重構我國行政聽證主持人之角色定位
——從比較法的視角介入

路俊強

(四川大學法學院，四川 成都 610207)

行政聽證是現代行政程序的核心，也是英國古老的自然公正原則在行政程序上的重要體現，對促進國家行政管理的科學性、民主性、合法性和合理性以及保障行政相對人的合法權益發揮著極為重要的作用。伴隨著行政聽證會制度成為我國行政程序制度的重要組成部分，行政聽證主持人制度亦愈發受到關注。但是，在實踐中我國行政聽證主持人制度也逐漸暴露出與我國法制傳統和社會環境的“水土不服”。對此，部分學者逐漸意識到關于該制度的研究不應該長期局限于我國已有立法的限制和禁錮在學界通說中不能自拔，于是筆者大膽地跳出制度框架和邏輯思維的束縛，于體制外重新建構我國的行政聽證主持人制度，探尋當前法治發展困境的解決之道。

一、對行政聽證主持人涵義的全新解讀

行政聽證程序的基本價值取向是強調中立和公正，以求達到充分保障行政相對人正當權益的目的，要做到這一點保持聽證主持人獨立的地位、超然的態度和中立的立場是迫切而必要的。這是長久以來對行政聽證主持人的概念進行界定所遵循的基本原則，也是應該始終堅守的最高原則。

在我國，行政聽證主持人概念在學界尚未形成統一的看法，但是在研究之初有一部分學者傾向于界定為：“所謂行政聽證主持人，是指在行政主體依法組織的聽證活動中，主持聽證進程、維持聽證會秩序、接受并審查證據，并依法作出聽證結論的政府官員。”①該定義強調行政聽證主持人只能由政府部門選任的且可以代表行政機關行使行政權的行政官員擔任，不具有該種資格的人，如其他國家系統的工作人員、事業單位的專家學者、律師等，都不能充當行政聽證主持人。當然，我國現有立法也多如此規定，例如，我國《行政處罰法》42條規定:“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。”實踐中往往都是行政機關指定本單位的工作人員作為主持人，由于該工作人員與行政機關屬于隸屬關系，其意志和利益受行政機關的影響和制約，聽證主持人也就成為了行政機關意志的代表，難以體現其應有的獨立性。也有人提出韓國、日本等國聽證制度中多有聽證主持人由行政機關或者行政首長指定與本案無涉的相對獨立的行政人員充任的規定。但是法律移植必須考慮該制度產生的社會“土壤”，否則盲目嫁接只會收到“橘生淮南則為橘，其生淮北則為枳”的后果。我國法制建設起步較晚，法制健全程度和法治信仰踐行深度與西方法治發達國家相比，還有很長的一段路要走。同時在歷史上我國是一個長期行政權、司法權不分的封建集權國家，“行政國”的法制傳統對我國法治發展影響深遠。這就決定了，在我國由一個隸屬于行政機關內部的人員去主持行政機關的聽證案件，根本無法讓人以“看得見的方式”去相信聽證的公正性，甚至使得公眾對流于形式的聽證會產生排斥情緒。

正如美國學者伯納德·施瓦茨所言：“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓……”②由此，學界近年來也開始認識到將行政聽證主持人嚴格限制于行政機關工作人員的范圍顯得過于狹隘，既不符合當前國情，也是造成聽證制度徒有其表的根源。基于此，筆者認為行政聽證主持人應該是指負責為解決在行政活動中出現的問題和爭議而舉行的聽證活動的組織和控制，使聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員。這一界定顛覆了人們長期對行政聽證主持人必須由行政機關人員擔任的謬解，而是將行政聽證主持人中的“行政”一詞闡釋為行政聽證主持人所主持的聽證活動針對的對象為行政糾紛和爭議。這一創設性的界定，就為今后根據現實國情進行聽證制度設計提供了可操作的空間。

