新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建

張遠索

（1.北京聯合大學應用文理學院， 北京 100191；2.北京大學城市與環境學院， 北京 100871）

新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建

張遠索1,2

（1.北京聯合大學應用文理學院， 北京 100191；2.北京大學城市與環境學院， 北京 100871）

研究目的：在理論總結和政策解讀的基礎上，研究中國新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建途徑。研究方法：文獻研究法，定性分析法。研究結果：城市土地市場產權制度和管理制度相對完善，但仍有一定提升空間；農村土地市場很不成熟，區域性交易需求強烈但受制度抑制；城鄉兩個土地市場之間連通不暢，城市用地現實需求與農村用地理論供給并存；新型城鎮化為統籌城鄉土地市場帶來契機。研究結論：在完善城鄉兩個市場內部運行機制的基礎上，應重點關注集體建設用地入市方案設計，更應該借新型城鎮化發展理念，大力發展鄉鎮級城鎮化，以此在城鄉兩個市場之間修建鎮域帶，推動城鄉土地市場的統籌發展。

土地管理；新型城鎮化；城鄉統籌；土地市場；集體建設用地入市；鎮域帶

1 引言

目前中國城鄉土地市場在土地產權、土地用途、交易方式、交易價格等方面都體現出明顯的二元特征。城市土地市場相對健全，土地收購儲備、土地出讓、開發建設以及轉讓、出租、抵押等環節不僅配有政策規定，而且取得較豐富的實踐經驗，而農村土地市場遠不成熟。對中國土地市場問題的理論研究成果多集中在土地分項市場如出讓市場、租賃市場、抵押市場、流轉市場的模式現狀、存在問題等方面，有研究發現國家現有征地制度的壟斷性導致土地巨額增值收益被地方政府收入囊中，對農村土地所有者和使用者非常不利[15]。有觀點認為土地流轉概念不宜擴大，僅限于集體建設用地使用權流轉[2]，但更多人認為也應將農用地的轉包、出租、互換、入股、信托等行為也納入土地流轉市場[3-4]。在中國經濟發展階段現實需求和中央政策導向雙重影響下，城鄉統籌、城鄉一體化發展成為近些年來理論界的研究熱點。越來越多的學者達成共識，構建城鄉統一土地市場是城鄉統籌發展的必然選擇[5]，是全面推進“以工補農、以城帶鄉”發展戰略的重要舉措[6]，有助于城鄉資本、技術、信息、土地要素的合理配置[7]和整個社會經濟效率與公平的良好實現[8]。

中共十八大報告首次提出堅持走中國特色“新型城鎮化道路”，“新型城鎮化”是貫穿2013年兩會始末的熱詞之一，也成為新一屆領導人的戰略抓手。李克強總理明確指出新型城鎮化的核心是以人為本，必須保護農民利益。近兩年來關于新型城鎮化的研究熱情大增，有學者認為可以通過要素空間集聚推動技術創新和產業結構升級，以提高城鎮化質量[9]。諸多研究成果擁護并高度認可新型城鎮化以人為本的核心發展思路，新型城鎮化推進過程中，要讓所有城鎮化人口獲得均等的公共服務[10]。新型城鎮化對原有的土地制度提出改革的新要求[11]，因此要求在深化戶籍制度改革的同時，必須同步推進土地制度改革[12]，特別是要構建城鄉統一的土地市場[13]。有美國學者指出，土地市場應該具備可持續發展的特征，不僅追求經濟目標，還應包括社會效益和環境效益[14]。由于新型城鎮化概念較新，從新型城鎮化的發展要求出發，統籌構建中國城鄉土地市場的研究非常薄弱，而這無疑是亟需解決的一個發展難題。本文擬在分析中國城鄉土地市場現狀的基礎上，以新型城鎮化發展內涵需求為研究視角，探討中國城鄉土地市場統籌構建的思路，以期為政府部門出臺后續相關政策提供參考。

2 中國城鄉土地市場發展現狀

2.1 運行模式

中國城市土地市場交易活動包括土地出讓、土地轉讓、土地抵押、土地出租等。按土地利用行為邏輯順序，通常把城市土地市場分為出讓市場和轉讓市場，在不同級別的市場中，交易主體、交易行為等有明顯區別[15]。

