”現象還將長期存在。除校舍基礎設施外，關鍵是如何縮小城鄉中小學教師隊伍的素質差距，如何盡快解決農村教師隊伍老齡化、結構性缺編等問題[注]陳書全：《論義務教育公共服務均等化政策取向——以山東省為例》，《山東社會科學》2011年第5期。，以建立一支高素質的農村教師隊伍。而要建立這樣的一支隊伍，不能僅靠招募志愿者、對口支援等方式，要有長遠的、穩定的制度安排。首先，義務教育投資管理體制改為四級政府聯合投入和管理后，完全可以借鑒法國、泰國、韓國、埃及等國的做法，把從事義務教育的教師的工資納入中央政府的財政預算之內，由省、縣、鄉級政府分別負責教材、教學基本設施、設備、學校基本建設、教學日常費用等。其次，中央在確保各地教師工資福利待遇一致標準的基礎上，通過自主流動與行政指令相結合的方式，推行優質教師資源在城市和農村間的流動，并在此基礎上制定教師流動的法規制度，實現優質教師資源流動的長效性和持續性，促進動態平衡。第三，地方政府也應加強農村師資隊伍建設，鼓勵高等教育機構對中小學教師進行培訓，更新其已有課程知識，增強其教育教學能力。同時還應為他們提供繼續教育的機會，以便提高他們的文化水平和專業素養，逐步提高農村中小學教師的學歷。這樣，從中央到地方，各級都有自己的明確職責，各級都有辦好義務教育的積極性，農民工子女的教育問題才有可能得到解決。

我們國家目前畢竟還有一半的人口居住在農村，有兩億多的流動人口。從制度上保證農村義務教育質量，使農民工子女得到良好的教育，這是一項歷史的責任、社會的責任。這也是我們構建和諧社會、保證改革開放事業持續穩定發展的內在要求。