陜西農民工培訓“陽光工程”成效、問題和對策

姬建軍

(陜西廣播電視大學，陜西 西安 710068)

針對我國農村勞動力普遍存在的文化素質偏低、職業技能缺乏、就業能力低下、難以向非農產業與城鎮領域合理有序流動和轉移、就業崗位層次低下且提升機率較小、供需矛盾突出等問題，黨中央、國務院給予了高度重視。自2004年開始，由農業部、財政部、勞動和社會保障部(2008年3月全國人民代表大會通過國務院機構改革方案，勞動和社會保障部與人事部合并為人力資源和社會保障部)、科技部、教育部、建設部六個部委，遵循“政府推動、部門監管、學校主辦、農民受益”的基本原則，共同組織并實施了大規模的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”(簡稱“陽光工程”)。陽光工程是以政府財政為支撐和保障，主要在勞動力主要輸出地區、糧食主產區、貧困地區和革命老區所開展的，旨在提高農村勞動力綜合素質與就業能力、引導農村勞動力向非農產業與城鎮領域合理有序流動和轉移、實現農民穩定就業、促進農民增收、推動城鄉經濟社會統籌協調發展為目的而啟動的，非農產業職業技能培訓示范項目。“陽光工程”不僅是加快農村勞動力向非農產業與城鎮領域合理有序流動和轉移、提高農民就業能力、實現農民穩定就業的重要手段，是促進農民增收、實現農民致富的重要渠道，是提高農民素質、解決農民就業和農村發展問題的一項成功舉措，也是增強我國產業競爭力和整體競爭力的一項重要工程。實踐證明，陽光工程是一項“政府滿意、農民滿意、企業滿意”的公益活動、民心工程和德政工程。陜西作為一個典型的農業省份，農村勞動力占農村人口總數的52.4%，并且作為一個勞務輸出大省，理所當然應該成為“陽光工程”啟動的一個重要區域。陜西自2004年實施陽光工程以來，積極對農村富余勞動力進行轉移培訓和非農產業技能培訓，在農民轉崗就業、提高農村勞動力綜合素質、農民增收等方面取得了較為顯著的成效，但同時也存在著諸如經費不足、補助標準偏低、基本條件配置較差等諸多問題。

一、陜西農民工培訓“陽光工程”所取得的成效

陜西自2004年啟動陽光工程以來，在省及以下各級政府及其相關部門的共同努力下，對陽光工程投入了大量的財政資金，建立了一批示范培訓基地，培訓了一大批農村勞動力進入非農產業與城鎮領域就業，陜西省的陽光工程在提升農民工就業能力、促進農民工就業和農民增收等方面取得了較為顯著的成效。特別是在2008年經歷了一場席卷全球的金融危機之后，農民工失業返鄉的現象十分嚴重，各級政府對此給予了高度關注，陜西各級政府及其相關部門對陽光工程給予了高度重視，并將陽光工程作為解決返鄉農民工就業的重要手段，2008年的陽光工程也取得了較為輝煌的成績。

(一)建立了農民工培訓及轉移就業的配套政策和一批陽光工程培訓基地

陜西自2004年啟動陽光工程之后，連續出臺了培訓機構認定原則、項目實施管理辦法、補助資金管理辦法等一系列農民工培訓及轉移就業的相關配套政策，實施了三項改進措施:項目任務招投標、培訓補助代金券和信息報送電子化，建立了三項監管機制:動態管理機制、特別稽查機制和年度報告機制，并建立了六廳局聯席會議制度和基地動態監管機制，這些都對農村勞動力轉移培訓工作的順利開展提供了制度和政策上的保障。另一方面，充分整合各方面的資源，陜西省農業廳分別在三所農業廳所屬學校(陜西省農干校、陜西省農廣校和陜西省農機校)建立了農村勞動力轉移培訓就業指導服務中心。同時，各市、縣均設立了“陽光工程”領導機構與工作機構，使之形成了上下對接和運轉有序的組織管理體系，并建立了一批穩定的農村勞動力轉移技能示范培訓基地。與此同時，從建立的農村勞動力轉移技能示范培訓基地中選拔部分具有典型帶動作用的基地作為陜西省省級示范培訓基地，并給予重點支持。在遵循“面向社會，公平競爭;貼近農村，方便農民;屬地認定，統一審批;培訓單位自愿申報”基本原則的基礎上，陜西自2004年啟動陽光工程至2009年7月，先后開展了數期農村勞動力轉移技能示范培訓基地認定工作，共認定農村勞動力轉移培訓機構442個，其中2009年扶持了35個重點縣項目法人基地和22個省級優勢專業品牌基地;累計培訓并安置農村勞動力約58萬人，換言之，約有58萬農村富余勞動力通過參加陽光工程非農技能培訓已在非農產業領域就業，轉移就業55萬人，超額完成了中央下達的51萬人次培訓任務。此外，自2007年開始，陜西除了開展非農產業技能培訓之外，結合現代農業發展趨勢與“一村一品”發展現狀，積極開展了農村服務業、農產品加工業、地方特產產業、農民工返鄉創業等領域的技能培訓，加大了農村勞動力就地轉移力度，2009年就地就近培訓約4萬人，特別是在手工布藝、沼氣技工、蠶桑養殖等方面的培訓人數較多。