中國農村土地市場發展相對落后，理論研究和制度建設明顯滯后于現實需要。寬泛來看，農村土地市場既包括集體建設用地市場，又包括集體農用地市場，其交易行為多被稱為“流轉”。國家為維護社會穩定，保障農民利益，制定了很多限制宅基地流轉的規定，但從具體條文看，并無直接的允許或禁止性規定[16]。《土地管理法》規定“轉讓、出租住宅的，不得再申請集體土地”，很多人將其理解為宅基地是可以轉讓、出租的，因此農村很多一戶多宅的村民轉讓、出租其多余宅基地的現象屢見不鮮，部分地方已經出臺規定認可了這種流轉行為[17]。另外，鄉鎮企業和村辦企業使用的集體建設用地的流轉也是集體建設用地市場的重要組成部分。相對于集體建設用地市場，農用地市場相對開放，在部分相關政策法規中有明確允許、鼓勵性規定。《中華人民共和國農村土地承包法》規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”，2013年中央一號文件指出“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。現實中，農村農用地流轉市場較備受壓抑的集體建設用地流轉市場活躍的多，已經出現的形式包括轉包、出租、互換、入股、信托、土地銀行等。

有些地方，曾試圖將城市土地市場與農村土地市場兩者結合起來運行，比如重慶的“地票”、成渝的綜合配套改革實驗、天津華明鎮的“宅基地換房”等，在褒貶不一聲中擔負著摸索改革的任務。另外，很多地方政府在城鄉建設用地增減掛鉤政策背景下大搞農民上樓運動，實現了部分農民的市民化過程。不少村鎮政府突破政策規定，在城市郊區修建大量“小產權房”，成為土地亂象之一。

2.2 存在的問題

中國土地市場存在的問題可以分為兩大方面，即城鄉土地市場內部運行機制完善問題和城鄉土地市場之間統籌機制構建問題。城市土地市場建立了相對完善的產權制度和管理制度，但還有一定完善空間。比如土地出讓市場中，由于傳統招拍掛出讓方式帶來的弊病日益顯現。地價上漲，地王頻出，一定程度上導致房價的高企和上漲沖動，受巨大經濟利益驅使，違規占地用地現象增多。農村土地市場典型的特點是實踐先行，現階段的很多做法可以“政策滯后，無關對錯”一言蔽之。比如在村民占有宅基地數量問題上，土地管理法規定一戶一宅，河南、山東等地也曾出臺政策規定每戶家庭只能擁有一處宅基地，多余宅基地要交回集體，但受制于傳統觀念和地上建筑物等因素，現實中難以回收。《物權法》規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，又把難題甩回給了土地管理法。另外，在將集體土地統一入股以后，在日后分紅過程中是股東成員恒定不變？還是根據本集體成員增減變化動態調整？這個涉及價值取向的問題也亟需解答。

城市土地市場和農村土地市場冰火兩重天的現狀導致前者供給遠小于需求，后者巨大潛能無從釋放，兩個市場的統籌發展勢在必行。現階段，關聯城市土地市場與農村土地市場的形式包括：使集體所有土地單向流轉為國家所有土地的土地征收、政策許可度不明朗的城鄉建設用地增減掛鉤、強地域性的地票模式和綜合配套改革實驗區、尚在摸索階段的宅基地換房模式、違反政策規定的“小產權房”等①。但這種鏈索式的連接，遠達不到統籌城鄉兩個土地市場的現實要求，需要在兩者之間構建更寬廣的聯系帶。

3 新型城鎮化及其對土地市場提出的要求

3.1 新型城鎮化解讀

“新型城鎮化”本身不是一個新詞，20世紀80年代就有人提出[18]，但其涵義與目前所謂的新型城鎮化有較大差異。2012年9月，時任國務院副總理的李克強在省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會上提出“推進城鎮化需要深入研究一些重大問題”，之后多次闡述城鎮化新的發展定位和發展思路，如“城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由‘鄉’到‘城’的轉變”、“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”、“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量”、“城鎮化與農業現代化相輔相成，是新型四化的必然要求”等。期間，十八大報告中出現新型四化的提法，城鎮化位列其中，因此本輪城鎮化被稱為新型城鎮化。本輪新型城鎮化發展由中央高層設計，思路表述明確，政策信號頻發，能最大限度防止各地方政府在實踐中走樣。攬讀政策，歸納起來，新型城鎮化強調的方面包括：以人為本，尤其要保障農民利益；以中小城市為主，注重城市與城市、城市與所輻射地域之間協調發展；注重城鎮化內涵和質量，走生態型城鎮化道路；在城鎮化進程中兼顧農業現代化發展。

3.2 新型城鎮化對城鄉土地市場發展提出的要求

結合中國城市土地市場和農村土地市場的運行現狀和現存特點，通過解讀新型城鎮化的發展思路，發現新型城鎮化所強調的內容，絕大多數與土地市場要完善的方面高度吻合。這從一個側面反映出當前中國土地市場的二元結構確實制約了整個社會經濟的良性發展，城市與農村兩個市場已經到了非要統籌不可的地步。新型城鎮化強調的幾方面內容，應該是中央領導人從國民經濟發展的宏觀層面高屋建瓴提出的，但其客觀上對“土地”這一經濟發展重要要素的新型市場化提出現實要求：農民土地權益的切實保障、農民向市民絕對意義的轉化、中小城市的發展要素和資源集聚、新建城鎮景觀和生態的營造和保護、農地的高效規模化經營等。

