憲法秩序與社會主流價值觀

曲相霏

(中國社會科學院 國際法研究所，北京 100720)

現代國家政治生活的重大變化幾乎都伴隨著憲法變革，上世紀八十年代東歐國家的改憲風潮就是一個例證。近幾年來，伊拉克、阿富汗、埃及、尼泊爾等國家也都要么修改憲法，要么重新立憲。這是政治秩序的變化帶來的憲法變革，而反過來，憲法的變革又促進了新的政治秩序的形成。憲法是規范權力保障人權的基本法律，故曰凡權力未分立和人權無保障的國家即沒有憲法。憲法保障人權的重要方式就是分配和制約國家權力，因此憲法秩序最直觀的表現就是國家權力秩序。憲法規定國家權力靜態的差序格局和動態的互動制約，形成一個動靜結合的憲法權力模型。這個模型在社會中實現，即社會的真實權力秩序與憲法所創造的模型相符合，反之，這個模型被束之于憲法之上而無法在現實社會中實現，即社會的真實權力秩序并不與憲法所創造的模型相符。在后一種狀態中，憲法秩序只存在于憲法文本之中，而無法成為現實社會的秩序，例如我國1954年憲法所創造的秩序在長達幾十年的時間里就只是一個權力秩序模型。憲法秩序在社會中的實現有賴于多種因素，社會主流價值觀就是其中一個重要的影響因素。

一、憲法秩序與權力崇拜、領袖崇拜

現代憲法無不以限制權力濫用為其主要內容之一，把權力分離、分立和相互制約作為重要手段。即使是現代福利國家，雖然不再像“夜警”國家那樣要求國家權力束手束腳、消極無為，但也絕對會對國家權力保持著足夠的警惕，以防止其為所欲為。故憲法又被稱為“限法”，即限制國家權力之法。

這樣的憲法秩序的實現，首先有賴于社會主體對權力有充分清醒的認識，而這種認識在一個極端崇拜權力的社會中是難以達成的。辛亥革命之后，深諳憲政理念的宋教仁先生深知中國是一個極度崇拜權力的國家，因此極力主張實行內閣制，以避免個人專政。但另人遺憾的是，自辛亥革命至今，在中國社會中權力都倍受推崇，“官本位”意識和體制幾乎難以撼動。美國總統華盛頓的偉大，固然在于其作為開國元勛在獨立戰爭中立下的功勞，但其更為偉大之處，是他對權力的自抑態度。獨立戰爭甫一勝利，他即辭去軍職，拒絕同僚慫恿他領導軍事政權的提議，回復平民生活。在兩屆總統任期結束后，又自愿放棄權力不再續任，隱退莊園，從而立下了美國總統連任不超過兩屆的憲法傳統。華盛頓自然是偉大的，但是華盛頓對權力的這種自抑態度并不是一個孤立的現象，而應該說是當時美國社會一種主流價值觀的反映。洛克、盧梭、潘恩、孟德斯鳩等人的理論對美國的立國產生了十分重要的影響，在美國獨立戰爭和立憲過程中，美國的這些開國元勛們對權力的性質都有過十分深入的思考和十分精辟的表述。杰斐遜起草的獨立宣言把權力的功用講得一清二楚。人們成立政府是為了保障人權，當政府背離了這一目的時，人們就可以選舉新的政府。美國憲法是一部名副其實的“限法”，其主旨即限制聯邦權力和州權力，以防止人民受到權力的過度壓迫。作為世界近代史第一部成文憲法，美國憲法自通過以來的200多年間，其所追求的憲法秩序得到了極好的實現，至今美國人民都把美國憲法視為至高無上之物。

英國也是憲政傳統久遠的國家。經過幾百年的立憲史之后，人民對權力和政治有著十分成熟的認識。二戰之后，剛剛領導英國人民贏得戰爭的丘吉爾卻在大選中慘敗，丘吉爾本人雖然當選議員，但是他所領導的保守黨卻只獲得了197席，而工黨卻贏得393席得以組閣。這主要是因為工黨提出的建設福利國家的目標對戰后一貧如洗的英國社會有著極大的吸引力，帶領英國人民走向勝利的丘吉爾卻被選民拋棄了。丘吉爾引用古希臘作家普魯塔克的話說：“對他們的偉大人物忘恩負義，是偉大民族的標志。”而如果沒有對權力、對領袖的清醒認識，憲法所構造的一套限權系統就無法落實。

在官本位和權力崇拜、領袖崇拜的文化中，人們首先要普遍服從上級、服從權力、服從領袖，當上級、權力、領袖與法律發生沖突時，人們優先選擇的是上級、權力和領袖而不是法律，甚至當領袖、權力與憲法相沖突時，被尊崇的仍然是權力而不是憲法。在這樣的社會文化中，憲法秩序當然無法建立。新中國成立以后，人們就沉浸在對權力和領袖的崇拜之中。1954年憲法盡管也規定了權力的制約規則，但領袖意志卻是超越憲法的最高指示。在這樣的社會文化中，民主制度無法生長，憲法秩序無法形成。“文革”中劉少奇曾經拿出憲法以國家主席的身份質問那些批斗他的人，在近年來頻頻發生的強制拆遷事件中也有不少被拆遷者手舉憲法抵制拆遷，但無論是國家主席還是被拆遷者都沒有得到憲法的保護，這是憲法秩序得不到實現的明顯例證。

