強化零余額賬戶管理

武彬

我國現行的國庫集中支付制度，不改變預算單位資金的所有權和使用權，不改變單位財會人員的職責，對預算單位實行“零余額賬戶管理”，是財政資金管理制度的一項改革。如何管好、用好財政國庫資金，在國庫集中支付的情況下如何加強單位財務管理、提高資金使用效率已是大家共同關心的課題。

零余額賬戶實施現狀

零余額賬戶已經推廣有許多年，并在諸多領域都取得了重大效果。

據了解，自2010年開始，北京市密云縣將縣屬各預算單位零余額專用賬戶與原基本賬戶合并，統一為零余額基本賬戶，進一步完善了賬戶的收支功能，實現了一個預算單位只有單一零余額基本賬戶的規范管理。同時，銀行賬戶管理也更加規范。零余額改革一方面增加了預算單位單一零余額基本賬戶收款功能，改變了零余額賬戶只支不收的不完備功能，使預算單位用款更加及時便利，提高了財政資金使用效率。另一方面增加了財政部門對預算單位單一零余額基本賬戶資金的實時監控功能，實現各類政府性資金收支活動全過程的有效監管，確保了財政資金安全運行。撤銷預算單位原基本賬戶，預算單位所有政府性資金全部繳入財政專戶，納入國庫單一零余額基本賬戶管理，使政府對財政資金宏觀調控能力得到增強。預算單位政府性資金全部納入國庫單一零余額基本賬戶管理后，通過財政部門科學的理財規劃和保值增值，當年實現利息收入1333萬元，是2006年國庫集中收付制度改革之初財政專戶利息收入的20倍，提升了財政資金的管理效益。

在小金庫防治方面。自1989年以來，我國先后11次開展了全國性的“小金庫”專項整治行動，但每次整治之后，階段性成果便迅速被新的“小金庫”所吞噬，個別地區和單位的“小金庫”甚至呈現出越治越大的態勢。究其原因，主要是沒有用聯系的觀點去對待“小金庫”的形成、發展和滅亡，配套改革沒有同步跟進，以致于“小金庫”專項治理工作始終沒能走出治理—產生—再治理—再產生的怪圈。而零余額賬戶的出現徹底正本清源，從根本上遏制“小金庫”的產生和蔓延，構建了防治“小金庫”的長效機制。

鞍山市的某位事業單位的干部向記者表示，在幾年前本市就實行了機關單位賬戶零余額管理。每天發生的支付情況都要進行清算，剩余閑錢和進賬資金，都要上交，要做到一分不剩。這樣就對“小金庫”達到了釜底抽薪之效果，不僅讓資金的使用過程更透明，也使預算監督由事后監督變成事前、事中、事后全過程監督，有助于從源頭上防止腐敗行為的發生。此外，零余額賬戶還有另一個奇效，就是抖了“小金庫”的老底，也有利于遏制亂收費和亂罰款。

無錫市這些年也進行了零余額賬戶改革，一位政府機關人士表示，當時為了治理規范各單位的財務行為，徹底取消了單位現有的基本存款賬戶，并開始開設單位零余額賬戶作為基本賬戶，納入國庫集中支付單一賬戶體系范圍，實現單位資金一個賬戶進出。據他回憶當時達100多個事業單位遭到徹查，查出不合法資金1個多億，確實強化了財政調控和監管資金的能力。

此外，不少地方積極創新零余額賬戶管理方法，將“零余額”推廣至其他資金管理領域，并取得了積極成效。

去年，泰安市在全市范圍內實施了公積金存款“零余額賬戶”管理辦法。2012年底統計，全年實現收益達9324萬元，比去年增加4544萬元，增長95%。零余額賬戶管理辦法的主要內容為：存款戶每日清零，活期及時轉存定期，設置調劑資金，資金分級核算集中管理。該辦法的最大特點是：資金即時匯總，及時轉存，保安全，高收益。并在市直工、農、中、建、交五大國有商業銀行分行，設五個公積金存款總賬戶。每日業務結束前，將五大銀行在各地區的公積金存款戶清零，通過網上銀行全部匯集到市直五個公積金存款總賬戶上，凡達到500萬元或1000萬元時，將活期存款及時轉存為3年或5年期定期存款，由市住房公積金管理中心通過網上銀行將該定期存款確定在某支行，不影響該支行的存款額度。