4 新型城鎮化背景下土地市場建設思路

4.1 城鄉土地市場內部機制完善優化

4.1.1 城市土地市場內部機制完善優化 中國城市土地市場產權制度及管理制度基本建立，但某些領域的制度規定過于被動消極。從目前來看，城市土地市場需要完善的方面包括變革土地出讓方式、優化土地供應結構、整肅土地壟斷閑置等。現行以招拍掛為主的土地出讓方式在一定歷史階段起到了拉動經濟、提高政府財政收入、防止國有資產流失等積極作用，但招拍掛制度設計上的先天不足很大程度上導致了近年來地價與房價互飆的局面。招標方式雖具備評價指標多樣性但只能報價一次，拍賣和掛牌都以價高者得為首要特征，掛牌雖克服只能報價一次的缺陷，但跟拍賣一樣沒有綜合考慮多個指標，有失偏頗。因此，完善土地出讓市場運行機制的首要問題是變革上述傳統的土地出讓方式，比如可以設計同時具備多個評價指標、多次報價機會等優點的“多要素拍賣”方式[19]。在土地供應計劃中，應該注意解決兩個問題，一是明確保障性住房用地的內涵，尤其要解決“回遷安置房”用地、“棚戶區改造”用地等是否應當劃歸于保障性住房用地的問題，二是提高保障性住房用地的數量和比例。另外，要加大懲處土地壟斷炒作、閑置投機等不良現象，城市土地資源的囤積居奇，是對土地供應計劃、土地利用規劃以及國民經濟和社會發展規劃的巨大創傷。近年來，開發商惡意囤積土地的報道屢見不鮮，但事實上依據既有政策規定進行實質處罰的極少，進一步細化相關政策規定，加強執法監督是后續工作重點。

4.1.2 農村土地市場內部機制完善優化 中國農村土地市場包括集體建設用地流轉市場和農用地流轉市場。集體建設用地流轉市場除部分涉鄉鎮企業用地的建設用地流轉外，以村民宅基地流轉為主。從理論層面看，宅基地（或其轉換成的用地指標）升值潛力巨大，從現實層面看，宅基地流轉區域性需求旺盛。可借新型城鎮化發展契機，改變宅基地只能村內流轉的微循環體制，打通宅基地指標流向城鎮的通道，徹底釋放部分地區廣大村民宅基地流轉需求。在一定政策支持下，當前農村農用地流轉市場日益活躍，但其力度有待進一步加強。農用地的轉包、出租等形式多以村民約定俗成的口頭約定為主，流轉細則、合同規范等沒有上升到政策層面，農用地的流轉市場存在一定隱患。按照十八大報告提出的發展新型農業現代化的要求，以穩定農村土地承包關系為前提，引導耕地向種植大戶、農業公司以及志在投資農業的回歸人士手中集中，加速推進農業生產的規模化、現代化。在此過程中，適合采取按村集體戶籍人數確定股東數量，以入股的形式定期分紅，除特殊情況外，耕地的規模化、現代化經營會產生較大的增值收益，要充分保證原有散戶農民收入水平不降低并能參與一定的增值收益分配。

4.2 城鄉土地市場之間聯系帶建設

按新型城鎮化的要求，結合當前中國城鄉土地市場發展現狀、特點及可能的連通渠道，從制度層面規劃設計集體建設用地入市、發展鄉鎮級城鎮化兩條聯系帶能取得良好效益。

4.2.1 集體建設用地入市 集體建設用地入市是針對傳統的征地模式所作的重大改革，雖然“縮小征地范圍，提高補償標準，拓寬安置途徑，完善征地程序”的改革思路早在20世紀90年代提出，但集體建設用地入市實踐舉步維艱。地票模式、宅基地換房模式、成渝實驗區模式以及掛鉤政策等都可視為不同程度破解集體建設用地入市難題的探索。但實踐證明，上述做法都存在問題，甚至有些地方發生群體性事件，其難以推進的最根本的阻礙因素是各方利益協調問題。所以，在新一輪的集體建設用地入市方案設計過程中，要充分做好“三確一分類”工作：一是確權，盡快完成農村建設用地權確權、登記、頒證工作，建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體土地產權制度[20]，為集體建設用地進入市場交易打好基礎；二是確價，遵循“同地同權同價”理念，引入城市建設用地定價機制，確定集體建設用地市場價格，體現其應有的、真正的價值，為協調相關主體利益關系做好鋪墊；三是確比，確定各利益主體間的收益分配比例是最大難題所在，中國特殊的農村集體所有制決定了集體土地收益分配過程中必須附加上“主觀賦值”這一環節，即（各級）政府、開發商、村集體、農民個人的分配比例①，需當事地域更高級別政府制定出臺指導性標準；四是分類設計，集體建設用地入市還面臨地處城鎮建設用地規劃圈內、圈外的問題，這需要分別設計相應方案，前者可就地建設實現市場化，而后者可能還需通過指標置換等途徑實現市場化。b