二、憲法秩序與經濟發展至上

經濟發展是社會發展的重要方面，具有基礎性，但經濟發展不是發展的全部，更不是發展的唯一目標。把發展經濟置于首要的地位，不符合憲法的要求。憲法的根本目的是保障人權，發展經濟的最終目標也是提高人權的保障水平。如果把經濟發展置于首要位置，又把經濟發展簡單化為GDP至上，則極易背離經濟發展的最終目標，從而南轅北轍。近年來許多地方政府盲目追求提高GDP水平和經濟發展速度，不惜犧牲資源、犧牲環境，甚至侵犯公民的合法權利。

例如，生命權和健康權是憲法保障的基本權利，是所有公權力必須尊重的對象，而食品安全和勞動保護又是保障生命健康的基本要求。近年來，層出不窮的食品安全事件和勞動安全事故充分表明，當政府把追求經濟發展速度作為首要目標時，公民的生命健康就難以得到應有的保障。財產權也是憲法保障的基本權利，憲法和物權法都明確規定，政府基于公共利益的需要而征收征用公民的財產應該給予合理補償。但是近年來，地方政府為了追求土地財政，往往置公民生命財產于不顧，違法暴力強拆釀成血案的事件時有發生。據統計，在近年來的上訪案件中有40%以上與拆遷相關，強制征收拆遷已經成為影響中國社會穩定的重要因素之一。

發展是硬道理，但發展不等于只是經濟發展，發展也不能只是部分發展和局部發展。發展的目標是提高人權保障水平，而人權是每一個人僅憑其是人就應當享有的權利，人權保障意味著不排除任何一個人，不能犧牲一部分人而發展另一部分人。但當政府把經濟發展置于首要位置時，把GDP和經濟發展速度做為公權力追逐的第一目標時，權利保障制度就會扭曲變形。例如在房地產開發項目中，政府本來應該是為房地產商和公民提供服務，處于監督的中立方，但是在利益驅使下，地方政府卻成為了房地產商的同伴。再如司法機關，本來應該維護法律的尊嚴、維護公平正義，但是在發展地方經濟的壓力下，司法機關必須要為地方經濟保駕護航，在經濟貿易糾紛中實行地方保護主義。當政府把發展經濟置于首要位置時，無形中也助長了全社會金錢至上的價值觀，金錢與權力合謀而為腐敗。

建立良好的憲法秩序必須消除嚴重的兩級分化，保障每一個人的生存和體面的生活。經濟學家早已提醒發展中國家當心落入“中等收入陷阱”，中國目前如果不著力解決好“少數人富起來以后怎么辦”的問題，改革開放的前期成果可能會全部消耗。英美等西方國家在19世紀末20世紀初即“由自由主義而趨干涉主義，由個人主義而趨社會主義”，從解決勞工待遇問題開始，在處理這個問題上已經積累了豐富的經驗，制定了一系列的規章制度。國際人權法中的大量內容就是為了有效地解決這個問題，包括工作權、最低工資標準、勞動保護措施、組織工會的自由結社權、集體談判制度等等，以及最低生活水準權、食物權、住房權等等。嚴格保障這些權利，社會才能真正穩定，良好的憲法秩序才有可能建立。

三、憲法秩序與以人為本、科學發展觀

現代憲法秩序的實現要求政府和公權力必須以人為本，以保障人權為目標，摒棄片面追逐經濟發展速度的觀念，在保障人權的前提下全面協調可持續地發展。

黨的十六屆三中全會提出“堅持以人為本”的方針，黨的十七大報告又提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，要求按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”來推進各項事業的改革和發展。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》要求，要加快轉變經濟發展方式，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義，為全面建成小康社會打下決定性基礎。黨的十七屆五中全會對以人為本的強調、對轉變經濟發展方式的強調，是提高人權保障水平、實現憲法秩序的一個有利保證。

1995年李步云教授曾在《現代法的精神論綱》中提出“現代法的人本主義”，指出“一切從人出發，把人作為一切理念、行為與制度的主體，尊重人的價值與尊嚴，實現人的解放和全面發展，保障所有人的平等、自由與人權，提高所有人的物質生活和精神生活水準，已經或正在成為現代法律的終極關懷，成為現代法制文明的主要標志，成為現代法律創制與實施的重要特征，成為推動法制改革的巨大動力”[注]李步云：《論法治》，社會科學出版社2008年版，第93頁。。以人為本的科學發展觀對立法、執行和司法的要求就是嚴格保障人的權利，維護人與社會、人與自然、人與人之間的和諧，維護公平與正義。