泰安市住房公積金管理中心黨委書記、主任王峰說：“管理中心針對賬戶分設、資金分散、存儲結構不合理等問題，全面推行‘零余額賬戶管理，實現了資金統一管理和調配，確保了資金安全。泰安市的經驗做法得到監察部、住建部領導的高度關注和充分肯定并在全國推廣。”零余額賬戶管理方法在住房公積金的管理上，既維護了公共資金的利益，也方便了人民群眾辦事。財政零余額管理辦法理應在更多的社會資金管理工作中發揮更大的作用。

目前存在的問題

零余額賬戶的財政運行機制實施以后，各級財政管理工作確實得到了一定的加強。但經過幾年的實踐，還是出現了不同程度的問題，并亟待解決，使財政管理正常運轉。

某市審計局人士表示，目前零余額賬戶管理主要存在以下幾個問題。首先，近年來在審計過程中發現，財政資金撥入零余額賬戶時，有些部門和鄉鎮馬上就將資金大額提現，導致庫存現金超過規定限額，使用大額現金結算。在國庫集中支付方式下，由于銀行間的清算是通過計算機網絡進行的，因而財政支付專戶和預算單位的賬戶在每天清算結束后都應當是零余額賬戶，財政資金的日常結余都保留在國庫單一賬戶中。近年來，審計中發現，部分部門、鄉鎮預算單位為防止申請批復的“零余額賬戶額度”資金被清算，財政資金撥入“零余額賬戶”時，就進行資金大額提現。另外，審計中還發現，有的部門預算單位違反國庫集中支付政策，將按規定應實行財政直接支付的項目支出采用授權支付，直接從零余額賬戶中提出資金用現金支付，而鄉鎮經濟業務基本不用銀行轉賬業務結算，基本上都是授權支付。

記者還了解到，有的預算單位把零余額賬戶資金部分或全部轉到以個人名義在銀行開立的賬戶中，再從個人賬戶中提取現金支付費用。甚至還有財政資金撥入“零余額賬戶”時，該部門隨即將部分資金轉到對口單位的負責人個人賬戶中，大概幾萬到幾十萬不等，之后再從個人賬戶中提取現金用于支付費用。

零余額賬戶管理不到位，會導致公款私存，賬外賬、甚至小金庫的死灰復燃，因此及時完善零余額賬戶管理制度有重大意義。上述審計人士認為，應從總體上規范賬戶管理。編制預算過程中，實現預算項目的明晰化，就要對部門的預算項目進行細化，對政府預算會計科目進行改革，限定預算支付方向和內容的一致性，加強支付審核。詳細、明確規定單位零余額賬戶、特設專戶與單位的其他銀行賬戶之間的資金劃轉范圍、項目及標準。哪些資金可以劃轉，哪些資金不能劃轉，以及劃轉金額超過一定標準的應提前報請財政部門審批等都必須有明確的規定，否則國庫單一賬戶體系將無法發揮應有的作用。應加強對預算支出的剛性約束，充分發揮國庫集中支付中心監督作用。

此外，還要加強后續監管機制，提高財政直接支付資金的比例，減少授權支付額度，改變目前對鄉鎮基本上都是授權，無直接支付的方式。并且要強化外部監督制約機制，特別是財政部門、銀行要建立和完善監督機制，要經常對代理銀行的支付業務辦理情況和預算單位零余額賬戶的使用管理情況進行督促檢查，嚴格按照國庫集中支付的有關規定，加強對支付憑證、支付流程、賬戶管理和退款管理的監督和檢查，對違規操作的單位要給予處罰，提高代理銀行執行國庫集中支付業務有關規定的自覺性。