二、國內外行政聽證主持人制度之比較

(一)當前我國行政聽證主持人制度現狀

“聽證”一詞在我國是一個舶來品，我國行政聽證制度起步較晚，其理論研究尚處在探索階段。而行政聽證的有關法律規定也只散見于《行政處罰法》《行政許可法》《勞動行政處罰聽證程序規定》等單行法或者部門規章中，其中對行政聽證主持人的規定也過于簡單、原則。同時由于我國行政聽證主持人規定的不健全和對其定位的偏差，在實踐中也出現了些許問題，主要表現為:第一，行政聽證主持人選任范圍與我國的法制環境與法制進程不相協調，難以取得預期效果；第二，未明確行政聽證主持人的性質和地位，現實中往往由行政機關指定內部人員擔任，喪失其應有的獨立性從而使得聽證會形式化；第三，聽證主持人權限不明，容易導致擅權濫權，損害行政相對人的合法權益；第四，回避制度和禁止單方接觸制度也有所缺失等。

對我國行政聽證主持人進行重新定位，除了充分考慮本國的國情、社會法治環境和總結已有制度的不足外，對世界上優秀文明成果的借鑒是必不可少的。國外一些國家行政聽證主持人制度在其本國民主法治環境中經過了長期的發展，逐漸形成了獨具特色的制度設計。通過對典型國家行政聽證主持人制度的考察比較，進一步透析其制度的價值內涵和精神意蘊，也許可為我國行政聽證主持人重新定位提供些許有益啟示。

(二)國外具有代表性的行政聽證主持人制度之啟示

1.美國：行政法官模式

作為英美法系典型代表的美國，其行政程序是十分發達的。美國行政聽證主持人制度經過長期的發展，形成了相當完備的體制架構，在其應用中收到了良好的效果。在美國行政聽證主持人被稱為行政法官，其制度設計主要包括三個方面。

第一，行政法官具有獨立的地位。根據美國聯邦程序法的規定，行政法官具有獨立的地位，是不受機關長官直接控制的。行政機關無權自由任命行政法官，只能在文官事務委員會所確定的人員范圍中進行選擇，這種任命體制就切斷了行政法官與行政機關在事實上的從屬性。與此同時，聯邦程序法又規定“行政法官的工資由文官事務委員會規定，不受所在機關建議和級別的影響。行政法官在生活和編制上是所在工作機關的職員，在任命、工資、任職方面，不受所在機關的控制，而受文官事務委員會的控制”③。這種管理制度在美國的法治傳統和環境下，很好地保障了行政法官的中立和公正性，使其能夠在聽證中處于相對超然的狀態，也是行政程序中職能分離原則在行政聽證主持人制度上的直接體現。

第二，在回避上行政法官采取“排除偏見原則”。這里的偏見是指法律上的偏見，在美國的普通法環境中就是法律和判例確定的偏見，包括利害關系和個人偏見。同時，聯邦程序法還明確了不是偏見的預定觀點和事先接觸。聯邦程序法之所以這么規定，主要是為了達到公平的聽證和裁決的目的，從而進一步保證了行政程序的最終公正。

第三，職權上，行政法官擁有法定的權力和行政機關法規所規定的其他權力。主要包括聽證的權力和作決定的權力。其中最關鍵的是對作決定的權力的討論，其分為初步決定權和建議權，兩種權力是在不同條件下根據法律規定加以選擇適用的。

總之，美國的行政法官制度作為一種獨特的制度設計是有其文化背景和法治傳統作依托的。所以，在對其制度進行學習和借鑒的時候要充分考量本國的社會“土壤”，不能機械照搬。比如美國的行政法官雖然具有獨立的地位，但是，它的獨立是在行政系統內部的獨立，在其典型三權分立國家體系架構下是可行的；假如嫁接到我國目前法治環境下，由于我國“行政國”的歷史傳統在某些層面影響猶在和法治信仰的形成還有待進一步深化，其在行政系統內部的獨立未必能夠真正實現，這是值得我們深思和審慎仿效的。

