大部制更需化學反應(yīng)

馮一凡

2013年3月10日，備受矚目的大部制改革方案出臺。

這次改革，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構(gòu)增減相抵數(shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

新一輪改革是基于2008年大部制改革的推進與完善。回顧上一輪改革，從改革的初衷與核心，到過程中的阻力和遺留的頑癥，2008年大部制改革留給人們更多的是反思。本次政府機構(gòu)改革應(yīng)該如何推進？如何汲取上一輪改革的經(jīng)驗與教訓？為此，《新理財》記者專訪了中國社會科學院法學研究所周漢華教授。

反思上一輪改革

《新理財》：您是如何評價2008年的第一輪大部制改革的？上一輪改革有哪些遺留的問題？

周漢華：2008年大部制改革整體思路是好的，大方向是對的。這是對其積極方面的評價。但是，從第一輪大部制改革具體的制度設(shè)計和推進來看，還有諸多不盡如人意的地方。

第一輪大部制改革方案并沒有能夠進行一種真正意義上的大綜合，包括人力資源和社會保障，也只是在原來的傳統(tǒng)上把人事部和勞動部合并，并未像西方國家講教育、衛(wèi)生等囊括在內(nèi)，做成真正的大部門。所以說，第一輪的改革，僅僅勾勒了大部制的輪廓，真正涉及的領(lǐng)域只有上述三個部門，多數(shù)改革流于形式，改革并不徹底。

《新理財》：人事問題在新一輪大部制改革中仍將是個無法回避的問題，有沒有可行的解決辦法？

周漢華：之前的解決方法就是多掛副職，變成“員”；在地方，可以進行分流，去國有企業(yè)掛職等。這幾個改革主要涉及的部門，包括發(fā)改委、商務(wù)部，掛副職都掛的很多。再往下一級，就是大量改員。大量的調(diào)研員、巡視員。比如正處長級的調(diào)研員，正司長級的巡視員，這個“長”字不能省略掉，公務(wù)員法里有規(guī)定，不帶這個“長”字就是非領(lǐng)導職務(wù)，和領(lǐng)導性職務(wù)有非常大的差別。因此，機構(gòu)改革冒出了很多怪胎。

又例如事業(yè)單位參公管理，公務(wù)員法里面沒有，國家機關(guān)就是國家機關(guān)，事業(yè)單位就是事業(yè)單位，參公管理沒有法律依據(jù)。都是這次機構(gòu)改革留下的后遺癥。名稱還是次要的，關(guān)鍵是這些人的安置，不管是中央政府還是地方政府，都要面對來自部門和個人的阻力。機構(gòu)改革遇到的最大阻力就是人的問題。自上一輪改革之后，人員問題正在慢慢消化和到位，先安排“員”，再通過退休，減員等方式，逐步再解決。只有當人的問題解決好，物理反應(yīng)才算真正到位。

《新理財》：怎么理解這個“物理反應(yīng)”與“化學反應(yīng)”？

周漢華：物理反應(yīng)就是我們看到的，在第一輪大部制改革中，相對順利地將一些部門整合起來，但僅僅是將各部門的職能進行了物理相加，真正的職能界定和劃分卻沒有弄清楚，這也就是化學反應(yīng)不充分的表現(xiàn)。單純地將部門進行行政整合是遠遠不夠的，只會越加越模糊，職能越多越不清晰，最后變成“四不像”。工信部在上一輪改革中曾被打趣地稱為“三國四家”，可見簡單的物理相加后的結(jié)果多么混亂。

《新理財》：如果說第一輪大部制改革后，隨著人員安排逐漸到位，物理反應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，那么在現(xiàn)階段的改革中，我們又該如何催化其化學反應(yīng)？

周漢華：在以往的改革中，我們總在講職能轉(zhuǎn)變，但職能轉(zhuǎn)變究竟是什么？有沒有職能轉(zhuǎn)變？怎么職能轉(zhuǎn)變？這些是應(yīng)深入思考的。

我認為，化學反應(yīng)就是要根據(jù)職能來定機構(gòu)，先把職能理順，然后再配相應(yīng)的機構(gòu)和人員，即先定職能、再定機構(gòu)、再定編制。但是上一輪的大部制改革應(yīng)該說不是這么做的，它只是把機構(gòu)簡單的融合在一起，職能本身并沒有發(fā)生變化，沒有根據(jù)工業(yè)和信息化發(fā)展本身來界定職能，沒有根據(jù)宏觀職能、微觀職能、監(jiān)督職能、服務(wù)職能、保障職能來重新梳理，簡單的物理相加很難產(chǎn)生化學反應(yīng)。

2008年改革的初衷是想解決部門之間的矛盾問題，但現(xiàn)在來看，似乎矛盾有愈演愈烈之勢。尤其這幾年“諸侯”做大，各個部門爭權(quán)奪利的現(xiàn)象越發(fā)嚴重。

