城市社區應急準備研究評述及展望

吳曉濤，楊桂英，程書波，姚軍玲，金英淑

(1.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作，454000；2.河南省應急管理技術研究與培訓基地，河南 焦作，454000)

城市社區應急準備研究評述及展望

吳曉濤1,2，楊桂英1,2，程書波1,2，姚軍玲1,2，金英淑1,2

(1.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作，454000；2.河南省應急管理技術研究與培訓基地，河南 焦作，454000)

應急準備問題是應急管理領域的核心問題，研究城市社區應急準備問題具有重要的理論價值和現實意義。本文總結分析了國內外城市社區應急準備的研究現狀，提出了城市社區應急準備研究的四個方面，即準備體系、決策過程、評估模型和內在機理。 城市社區應急預案是城市社區應急準備的主要方面，需要從四個方面強化城市社區應急預案的相關研究，即城市社區應急預案定位、概念、框架及內容研究，城市社區應急預案編制技術研究，城市社區應急預案評估理論研究，城市社區疏散與撤離預案研究。

城市社區；應急準備；突發事件

一、城市社區應急準備問題亟待深入研究

近一個時期以來，突發事件頻發，如 2001年美國的“9·11”事件，2003年SARS事件，2004年印度洋地震海嘯，2005年人禽流感，2006年美國卡特里娜颶風，2008年中國南方雨雪冰凍災害以及5·12汶川特大地震，2011年日本大地震，等等。這些頻發的突發事件，使得應急管理成為社會關注的一個熱點。

經典應急管理生命周期理論將應急管理全過程劃分為4個階段，即災害減除、應急準備、應急響應和災后恢復，應急準備是其中的重要環節。諸多非常規突發事件的爆發暴露出基層(特別是城市社區)應急準備不足。2006年1月我國發布的《國家突發公共事件總體應急預案》指出，“要加強以鄉鎮和社區為單位的應急能力建設”。2006年7月，國務院發布的《關于全面加強應急管理工作的意見》，強調：“要以社區、鄉村、學校、企業等基層單位為重點，全面加強應急管理工作，充分發揮基層組織在應急管理中的作用。”2007年全國基層應急管理工作座談會認為，建應“政府統籌協調、群眾廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的基層應急管理工作體制是當務之急。所以，基層應急管理是應急管理實踐開展和理論探索的核心領地。

城市社區應急準備是指在突發事件爆發后，為高效有序地開展先期處置工作，減輕突發事件給城市社區帶來的居民傷亡和經濟損失，而在應急預案、應急資源、應急宣傳培訓、應急組織機構等方面所做的各種準備。提升城市社區應急準備能力是城市社區應急工作的關鍵，因此研究城市社區應急準備問題，即分析城市社區應急準備情況，評估其應急準備能力，定量分析其影響因素及內在邏輯，是一項基礎性且意義重大的工作。

二、國內外城市社區應急準備的相關研究

應急準備(emergency preparedness)是在美國“9·11”事件后受到特別重視的應急管理新概念[1]。應急準備一般指為有效應對突發事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備[2]。

(一)美國突發事件應急準備的實踐與研究

關于突發事件應急準備的實踐與研究方面，美國走在世界的前列。2003年美國出臺Homeland Security Presidential Directive/HSPD-8(National Preparedness)以來，先后頒布了一系列與“應急準備”相關的政策、文件和指南，如National Incident Management System(2004)[3]，National Response Plan(2004)[4]，National Preparedness Guidelines(2007)[5]，National Incident Management System修訂版(2008)[6]，National Response Framework(2008)[7]，Comprehensive Preparedness Guide (CPG) 101 Version 1.0(2009)[8]，Comprehensive Preparedness Guide (CPG) 101 Version 2.0(2010)[9]，Presidential Policy Directive/PPD-8 (National Preparedness)(2011)[10]，National Preparedness Goal(2011)[11]，等等。目前，美國國土安全部(DHS)在其開發的“國家準備系統(NPS)”中，提出了基于國家應急準備的37項目標能力及其關鍵任務，并將應急準備的相關活動和任務分配給各級各類機構，根據其應急資源準備情況，評估國家應急準備水平[12,13]。

需要特別強調的是，現階段美國突發事件應急準備的內涵已發生了變化。2003年發布的HSPD-8將美國國家應急準備界定為：在聯邦、州和地方政府層面，實施計劃、程序、政策、訓練及必要的裝備，從而最大程度提升針對嚴重事件的預防、響應及恢復能力。而2011年發布的PPD-8將美國國家應急準備界定為：采取預案編制、組織、裝備、培訓及演練等一系列行動，建立和維持必要的能力，從而針對可能引發國家安全巨大風險的威脅，開展預防、保護、減除、響應和恢復活動。