2.日本、德國：由行政首長或者指定的人員擔任模式

德國作為典型的大陸法系國家，一直以來十分重視推進行政程序法治化的發展，其行政程序制度設計及研究已走在世界的前列；而在戰后日本法治化發展雖然呈現向英美法系傾斜的趨勢，但其行政程序制度的建設仍然保持著大陸法系的特色。德國、日本跟世界上大多數國家一樣都采用行政首長指定式，之所以將其放在一起加以研究不僅是因為其制度模式相同，更主要的是與其他國家相比，其行政聽證主持人制度的具體設計更具可借鑒之處，尤其是日本在地理位置、文化環境、歷史傳統方面與我國有某些相似之處，所以還是值得深入研究的。

在聽證主持人的選任上，日本《行政程序法》第19條規定“聽證，由行政廳指定的職員及其他由政令所規定者主持”④。同時，日本《行政程序法》第19條第2款還規定了回避制度的6種情形。該規定的可取之處在于《行政程序法》將主持人的資格條件制度化，以進行更加中立的運作，既是可能的，并且也是較為理想的。但是從體制的深層次看，日本對行政聽證主持人的管理是按照一般公務員來進行的，跟我國一樣規定行政聽證主持人由調查人員以外該部門其他行政人員擔任，并未完全采取所謂的職能分離原則，由于其主持人選任范圍未能脫離行政系統甚至本部門的限制，其中立地位和公正性將大打折扣。這是我們在今后建立完善行政聽證主持人制度時應該加以重視和警醒的。

在職權上，德國、日本行政程序法均賦予行政聽證主持人比較廣泛的組織聽證的權力，例如日本行政程序法規定，主持人在聽證程序中判斷是否繼續進行聽證，決定新的聽證日期，或者在當事人不出席聽證的情況下終結聽證。德國《聯邦行政程序法》第68條第2款規定：“主持人應促使當事人對不詳的申請加以說明，補充證據，對有關事實的確定作出重要的聲明。”當然，兩國行政聽證主持人都沒有決定權，而在關于是否具有建議權時卻有不同的規定。德國行政程序法并未賦予聽證主持人建議權，其所享有的僅僅是在聽證筆錄上的署名權。在日本，行政聽證主持人可以將其制作的記載關于當事人及參加人的主張是否有理由的意見書提交給行政機關予以參考，所以其具有一定的建議權。在這一點上日本與美國有一定的相似之處，但其適用范圍卻又與之相去甚遠。另外，聽證筆錄對行政機關作出最終決定的影響力方面，兩國的規定都不甚理想，均沒有明確規定行政機關必須參考或者依據聽證筆錄作出決定，大大弱化了聽證會所應發揮的效用，長期以往有將該制度架空之虞。

總的看來，無論是美國，還是德國和日本，各種制度設計都是為了保障行政聽證主持人能夠真正地處于相對超然的中立地位，維護程序正義，并最終保障行政相對人的正當權益。

三、立足國情，以“洋”為鑒，對我國行政聽證主持人的定位進行重構

從以上以比較法的思路對國外行政聽證主持人的典型制度所進行的分析來看，各國制度有其科學合理之處，也各有其缺憾和不足；有植根于各國社會“稀有土壤”而生的特色制度，也有普適于人類文明的巧妙設計。現筆者就在充分尊重國內法治環境和文化傳統的基礎上，對國外先進的制度設計加以有選擇的借鑒，大膽地提出幾點框架式思路:

1.加快制定符合我國實情的行政程序法典，即《中華人民共和國行政程序法》，以制度化形式對行政聽證主持人加以確定。

目前世界行政法治較發達的各國基本上都是通過各自的行政程序法典來對行政聽證主持人制度加以規定的，這樣既能保證該制度的統一性和規范性，又能強化該制度的權威性，以便更有效地發揮其功能。隨著我國各單行行政法規中關于程序性規定的完善和學界關于行政程序法研究的深入，當前已具備制定完備的行政程序法典的時機和條件；通過制定行政程序法典，一方面可以解決我國現今各單行法律法規對行政聽證主持人制度規定不一和適用混亂的局面，另一方面也可以完善我國社會主義法律體系，為依法行政、建設行政法治國家提供制度保障。