4.2.2 發展鄉鎮級城鎮化 傳統城鎮化帶來的弊病顯而易見，大城市規模擴張、高樓林立的同時，城市病凸顯，廣大農村基礎設施和發展水平嚴重落后。順應新型城鎮化要求，將政策傾斜和資源聚集瞄準鎮域，大力發展鄉鎮級城鎮化，能很好地改變城鄉差異過大的局面。同時，還能踐行保護農民利益、帶動區域經濟協調發展、建設重視質量和生態建設、發展現代化農業等新型城鎮化思路。鄉鎮級城鎮化，對農民而言是“就近”城鎮化，不是傷筋動骨的大動作，其特有的生存技能和生活方式也得到尊重，農民整體利益受到保護；鄉鎮的空間地位決定其促進區域經濟協調發展的巨大優勢；鄉鎮級新城即周邊農民集聚區，多數可從零開始規劃設計，重視并體現質量內涵和生態景觀；在發展現代化農業模式上，可以采取村集體經濟組織脫胎為服務管理部門，組織農民將其耕地入股實現規模化經營并按期分紅的方式，這種方式的關鍵在于財務公開制度、監督檢查制度是否能有效建立。另外，在城市土地市場與農村土地市場之間大規模鋪開“鄉鎮級土地市場”，以鎮域帶的形式完美地實現城鄉土地市場統籌發展的目標。新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建思路如圖1所示。

圖1 新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建思路②Fig.1 The harmonious construction of urban and rural land markets in the context of new-type urbanization

5 結語

中國的土地市場包括城市土地市場和農村土地市場，無論是理論研究、政策規定還是實踐經驗，城市土地市場相對完善，而農村土地市場遠不成熟。傳統城鎮化模式發展至今，在拉大城鄉差距的同時，催生土地亂象。城市用地指標緊缺，農村用地效率低下，本可水火相抵，實現社會經濟和諧發展，但受制度設計影響，城鄉兩個土地市場統籌發展的渠道遲遲未能打通。新型城鎮化概念的提出，給統籌發展兩個市場帶來契機，尤其是新型城鎮化以人為本、以中小城市為重點對象的發展定位，可以為城市土地市場和農村土地市場之間構建一條鄉鎮級地域帶。因此，在設計城鄉兩個土地市場統籌發展方案時，在完善現有市場內部運行機制的基礎上，重點研究集體建設用地入市途徑，同時應該特別關注通過發展鄉鎮級城鎮化實現城市、農村兩個土地市場的統籌發展。

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（本文責編：戴晴）

The Integrated Development of Urban and Rural Land Markets in the Context of New-type Urbanization

ZHANG Yuan-suo1,2
（1．College of Applied Arts and Science, Beijing Union University，Beijing 100191, China； 2．College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China）

The purpose of this paper is to explore the ways of the integrated development of urban and rural land markets in the context of new urbanization in China based on theoretical summary and policy interpretation. The methods of documentary research and qualitative analysis were employed. The results include that property rights system and management system in urban land markets is relatively perfect but there is still some space for improvement, rural land market is very immature with a strong demand suppressed for regional trade regime, realistic demand of urban land market and theoretical supply of rural land market coexist, while there is a poor connectivity between two markets. The new-type urbanization brings a new opportunity to integrate urban and rural land markets. It is concluded that the design of collective construction land market should be paid attention based on improving internal operation mechanism of urban and rural markets. The township level of urbanization should be developed vigorously, taking advantage of the newtype urbanization. The zone of township should be built between urban and rural land markets to promote the integrated development of urban and rural land markets.

land administration; new urbanization; urban and rural harmonious development; land market; collective construction land market; zone of township

F301.2

A

1001-8158（2013）11-0039-06

2013-08-18

國家社會科學基金青年項目（12CGL094）；北京市屬高等學校高層次人才引進與培養計劃項目（IDHT201304079）。

張遠索（1977-），男，山東濟南人，博士，副教授。主要研究方向為土地制度與政策、土地規劃與整理。E-mail: zysruc@126.com