(二)農民工的綜合素質逐漸提高，擇業和就業能力逐步增強

近些年來，隨著農村剩余勞動力的不斷增多(2004－2009年陜西鄉村從業人員年均增加6.8萬人)，陜西通過實施“陽光工程”對農村富余勞動力轉移就業技能培訓，不僅使農村勞動力的綜合素質得到了全面提升，也使其擇業和就業能力得到了極大增強，使他們在非農產業和城鎮領域找到了適合自己發揮才干的崗位，這不僅為農村帶來了大筆物質財富，而且為農村經濟的發展注入了活力。一方面，農民工的綜合素質得到了較大的提高，使他們能夠憑著自身的專業技能，根據自己的擇業意愿，在建筑、旅游、餐飲、服裝、電子、焊接、裝卸等多個行業找到了適合自己的就業崗位，最終使得農村勞動力的專業技能水平與業務能力得到了不斷提高。另一方面，提高了農民工的擇業和就業能力，經過陽光工程培訓的農民工，不僅專業技能水平較高，而且擁有了新的經營管理理念，并掌握了先進的技術，從事著技術含量相對較高的工作，推進了農村第二、三產業的不斷發展，最終帶動了更多的農村富余勞動力外出就業，將沉重的農業人口壓力轉化為豐富的人力資源優勢。

(三)確定了一批省級陽光工程優勢培訓專業，農民收入不斷提高

自2004年啟動陽光工程以來，陜西根據農村、農業經濟發展的實際情況，尤其是實施陽光工程的實際情況，2009年確定了十大省級陽光工程優勢培訓專業，分別為:農業機械、農家旅游、蔬菜加工、沼氣技工、金屬焊接、汽車修理、服裝制作、烹飪烘焙、工程司訓和職業經理人。通過陽光工程的專業培訓，農村勞動力外出務工人數持續增加，輸出地遍布全國各地，主要輸出地為北京、天津、廣東、山東、內蒙古、新疆等地以及長江三角洲和珠江三角洲等地區的工業密集城市，并形成了區域化、行業化和成建制的集團式輸出模式。外出務工農民的月收入不斷提高，并遠高于在家務農收入，為城鄉經濟協調發展、社會主義新農村建設作出了重要貢獻。

(四)打造了一批知名的陽光工程勞務品牌

經過7年的不懈努力，陜西陽光工程不僅在競爭激烈的勞務市場占據了一席之地，而且利用其歷史和文化優勢資源，打造了一批知名的陽光工程勞務品牌，并且在各類市場上的知名度越來越高，炙手可熱。知名勞務品牌主要有鎮安家政女、渭南機械手、華州皮影匠、三原技工、藍田廚師、延長電子、綏德漢子等，其中鎮安家政女、渭南機械手、華州皮影匠是2009年“兩會”期間中央電視臺“科技苑”欄目重點介紹的陜西陽光工程三大品牌，在全國引起了巨大反響。特別是鎮安家政女，通過陽光工程培訓，用其勤勞樸實的雙手，在北京打造出了響亮的“鎮安家政女”勞務品牌，并先后向北京輸送了500多名家政服務員。這些知名的勞務品牌正在并將長期發揮著積極的示范效應，促使陜西農民工隊伍不斷發展壯大，并在市場競爭中立于不敗之地。