通過對比可以發現，現階段美國突發事件應急準備有以下突出特點：一是對“應急準備”的認識已經提升到了一個新的高度，即它是貫穿于應急管理的五大任務領域(預防、保護、減除、響應和恢復)的，而不再僅僅側重于“預防、響應和恢復”3個方面；二是應急準備的內涵已經從零散的部件(計劃、程序、政策、訓練及必要的裝備)深化為一個系統的流程，即包括預案編制、組織、裝備、培訓及演練等一系列行動，這些行動是圍繞預案編制展開的，通過組織、裝備和培訓將人、財、物統一到預案上來，通過演練來檢驗預案的有效性，從而實施有效的評價與改進，提升應急準備能力；三是應急準備的對象也由嚴重事件轉向了“針對引發國家安全巨大風險的威脅”，即一方面突出強化了風險管理的理念，另一方面也由“全致災因子準備”(主要包括國內恐怖襲擊、重大災害和其他緊急事件)轉向了“恐怖襲擊、網絡攻擊、全國性流行病和巨大的自然災害”，這反映出國家應急準備對“網絡攻擊、全國性流行病和巨大的自然災害”的重視。

(二)城市社區應急管理的相關研究

國外對城市社區應急管理研究起步較早[14]。許多發達國家積極從自身實際出發，依據社區居民需求，在理念更新、制度建設、組織管理等方面采取了很多措施[15]。

美國學者提出“有恢復能力的社區”理念，即當災害發生后，社區能從災害中快速恢復，使居民的生活步入正常軌道。美國政府強調社區在災害應急中的基礎性作用，認為社區應在災害來臨的情況下，能夠依靠社區自有資源進行自我救助，用以減輕災害損失，增加政府救援計劃的靈活性[16]。

澳大利亞緊急事態管理署(Emergency Management Australia)提出了“有準備的社區”理念。有準備的社區需要做好應急的人力資源準備，根據社區突發事件的類型，編制相應的應急預案，注重社區應急預案與地方政府應急預案的銜接，做好應急預案演習、演練和修訂，同時建立家庭應急預案、做好家庭應急物資準備，并進行定期補充和更新[17]。

世界衛生組織(WHO)編寫的《社區應急準備——管理及政策制定者手冊》強調指出，在社區層面的應急準備必須適合社區的具體情況。Paul T. Jaeger等[18]研究了用于社區應急反應的CRGs系統，即CRGs利用網絡和移動聯系設備使得居民和反應者在面對重大災難時可以共享信息、互相聯系并一起行動。

在國內，城市社區的應急管理問題在近年來也引起了學者的重視。吳曉濤[19]基于模糊層次綜合評價法研究城市社區應急準備能力，為研究中國城市社區應急準備問題進行了初步探索。張勤等[20,21]依據層次分析法，提出社區地震應急能力評價指標體系，同時從地震應急組織管理、應急預案、志愿者隊伍建設等方面討論了社區地震應急工作模式。

(三)城市社區應急準備研究進展

“社區”是社會學中的一個基本概念，由德國社會學家滕尼斯1881年首先提出。而中文的“社區”一詞是20世紀30年代由費孝通先生翻譯而來。目前國內外學術界對“社區(community)”的定義比較繁雜。簡單而言，社區是“一定地域范圍內人們社會生活的共同體”。由于社區研究的側重點不同，社區的分類還沒有統一的意見。城市社區可按人口規模分為大都市、中等城市和小城鎮社區，也可按功能分為工業社區、商業社區、住宅社區、政治社區、文化教育社區[22,23]。

在我國，居民委員會是城市社區中的自治組織，代表著社區居民利益，同時也作為政府委托人承擔著大量公共服務生產任務[24]。我國城市社區治理還沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離[25]，同時由于我國大部分城市社區樓群集中、人口密集，公共安全應對能力較弱，而且城市社區居民缺乏互幫、互助的精神，而在面對突發性公共事件時卻十分需要鄰里相助[26]。

目前，關于城市社區應急準備相關研究很少，部分學者只對其分項要素進行了相關研究，主要體現在城市社區的災害風險評估、應急資源和應急設施、應急宣傳培訓、應急預案等方面。

風險是面臨傷害和損失的可能性，是事件發生的可能性和嚴重性的組合，而風險評估是風險辨識、風險分析和風險評級的整個過程。在城市社區災害風險評估方面，劉興旺等[27]利用專家調查法和層次分析法對市區內的社區子區域建立了火災風險評估模型。殷杰等[28]從致災因子評估、脆弱性評估和暴露分析三方面建立了城市社區暴雨內澇的綜合災害風險評估模型。趙慶良等[29]提出了基于GIS空間網格的沿海城市社區空間尺度暴雨洪水淹沒情景模擬方法。

在城市社區應急資源和應急設施方面，趙鵬霞[23]根據社區突發事件的風險大小，從綜合災種的角度出發，考慮部門間的聯動與資源共享，對社區公共應急資源數量進行優化，構建了社區公共應急資源儲備點的空間優化模型。孟慶潔等[30]利用遙感技術對社區土地利用分類的分析，并提出了提高供求比率的解決方案，提出了土地利用視角下社區防災能力的量化方法。