其次，內(nèi)部職能沒有區(qū)分，只是簡單的疊加。一個部門有宏觀職能、微觀職能、行業(yè)管理職能、執(zhí)法職能、監(jiān)管職能。改革之后，由于工信部內(nèi)部沒有區(qū)分職能，胡子眉毛一把抓，宏觀也是一個司，微觀也是一個司，造成各項工作出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象，致使宏觀管理弱化。

最后，政府和市場的邊界不清，這也是最核心最重要的。我們發(fā)現(xiàn)，最近這些年的改革有停滯和倒退的傾向。主要問題是政府管的太多，權(quán)利沒有下放。這會偏離改革初衷。大部制改革是為了促進社會經(jīng)濟發(fā)展，如果改革最后變成部門之間的爭權(quán)奪利，就會失去意義，失去老百姓的支持。如果為改革而改革，就不能實現(xiàn)聯(lián)動，如果不聯(lián)動政府和市場的關(guān)系，就會增加矛盾。

“五輪”推力

《新理財》：大部制改革的推力在什么地方？

周漢華：最關(guān)鍵的動力都是行政推動，在高度保密的情況下，完全封閉，方案隨時都有可能改變。中央出臺政策后，地方級級傳導。行政推動的優(yōu)勢就是有力度，能夠拍板之后就雷厲風行的推進，排除阻力。但是關(guān)起門來做方案，缺乏積極的討論。

根據(jù)國際上的經(jīng)驗，我們針對改革的動力提煉出五個范式：

第一個就是行政推動。行政推動是第一推動力，因為現(xiàn)在都是行政國家，世界上各國家改革的主要推動力都是行政推動。這個機制有其必要性。

第二個是市場推動。這個市場的力量主要來自于商業(yè)活動，特別是私人部門。政府只是在管理，真正的驅(qū)動力還是企業(yè)，企業(yè)是第一創(chuàng)新的主體。如何將企業(yè)的聲音吸收到改革方案的制定中來，這是各國競爭力的主要差異。我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家這種傳導方式比較順，有不同形式的利益集團，有利益表達的渠道，通過利益表達，將這種機制糅合到行政推動里面，推動體制改革。

第三個是社會推動。如果說商業(yè)活動代表的是鈔票，那社會推動代表的就是選票。這是一個蹺蹺板，政府在中間，社會推動反應(yīng)廣大社會公眾的利益，是沉默的大多數(shù)人表達的一種方式和渠道，在社會改革中起到很大的作用。如果商業(yè)的聲音太大，公眾的聲音太小，就會引發(fā)某些不平衡，對整體的和諧產(chǎn)生影響甚至威脅。如果執(zhí)政者過于向資本市場傾斜，那么就會有選票來懲罰。反之，對于民粹的政治家，那資本就會用腳投票，產(chǎn)生外流，投資環(huán)境就會變差，導致經(jīng)濟下滑，那反過來又會影響社會大眾。

第四個是法制推動。根據(jù)世界發(fā)達國家的經(jīng)驗，機構(gòu)改革中更重要的就是法制推動。機構(gòu)改革不能一刀切式，一攬子式。發(fā)達國家的改革都是機構(gòu)法定，職能法定。每一個機構(gòu)改革和政府選舉基本上不對應(yīng)，機構(gòu)調(diào)整、職能確定都要法律化，不受政府換屆等因素的影響。所以說這個“法”在機構(gòu)改革中至關(guān)重要。在過去，從十五大開始，我們的機構(gòu)法制化一直提出，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的規(guī)范化和法制化。

第五個是競爭力推動，即所謂的標桿競爭。各國的機構(gòu)改革，國與國之間都在進行標桿競爭。最典型的就是，歐盟在很多機構(gòu)的設(shè)定上有統(tǒng)一的要求。其中，美國的監(jiān)管理念、監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的模式，對各國都產(chǎn)生了很大的影響。美國人堅持職能分開的原則，政策職能、監(jiān)管職能、反壟斷職能等，均要分開。我國很多的做法其實也是參照外國的經(jīng)驗，比如原來銀證保都是央行里面的一個司，最后分離出去成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，理念就是央行管政策，是政策機構(gòu)，銀、證、保是監(jiān)管，只依法監(jiān)管。我認為，銀、證、保改革成功地吸收和借鑒了國際先進經(jīng)驗。

為什么我們的改革不成功，從這五個推動力來看的話，就很容易找到原因。別人是五個推動力，或者說是五個輪子，我們只是一個。所以說我們的動力是非常單一的。這種單一的動力雖然有他的優(yōu)勢，但弊端太多。新一輪的大部制改革，除了內(nèi)容之外，如果在推動力上能夠?qū)嵸|(zhì)性的邁出一些步伐，開放討論，開門搞改革，結(jié)果就不一樣。