二、陜西農民工培訓“陽光工程”存在的主要問題

陜西實施的陽光工程雖然取得了顯著的成效，但也存在著諸多問題。歸納起來，主要有以下幾個問題。

(一)培訓人員短缺，經費不足，服務效率低下

首先，各級陽光辦培訓人員普遍短缺。隨著社會經濟的發展，農村富余勞動力呈現出逐年上升的趨勢，意味著外出務工的人數會越來越多，但由于農村勞動力綜合素質偏低，相應地需要進行務工技能培訓的人數規模逐漸增大，然而，培訓人員增加相當有限，需要培訓的農民增長較快與培訓人員增長緩慢之間的矛盾越來越突出，難以滿足現實的需求。其次，經費不足，且各地區未列支陽光工程工作經費。2004－2009年中央和陜西省兩級財政用于陽光工程的配套補助資金超過1.8億元，其中2008年為4410萬元，2009年為4440萬元。從資金總量來看，雖然已經很多，但仍不能滿足現實需要，因為隨著需要務工技能培訓人數的大幅增長，人均補助金額較低，各級地方政府面臨培訓農民工就業技能的任務也越來越重，這些都直接制約了陽光工程示范培訓基地的積極性與工作績效;與此同時，各地區未列支陽光工程工作經費，致使陽光工程培訓工作的開展困難重重，許多措施難以實施。最后，服務效率低下。由于培訓人員短缺和經費不足，造成對陽光工程日常工作的檢查與監督不夠，對于陽光工程培訓的內容、方式、效果、就業情況等信息難以準確掌握，導致農民工培訓機制失靈，即運轉不暢，就業服務質量不高。

(二)培訓補助標準偏低

陽光工程實施以來，每年中央和省兩級財政均給予培訓學員以學費補助，補助標準由2004年每人每期135元逐步增長到2008年每人每期400元。雖然補助標準逐步提高，但與勞動、扶貧等部門的培訓補助標準和農民工支付的培訓成本相比還有較大差距，農民工從中得到的實際利益較少，難以對農民工產生較大的吸引力。

(三)基本條件配置較差

各地區開展培訓工作所需要的軟硬件設施相對比較落后，如電腦、電話等，許多地方無法上網，難以掌握相關信息，嚴重影響了培訓質量，造成農民工培訓需求與用人單位的用工要求難以相適應，并最終嚴重制約了陽光工程實施與管理的規范化、科學化和現代化。

三、陜西健全農民工培訓“陽光工程”建設的政策建議

(一)強化政府行為，建立轉移培訓長效機制

各地區要進一步強化意識，農業、財政、教育、科技等六部門要積極配合、相互協調，高度重視與加強陽光工程培訓工作。各級政府要積極引導和服務，同時，各培訓基地要抽調精干培訓人員，配置完善的培訓設備，并組成專門機構，專門負責農民工培訓“陽光工程”的組織實施與協調工作，以期建立職責明確、規范有序、運作高效、體制健全的項目培訓工作體系。此外，各級政府財政部門要從各地區的實際情況出發，認清現實狀況，認真落實陽光工程培訓工作經費，大力支持開展陽光工程管理工作;與此同時，要對“陽光工程”示范培訓項目實行統一管理，努力為農民工培訓、就業、創業營造良好的社會環境。

(二)加大財政支持力度，適當提高補助標準

中央和省兩級財政在將來一段時間還需進一步加大對農民工培訓“陽光工程”的財政支持力度。各地陽光辦要嚴格按照農民工培訓“陽光工程”的財政補助相關政策文件，加強財政補助資金的管理與監督，避免農民工培訓“陽光工程”財政補助資金被挪用、占用現象的發生，真正確保農民利益。在加大財政對農民工培訓“陽光工程”支持力度的基礎上，需合理制定有區別的補助標準，適當提高補助標準。例如，適當提高對技術含量高且收費高的培訓工種的補助標準，并適當提高對欠發達地區農村富余勞動力參加就業技能培訓的補助標準，使更多的貧困農村富余勞動力能夠參加就業技能培訓，實現就業轉移，進而很好地滿足市場對技能型勞動力的需求，緩解市場供求矛盾。

(三)加強陽光工程培訓基地建設

首先，要不斷加強培訓人員隊伍建設，為陽光工程培訓工作的順利開展提供一支理論基礎扎實、業務技能精良、教學實力雄厚、綜合素質較高的培訓人員隊伍;其次，不斷充實教材資源，以保證參加陽光工程培訓的農民工每人均有一本編排規范、實用易懂、適合大多數農民的培訓教材;最后，不斷完善和健全職業技能鑒定工作，逐步提高參加培訓的農民工通過職業技能鑒定的比例。

(四)加大陽光工程培訓宣傳力度

各陽光工程培訓基地要及時總結培訓經驗、做法和模式，并及時上報各地陽光辦，充分利用網絡、電視、報紙等媒體，多種渠道宣傳陽光工程相關政策，不斷擴大陽光工程社會效應。各地要積極開展生動的宣傳活動，引導農民轉變思想觀念，并鼓勵廣大農民積極報名參加陽光工程項目培訓，使他們深刻認識到參加陽光工程培訓是增強就業競爭能力、實現穩定就業、提升綜合素質、增加經濟收入的最現實、最直接、見效快的有效途徑，為幫助農民致富，為推進城鄉協調發展、加快社會主義新農村建設、推動農村社會經濟發展和早日建成和諧的小康社會做出積極貢獻。

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