2.通過權力的監督和制衡，真正確立行政聽證主持人獨立、公正的地位。

考慮到我國的文化傳統和法律信仰的現狀，以及各部門行政工作人員對各自單位的隸屬性，由行政機關內部人員擔任行政聽證主持人實難做到真正的中立。基于此，筆者建議由各級人大法制機構的專門人員(可以將其稱呼為行政聽證專員)來擔任行政聽證主持人。這種突破性的設想絕非憑空臆造，而是在充分考察我國的政治制度結構和統籌我國權力分配機制發展趨勢的基礎上作出的。其合理性主要體現在以下三個方面:第一，在國家機構體系建制上，我國各級人民代表大會和各級政府及其職能部門是作為兩條互不交叉的垂直系統而設立的，其各自體系的分離性就保證了其人員的相互獨立性。第二，在權力劃分上，憲法規定各級政府要對同級人民代表大會負責，各級人民代表大會與同級政府是監督與被監督的關系。隨著我國法治社會的發展，各級人民代表大會作為國家的權力機關，其對各級政府的監督作用將會更加彰顯，這就使得由各級人民代表大會的法制機構人員作為行政聽證主持人能夠以更加獨立的地位、超然中立的態度來依法主持聽證會。第三，由各級人民代表大會法制機構人員擔任行政聽證主持人，不僅可以保持國家政治制度體系的統一性，還可以避免因單獨設立行政聽證主持人系統而造成的制度成本浪費和財政負擔的增加。當然，這只是該制度可行性的初步分析和探討，其具體制度設計還有待進一步研究。

3.建立健全行政聽證主持人的回避制度。

我國當前一些法律法規中對行政聽證主持人制度的回避規定得過于簡單，因此有必要對其進行細化。通過研究發現，聽證主持人的回避制度來源于司法審判，也是避免偏私的需要。因此，完善我國的回避制度，可以參照我國訴訟法中關于審判人員回避的相關規定，其中包括主動回避和申請回避。在此，需要引起重視的是對申請回避不服的，應當由各級人民代表大會法制機構負責人來決定，以達到與其選任范圍的協調統一。

4.在職權上，應賦予行政聽證主持人一定的決定建議權和對行政決定行為和實際執行情況的監督權。

鑒于各國行政聽證主持人由于缺乏相應的權力而致該制度功能漸趨弱化，以及我國行政聽證會習慣性地流于形式的弊病，在參考美國行政法官制度的基礎上，賦予我國行政聽證主持人相應的建議權和監督權，是十分必要的。一方面，這樣可以為行政機關作出合法、合理的決定節約時間，提高行政效率；另一方面，這也是對行政機關作出具體行政行為進行監督的一種有效的方式，從而防止在實踐中逐漸將該制度架空。

四、結語

完善我國行政聽證主持人制度是一項長期的工程，實非一朝一夕之功，而重構對其之角色定位，無疑是邁出了厚重堅實的一步。當代的行政法學研究，除需要循規蹈矩之外，更需要進行大膽的創設性的嘗試，這是法制改革的題中之義，也是行政法治發展的不竭動力。

注釋：

①孫瑋：《試論行政聽證主持人的選任》，《甘肅政法學院學報》,2005年第7期，第87頁。

②(美)伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯,群眾出版社,1986年，第281頁。

③王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社,1995年，第451頁。

④胡建淼：《中外行政法規分解與比較》，法律出版社,2004年，第1 173頁。

[參考文獻]

[1](美)伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳,譯.北京:群眾出版社,1986.

[2]孫瑋.試論行政聽證主持人的選任[J].甘肅政法學院學報,2005(7):87.

[3]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,1995.

[4]胡建淼.中外行政法規分解與比較[M].北京:法律出版社,2004.

[5]楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社,1998.

[6]應松年.外國行政程序法匯編[G].北京:中國法制出版社,2004.