在城市社區應急宣傳培訓方面，張華文等[31]從物質文化、技術文化、行為文化、制度文化和精神文化等5個層面對城市社區應急文化體系進行了研究。邢娟娟[32]的研究指出了應急準備文化體系的3個核心要素，即應急知識、應急意識和應急行為。美國政府在《2005年卡特里娜颶風調查報告》中提出“創建應急準備文化”的建議，指出“一種新的應急準備文化必須強調整個國家(聯邦、州和地方政府、私人部門、社區及公民個人)共同承擔國土安全目標和責任”[33]。

《國家突發公共事件總體應急預案》指出，我國突發事件應急預案體系包括六類：一是突發公共事件總體應急預案；二是突發公共事件專項應急預案；三是突發公共事件部門應急預案；四是突發公共事件地方應急預案；五是企事業單位根據有關法律法規制定的應急預案；六是舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定的應急預案。總體而言，我國應急預案體系已初步形成，但應急預案整體框架還不完善。在城市社區應急預案方面，目前一致的看法是城市社區應急預案不僅包括常規意義的突發事件發生之后的行動方案，更強調應急管理的全過程，即預案應該包括突發公共事件的預防、準備、響應、恢復所有環節[34]。澳大利亞社區防災在社區層面上對應急管理進行了規定，指導社區應急預案的編制，使社區應急預案和當地政府應急預案相銜接，保證了救援行動的一致性[35,36]。

三、評述及展望

目前，城市社區應急準備問題研究仍十分薄弱，沒有提煉出內在的規律性。這些問題制約著我國基層應急管理工作規范化、標準化操作方法的形成。同時，城市社區應急準備實踐工作中存在以下問題：一是應急準備工作未形成標準化的流程，區域差異問題使得應急準備工作的優化路徑不夠清晰；二是社區管理者未能動態掌握本社區應急準備的實際情況，無法科學制定改進措施。

總體而言，城市社區應急準備是一個嶄新的研究方向，其核心問題體現在以下四個方面：一是準備體系，即如何科學構建城市社區應急準備的框架體系，這是研究城市社區應急準備問題的理論起點；二是決策過程，即城市社區應急準備是在怎樣的決策過程后實施的，這需要研究不同應急準備類別下城市社區利益相關方的合作博弈機制；三是評估模型，即如何判定城市社區應急準備是否充分，這需要選擇典型區域，在進行實地調研的基礎上，構建城市社區應急準備能力評估模型，并進行實證研究；四是內在機理，即影響城市社區應急準備能力的主要因素是什么，如何計量其影響程度，這需要選擇典型區域，在開展實地調研基礎上，計量研究城市社區應急準備能力影響因素，剖析其內在機理。

同時，應急預案是應急管理的核心要素，城市社區應急預案也是城市社區應急管理的核心要素，是城市社區應急準備的主要方面。所以，本文認為需要從四個方面強化城市社區應急預案的相關研究：一是城市社區應急預案定位、概念、框架及內容研究。在我國現行應急預案體系下，需要進一步研究探討城市社區應急預案的功能定位，提煉基礎概念和框架，同時優化設計其核心內容。二是城市社區應急預案編制技術研究。重點分析如何規范城市社區突發事件應急預案編制程序，強化城市社區應急預案與其他層級應急預案的有效銜接。三是城市社區應急預案評估理論研究。系統開展城市社區突發事件應急預案評估框架設計，提煉出規范化的具有可操作性的評估方法。四是城市社區疏散與撤離預案研究。目前，我國的疏散與撤離預案沒有成為獨立應急預案，不過在某些專項預案中規定了疏散與撤離的環節。有些地方、有的部門根據實際情況需要，制定了專門的疏散與撤離預案，但這項工作在我國還處于起步階段。所以，強化城市社區疏散與撤離預案研究將是我國應急預案研究領域的熱點之一。

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[責任編輯 位雪燕]

TheReviewandProspectofStudiesonEmergencyPreparednessofUrbanCommunity

WUXiao-tao1,2,YANGGui-ying1,2,CHENGShu-bo1,2,YAOJun-ling1,2,JINYing-shu1,2

(1.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China;2.EmergencyManagementTechnologyandTrainingBaseofHenanProvince,Jiaozuo454000,Henan,China)

As the core of emergency management, the study on emergency preparedness of urban community is of important theoretical and practical value. This paper summarizes and analyses the present researches of emergency preparedness of urban communities at home and abroad, and puts forward four aspects of study on emergency preparedness of urban community, namely, preparedness system, decision-making process, assessment model and internal mechanism. Given the fact that emergency plan of urban community is its main part, this paper suggests that we should strengthen the related researches on emergency plan of urban community from the following four aspects: the study of the orientation, concept, framework and content, the study of the programming technology, the study of the evaluation system, the evacuation plan.

urban community; emergency preparedness; emergency

2012-11-05

課題項目：國家自然科學基金資助項目(71103058)；河南省教育廳自然科學基金項目(2011A620001)；河南理工大學青年骨干教師基金(649220)；河南理工大學博士基金(B2010-72)。

吳曉濤(1981—)，男，河南洛陽人，博士，副教授，碩士生導師。研究方向：應急管理。

E-mail：w_xiaotao@126.com

D630.1

A

1673-9779(2013)01-0033-05