實現憲法秩序，需要以人為本，要求摒棄一切金本位、物本位、官本位、國家本位、領袖本位，而把人的需要、人的價值與尊嚴放在核心和根本的地位上。在法學上，以人為本就是以人的權利為本，而在政治倫理上，以人為本就是以人權為本。人權是人類曾經認同的并仍是迄今為止人類所能尋找到的最低限度的也是最高理想的人類社會關系的表達。人權應當成為全社會共同尊奉的理念，尤其是一切公權力握有者的理念。2010年，國務院下發的《關于加強法治政府建設的意見》明確要求“不得侵害執法對象的人格尊嚴”，這就是政府部門提升人權意識、保障人的尊嚴的一個具體表現。

建立良好的憲法秩序，還必須養成寬容多元的社會文化。社會主體是多元的，社會利益是多元的，意見是多元的，社會文化也應當是多元的。在一個日益多元化的社會，寬容寬厚的精神和兼容兼善天下的制度，是建立良好憲法秩序的條件。《聯合國憲章》即申明，為達到尊重基本人權、維持和平和正義、社會進步的目的，各國要力行“寬容”。1995年11月16日，聯合國教科文組織大會通過了《寬容原則宣言》，根據《寬容原則宣言》，寬容就是寬容文化的多樣性和為人方式的多樣性，就是要承認和尊重這種多樣性，寬容要拒絕的是社會不公正、獨裁專制和思想文化的一元主義。

四、推動建設公民社會，以社會權力制約國家權力

憲政是民主政治，民主是憲政的基本內容。從本質上講，民主是一種程序，民主不提供任何具體問題的具體答案，只是要求以民主這種程序和方式來尋求問題的答案。法治是憲政的又一個重要內容。法治要求規劃之治，即任何主體都遵從事先確定的規則，不能有任何主體游離于規則之外、凌駕于規則之上。憲政還要求分權、限權和保障人權。分權制衡是防止權力腐敗的必要措施。民主是人類目前找到的解決社會重大問題的最不壞的一種程序和方法，但并不是完美的沒有任何缺點的程序與方法，通過民主這種程序也能形成一種權力，這種權力也是需要得到制衡的，制衡民主的權力就是司法審查。而人權是民主、法治、分權、限權、司法審查等等的共同目標與追求。人權中包含著自由與平等這兩大核心性價值，人權既保障自由與平等，也協調自由與平等之間的沖突。

現代民主要求普遍選舉，選舉需要公民參與。一個社會民主能夠達到的高度，根本上取決于參與民主的公民素質的高度。有尊嚴的公民是實行憲政的前提，一群奴隸建設不成一個憲政國家，沒有公民社會的參與和支撐憲政就很難推行。所以，憲政除了民主、法治、分權、限權之外，還需要有見地、能擔當的公民，需要建設公民社會。公民的特征就是要行使公權利、參與政治社會生活、關注公共生活和公共利益。這種公民的培養和公民社會的構建，需要一系列條件，根本的是能讓公民真實地享有和行使權利，尤其是受教育權、知情權、表達自由、結社自由、游行示威自由，沒有這一系列權利和自由，公民難成其為公民，社會難成其為公民社會。公民社會必然是自治社會，公民社會不依賴于自上而下的治理，而依賴于自下而上的自治，因此地方自治是公民社會的必然要求。

傳統的制約國家權力的模式包括人民主權、權力分立、互相制衡和用權利制約權力，它們都沒有達到理想的效果。要增加對國家權力的制約，用社會權力制約國家權力是一個可行有效的方法。[注]參見郭道暉：《社會權力與公民社會》，譯林出版社2009年版。社會權力與國家權力本質上是相同的，都是主體利用其可獲得的資源來影響、支配甚至強制其他社會主體。國家權力是從社會權力中發展起來的，可以看做是一種特殊的社會權力。正當的社會權力是建立在社會主體享有和行使權利之上。從公民和社會組織的“權利”轉化為“社會權力”并沒有不可逾越的障礙。當公民和社會組織行使權利達到一定的程度以后，能夠對他人、社會和國家產生一定的影響、支配甚至強制，此時的“行使權利”也在一定程度上是“行使權力”[注]曲相霏：《自成體系的社會權力研究》，《中國圖書評論》2011年第2期。。推動公民積極行使自己的各項權利，公民就超越了單純的個人私利益的界限，進入公領域。公民行使公權利，不僅僅是以權利制約權力，也是“以社會權力制約國家權力”。

五、結語

現行憲法已頒布30多年，而如果從1908年清朝頒布的“欽定憲法大綱”算起，我國的立憲運動已有100多年的歷史了。民國時期也曾經頒布過幾部臨時約法和憲法，其文本規定也不可謂不開放和先進，但卻都沒有真正實行。新中國成立以后共制定過四部憲法，現行憲法是其中最好的一部，尤其是經過四次憲法修正，現行憲法在保障人權方面有了很多進步。但是，這部憲法的實施仍然存在著許多問題：憲法上規定的許多基本權利沒有落實，憲法訴訟和違憲審查等等制度始終沒有建立，有憲法無憲政是社會的普遍共識。在紀念現行憲法頒布30周年之際，反思憲法秩序沒有形成的社會價值觀因素，具有重要的意義，民主、法治、憲政和人權等等核心價值與理念仍然值得我們溫習與銘記。